張玉娥

內(nèi)蒙古師范大學(xué)旅游學(xué)院，內(nèi)蒙古　呼和浩特　010021

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淺析民族區(qū)域自治的內(nèi)在法理根據(jù)*

張玉娥

內(nèi)蒙古師范大學(xué)旅游學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010021

1980年以后，隨著改革開(kāi)放的深入、邊疆的暴力沖突、西部的生態(tài)危機(jī)、族群保留傳統(tǒng)生活方式思想的復(fù)興，第二代民族政策的論爭(zhēng)，這些警示我們，要研究民族區(qū)域自治的內(nèi)在法理根據(jù)。文章主要從權(quán)利保障、自由—自主權(quán)、分權(quán)—限權(quán)、合作—共治—發(fā)展權(quán)以及人的尊嚴(yán)等角度出發(fā)，給出了民族區(qū)域自治內(nèi)在正當(dāng)性的法理根據(jù)，從而為堅(jiān)持、發(fā)展和完善民族區(qū)域自治，發(fā)揮民族區(qū)域自治的應(yīng)有作用提供理論基礎(chǔ)和信心支撐。

民族區(qū)域自治；法理依據(jù)；自治權(quán)；權(quán)利保障

民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨解決民族問(wèn)題的一項(xiàng)基本政治制度。這一制度是中國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治的歷史選擇。國(guó)內(nèi)外的政治局勢(shì)和國(guó)情，中國(guó)境內(nèi)各民族的“大雜居、小聚居”、“多元一體格局”、“發(fā)展不平衡”等客觀狀況[1]，中華傳統(tǒng)文明為民族區(qū)域自治所提供的“羈縻府州”、“土司制度”等統(tǒng)一前提下的自治文化土壤，加之，中國(guó)共產(chǎn)黨“廣泛而普遍的社會(huì)動(dòng)員”和“民族區(qū)域自治實(shí)踐”為“民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)設(shè)提供了一種國(guó)家化的普遍的社會(huì)基礎(chǔ)?！盵2]另一方面，各國(guó)處理族際關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及國(guó)際法對(duì)少數(shù)人權(quán)利的關(guān)注，使各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到保障少數(shù)人自治是國(guó)家政治合法性的內(nèi)在要求，也是多民族國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)之一。而相反的作法，則是危險(xiǎn)的。因?yàn)檎{(diào)查顯示“自治的安排會(huì)減少暴力沖突的可能性，而拒絕或取消自治權(quán)力則很可能使沖突升級(jí)?！盵3]

雖然我國(guó)的民族區(qū)域自治制度的設(shè)立有較強(qiáng)的內(nèi)在必然性，且已相對(duì)完善并取得了重大成就。但隨著1980年后，改革開(kāi)放的深入、邊疆的暴力沖突、西部的生態(tài)危機(jī)、族群保留傳統(tǒng)生活方式思想的復(fù)興，第二代民族政策的論爭(zhēng)，這些警示我們，要研究民族區(qū)域自治的法理根據(jù)，為堅(jiān)持、發(fā)展和完善民族區(qū)域自治，發(fā)揮民族區(qū)域自治的應(yīng)有作用提供理論基礎(chǔ)和信心支撐。

一、自然權(quán)利—法律權(quán)利——國(guó)際法國(guó)內(nèi)法的雙重權(quán)利保障

少數(shù)民族的自治權(quán)利是自然權(quán)利還是法定權(quán)利，一直是個(gè)有爭(zhēng)議的話題。國(guó)際上，一些少數(shù)民族代表和領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為其是自然權(quán)利。而政府則更趨向于將其權(quán)利視為一種“政治許可”。在加拿大，這種分歧存在于土著人自治權(quán)利的爭(zhēng)論中。但不論政府還是土著人均采取了務(wù)實(shí)的態(tài)度，將精力放在自治權(quán)利的具體落實(shí)上。加拿大學(xué)者威爾·金卡利，似乎認(rèn)為自治權(quán)利是一種自然權(quán)利，它是少數(shù)民族“與生俱來(lái)”的權(quán)利。[3]現(xiàn)實(shí)地看，不論自治權(quán)利是自然權(quán)利還是法定權(quán)利，問(wèn)題的關(guān)鍵是少數(shù)民族群體或其代表會(huì)認(rèn)為其是自然權(quán)利。如果事實(shí)的確如此，“自治訴求意味著政治共同體不止一個(gè)，更大國(guó)家的權(quán)威不能假定優(yōu)于組成民族共同體的權(quán)威。如果說(shuō)民主是人民的統(tǒng)治，少數(shù)民族可以認(rèn)為‘人民’不止一個(gè)，各族人民有權(quán)管理自己。”[3]這種看法可能會(huì)產(chǎn)生分離主義或分離的危險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，政府和少數(shù)民族可以向加拿大學(xué)習(xí)，將精力放在自治權(quán)利的落實(shí)上。明智的政府可以將自治視為一種自然權(quán)利，遵循“自然權(quán)利—法律權(quán)利—國(guó)際法國(guó)內(nèi)法的雙重權(quán)利保障”路徑，來(lái)落實(shí)少數(shù)民族的自治權(quán)。這既有利于履行國(guó)際人權(quán)法，又有利于國(guó)家政治合性的多民族認(rèn)同，進(jìn)而有利于社會(huì)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。

二、自由—自主權(quán)

人之所以為人，是因其思維、語(yǔ)言、理性和自我意識(shí)等?！啊亲晕乙庾R(shí)使人們能對(duì)自己的行為采取負(fù)責(zé)任的態(tài)度……沒(méi)有這種自我意識(shí)，就不可能激發(fā)個(gè)人采取對(duì)自己有利而非不利的行動(dòng)?！盵4]自由和自主是自我意識(shí)和理性的表現(xiàn)，是人的主體性的內(nèi)在需求和行為目的。每個(gè)人都希望成為自己的主人，自由地選擇，不受外人干涉和強(qiáng)迫決定。違背人的“自由”和“自主”會(huì)使人產(chǎn)生不安全感，不自由感，壓迫感