邵 荔/河南大學(xué)

黨的十八屆三中全會(huì)提出，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求省級(jí)政府在2015年底、市縣兩級(jí)政府在2016年底完成權(quán)力清單工作。檔案行政管理部門作為行政管理部門也必然要推行權(quán)力清單制度，建設(shè)與檔案行政權(quán)力清單制度相匹配的檔案行政責(zé)任清單制度，形成完善的檔案行政權(quán)力與檔案行政責(zé)任清單制度體系，是有效保障檔案行政職責(zé)規(guī)范履行、依法行政的基礎(chǔ)和依據(jù)。因此，本文就檔案行政責(zé)任清單制度建設(shè)做如下探討。

1 建立檔案行政責(zé)任清單制度的現(xiàn)實(shí)意義與作用

1.1 提高檔案行政管理的責(zé)任意識(shí)和依法行政意識(shí)

檔案行政責(zé)任清單制度建設(shè)是政府責(zé)任清單制度建設(shè)的一部分，檔案行政責(zé)任清單與一般政府責(zé)任清單制度相比具有其特殊性，體現(xiàn)在大多數(shù)檔案部門實(shí)行的是局館合的一體制。這種體制客觀上會(huì)造成職責(zé)不清，容易發(fā)生為避責(zé)而相互推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，檔案局（館）屬于事業(yè)性質(zhì)，雖負(fù)有行政管理的職責(zé)，但其工作人員依法行政的意識(shí)普遍淡薄，檔案行政管理工作中“由于沒(méi)有邊界意識(shí)和清晰的邊界，檔案行政管理的‘越位’‘缺位’現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生”[1]。因此，建立檔案行政責(zé)任清單制度，對(duì)于提高檔案局（館）工作人員檔案行政管理的責(zé)任意識(shí)和依法行政意識(shí)，有著特別重要的作用和意義。

1.2 實(shí)現(xiàn)檔案行政管理依法行政的重要手段

檔案行政責(zé)任清單制度的首要工作就是厘清檔案行政管理權(quán)責(zé)邊界，以清單的形式明確其職責(zé)范圍、責(zé)任大小，使每個(gè)檔案行政管理部門的工作者知曉自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，有利于檔案行政管理部門“定責(zé)”“明責(zé)”，在一定程度上解決職責(zé)不清、相互推諉等問(wèn)題；還能克服不作為或亂作為等現(xiàn)象，并且提高檔案行政管理的效能，有利于檔案行政相對(duì)人遵守檔案法規(guī)和檔案行政管理部門依法行政的要求。

1.3 維護(hù)檔案行政相對(duì)人權(quán)利的重要途徑

建立檔案行政責(zé)任清單制度有利于維護(hù)檔案行政相對(duì)人的權(quán)利。檔案行政相對(duì)人對(duì)檔案行政職責(zé)的履行具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立檔案行政責(zé)任清單制度，其目的就是將檔案行政職責(zé)的履行過(guò)程公之于眾，讓檔案行政職責(zé)在法律的框架下運(yùn)行，使其透明公開。因此，建立檔案行政責(zé)任清單制度，就是讓檔案行政責(zé)任、履責(zé)程序、追責(zé)結(jié)果公開，這樣有利于維護(hù)檔案行政相對(duì)人的權(quán)利，并能依法滿足檔案行政相對(duì)人的權(quán)利訴求。

2 建立檔案行政責(zé)任清單的原則

一是責(zé)任法定原則?！靶姓?zé)任涉及行政權(quán)的合法行使，關(guān)系到保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益，因此，必須以法律、法規(guī)或者規(guī)章為依據(jù)。”[2]建立檔案行政責(zé)任清單必須做到檔案行政責(zé)任法定，責(zé)任法定原則主要包括檔案行政責(zé)任依據(jù)法定、確認(rèn)和追究檔案行政責(zé)任的主體及其職權(quán)法定、確認(rèn)和追究檔案行政責(zé)任的程序法定。

二是責(zé)任健全原則。凡是檔案行政職責(zé)涉及的責(zé)任事項(xiàng)范圍的行政責(zé)任，都要列入檔案行政責(zé)任清單，不僅要梳理檔案行政權(quán)力對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任事項(xiàng)，還要依據(jù)檔案法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的所有職責(zé)，從實(shí)際工作、民生需要出發(fā)，盡可能全面梳理檔案行政管理部門的責(zé)任事項(xiàng)。將檔案行政管理部門的職責(zé)編制成完整、規(guī)范、清晰、準(zhǔn)確的“檔案行政責(zé)任清單”，接受社會(huì)監(jiān)督，確保檔案行政管理部門“法定職責(zé)必須為”。

三是責(zé)任公開原則。責(zé)任公開原則是指檔案行政責(zé)任履行的每一階段和步驟都應(yīng)以檔案行政相對(duì)人和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行。責(zé)任公開原則具體包括檔案行政責(zé)任依據(jù)的公開、檔案行政責(zé)任履責(zé)程序的公開、追究檔案行政責(zé)任的公開等內(nèi)容，因此檔案行政責(zé)任清單的編制不僅要確保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容完整規(guī)范、表述清晰準(zhǔn)確，還要主動(dòng)向社會(huì)公開（涉及國(guó)家秘密及其他依法不予公開的除外），方便檔案行政相對(duì)人開展工作和接受社會(huì)監(jiān)督。

四是責(zé)任追究原則。建立檔案行政責(zé)任清單，重在強(qiáng)化履行責(zé)任，建立健全檔案行政責(zé)任追究機(jī)制，杜絕檔案行政不作為、亂作為、失職瀆職等違法違紀(jì)行為。其一，依法追究責(zé)任者的責(zé)任，使其為違法行政行為付出代價(jià)。其二，既要追究作為檔案行政管理部門的責(zé)任，也要追究有過(guò)錯(cuò)的檔案行政工作人員的責(zé)任；檔案行政管理部門不僅要對(duì)自己違法行使行政職責(zé)或者不依法履行行政職責(zé)的行為負(fù)責(zé)，還要在一定范圍和程度上對(duì)其工作人員違法行政行為造成的后果承擔(dān)責(zé)任。

3 檔案行政責(zé)任清單制度的主要內(nèi)容

3.1 全面梳理檔案行政管理部門的主要職責(zé)

第一，依法梳理檔案行政職責(zé)依據(jù)。一般檔案行政管理部門行政職責(zé)的依據(jù)主要包括四個(gè)方面：一是有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，二是黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府有關(guān)的規(guī)范性文件，三是檔案行政管理部門“三定”方案的規(guī)定，四是編委或編辦文件。其余不能作為檔案行政管理部門職責(zé)的依據(jù)。

第二，具體責(zé)任事項(xiàng)。具體責(zé)任事項(xiàng)是對(duì)檔案行政管理部門行政職責(zé)的細(xì)化，要涵蓋相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)以及檔案行政權(quán)力清單的各項(xiàng)內(nèi)容；已經(jīng)取消、轉(zhuǎn)移、下放的檔案行政權(quán)力事項(xiàng)，不應(yīng)再列入具體責(zé)任事項(xiàng)；檔案行政管理部門內(nèi)部管理和自身服務(wù)事項(xiàng)也不應(yīng)列入具體責(zé)任事項(xiàng)中，如公文運(yùn)轉(zhuǎn)、后勤管理等。

第三，追責(zé)依據(jù)及追責(zé)情形。梳理“行政職責(zé)”和“具體責(zé)任事項(xiàng)”涉及的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中的追責(zé)依據(jù)，逐一列出不履行或不正確履行職責(zé)、違法違紀(jì)等應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的具體情形（行政行為）。

3.2 厘清檔案行政管理部門職責(zé)邊界

梳理檔案行政管理部門與其他部門之間的職責(zé)交叉事項(xiàng)，明確檔案行政管理部門履行行政職責(zé)的邊界，建立健全檔案行政管理部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，做到與其他部門之間的職責(zé)無(wú)縫銜接，提高公共服務(wù)能力。

3.3 制定事中事后監(jiān)管制度

檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)其管理權(quán)限，確定本部門與下級(jí)部門的職責(zé)權(quán)限（或監(jiān)管職責(zé)）；按照保留、取消后仍需監(jiān)管、轉(zhuǎn)移下放和屬地管理等檔案行政權(quán)力事項(xiàng)，分類建立健全事中事后監(jiān)管制度，明確監(jiān)督檢查對(duì)象、內(nèi)容、方式、措施、程序及如何處理。既要嚴(yán)格監(jiān)督管理，防止監(jiān)管缺位，又要避免過(guò)度監(jiān)管、不當(dāng)監(jiān)管和違法監(jiān)管，防止監(jiān)管錯(cuò)位、越位。

3.4 明確公共服務(wù)事項(xiàng)

檔案公共服務(wù)是指直接為檔案行政相對(duì)人行使各項(xiàng)權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開展的具體服務(wù)事項(xiàng)，要按照保住基本、兜好底線、促進(jìn)社會(huì)公正的要求，列出檔案行政管理部門所承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)。

3.5 建立行政責(zé)任追究機(jī)制

“根據(jù)法定職責(zé)必須為的原則，對(duì)影響責(zé)任清單執(zhí)行的不良傾向及時(shí)糾正，對(duì)損害責(zé)任清單嚴(yán)肅性的行為及當(dāng)事人堅(jiān)決追究責(zé)任?！盵3]建立行政責(zé)任追究機(jī)制是落實(shí)檔案行政管理部門行政責(zé)任的重要措施，主要明確追責(zé)的實(shí)施主體、追責(zé)程序和相互間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，讓監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾了解追究責(zé)任時(shí)該找哪個(gè)部門以及具體該怎么辦。

4 構(gòu)建檔案行政責(zé)任清單制度的配套機(jī)制

4.1 檔案行政責(zé)任清單的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制

檔案行政責(zé)任清單應(yīng)隨著檔案行政職責(zé)的變化、變遷而及時(shí)加以更新、調(diào)整和修改，并建立相應(yīng)的檔案行政責(zé)任清單動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，對(duì)建設(shè)檔案行政責(zé)任清單實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。建立檔案行政責(zé)任清單動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，一是根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的情況與檔案事務(wù)發(fā)展的具體狀況，依據(jù)檔案行政相對(duì)人的實(shí)際需求，確定檔案行政責(zé)任的變動(dòng)內(nèi)容；二是制定檔案行政責(zé)任清單的動(dòng)態(tài)管理辦法，明確檔案行政責(zé)任清單調(diào)整的依據(jù)、程序等，使檔案行政職責(zé)邊界與運(yùn)行流程的動(dòng)態(tài)調(diào)整切合檔案事務(wù)發(fā)展實(shí)際，并且公開透明、規(guī)范合法。

4.2 檔案行政責(zé)任清單的績(jī)效考核機(jī)制

建立檔案行政責(zé)任清單制度績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)檔案行政管理部門執(zhí)行檔案行政責(zé)任清單的情況進(jìn)行考核，是完善政績(jī)考核制度、進(jìn)一步健全政績(jī)考核體系的重要組成部分。這項(xiàng)工作要從以下幾方面入手：一是對(duì)檔案行政管理部門和工作人員依法履職履責(zé)、依法管理和依法辦事的成效進(jìn)行考核；二是對(duì)檔案行政責(zé)任清單的制定、公開、落實(shí)以及推行的情況進(jìn)行考核；三是建立檔案行政責(zé)任清單績(jī)效考核指標(biāo)體系，并不斷補(bǔ)充完善，同時(shí)要做到突出重點(diǎn)、科學(xué)合理，確保檔案行政責(zé)任清單制度的順利實(shí)施；四是將對(duì)檔案行政責(zé)任清單績(jī)效考核的結(jié)果進(jìn)行公示，以便社會(huì)監(jiān)督；五是把檔案行政管理部門和工作人員履職履責(zé)的考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤。

4.3 檔案行政責(zé)任清單的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

檔案行政責(zé)任清單制度績(jī)效評(píng)估的主體由四部分構(gòu)成：一是該檔案行政管理部門的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，二是檔案行政管理部門職責(zé)的具體履行者，三是接受檔案行政管理部門服務(wù)的社會(huì)公民，四是“第三方”專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的專家。這種評(píng)估主體兼顧了多方面的利益和需求，構(gòu)成了一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系。

在推行檔案行政責(zé)任清單制度過(guò)程中，要定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)并通報(bào)評(píng)估結(jié)果，對(duì)成效顯著、成績(jī)突出的要予以表?yè)P(yáng)，對(duì)違法違紀(jì)人員和行為要嚴(yán)肅追究責(zé)任。要積極對(duì)照先進(jìn)、查找不足，進(jìn)一步增強(qiáng)檔案法治意識(shí)，規(guī)范檔案行政行為，對(duì)檔案行政責(zé)任的依法依規(guī)運(yùn)行心存敬畏，做到有所為、有所不為，進(jìn)一步增強(qiáng)推進(jìn)和落實(shí)檔案行政責(zé)任清單制度的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)檔案行政責(zé)任清單制度的全面落實(shí)。

4.4 檔案行政責(zé)任清單的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

對(duì)于檔案行政責(zé)任清單制度來(lái)說(shuō)，只有構(gòu)建有力的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能讓檔案行政管理部門以及行政工作人員不脫離監(jiān)督，同時(shí)又能促使其依法行政。建立檔案行政責(zé)任清單制度行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，一要明確行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。根據(jù)權(quán)責(zé)一致、責(zé)任自負(fù)的原則，凡是履行檔案行政責(zé)任的檔案行政管理部門和行政工作人員都應(yīng)是行政問(wèn)責(zé)對(duì)象。二要統(tǒng)一行政問(wèn)責(zé)事由。由于行政問(wèn)責(zé)對(duì)象的職責(zé)、承擔(dān)的責(zé)任各不相同，應(yīng)采用定性與定量相結(jié)合、列舉與概括相結(jié)合的辦法確定涵蓋面廣、操作性強(qiáng)的問(wèn)責(zé)事由。三要規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序。規(guī)范的行政問(wèn)責(zé)程序是建立健全檔案行政責(zé)任清單制度行政問(wèn)責(zé)機(jī)制必不可少的要素，可以防止行政問(wèn)責(zé)流于形式，保障行政問(wèn)責(zé)結(jié)果公正。

4.5 檔案行政責(zé)任清單制度的監(jiān)督機(jī)制

第一，加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。對(duì)檔案行政責(zé)任清單制度的監(jiān)督主要有賴于專門機(jī)構(gòu)，因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。其一，要加強(qiáng)人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，還要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督、人民法院的司法監(jiān)督。其二，要改進(jìn)和創(chuàng)新專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方式。例如，改進(jìn)人大的監(jiān)督方式可采取以下方式：明確人大對(duì)檔案行政責(zé)任清單實(shí)施情況的定期專項(xiàng)檢查制度，及時(shí)督促檔案行政管理部門積極落實(shí)檔案行政責(zé)任清單的內(nèi)容；接受檔案行政相對(duì)人的投訴和控告，對(duì)沒(méi)有按照檔案行政責(zé)任清單執(zhí)行的檔案行政管理部門根據(jù)具體情形進(jìn)行相應(yīng)處理；定期主動(dòng)地對(duì)接受過(guò)檔案行政管理部門服務(wù)的檔案行政相對(duì)人進(jìn)行調(diào)查，收集檔案行政管理部門執(zhí)行檔案行政責(zé)任清單的情況，如有違反情形及時(shí)予以糾正。

第二，完善社會(huì)力量的監(jiān)督。要保證檔案行政責(zé)任清單的實(shí)施效果，還應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)力量的監(jiān)督，即讓社會(huì)公眾參與檔案行政責(zé)任清單制度的運(yùn)行過(guò)程中，增強(qiáng)社會(huì)群眾對(duì)檔案行政責(zé)任清單的認(rèn)同感。一是重視媒體的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)輿論宣傳，積極營(yíng)造社會(huì)公眾監(jiān)督檔案行政職責(zé)履行的氛圍；二是拓寬社會(huì)公眾參與渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)群眾參與監(jiān)督檔案行政責(zé)任清單制度運(yùn)行的全過(guò)程，同時(shí)設(shè)立電話投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴、來(lái)訪來(lái)信投訴等多種投訴方式，形成全社會(huì)廣泛參與的監(jiān)督格局。

第三，注重事中事后監(jiān)督。事中事后監(jiān)督是監(jiān)督落實(shí)檔案行政責(zé)任清單的重要機(jī)制。事中監(jiān)督是指在檔案行政責(zé)任清單制定的過(guò)程中，對(duì)可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤進(jìn)行監(jiān)督，如，人為地將相關(guān)檔案行政責(zé)任排除在檔案行政責(zé)任清單之外，等等，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾偏糾錯(cuò)。事后監(jiān)督是指在檔案行政責(zé)任清單制定完畢進(jìn)入到實(shí)施階段后，對(duì)檔案行政責(zé)任清單落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。在這一過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)檔案行政管理部門有違反檔案行政責(zé)任清單規(guī)定的，監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)追責(zé)程序，讓有關(guān)檔案行政責(zé)任者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

注釋與參考文獻(xiàn)：

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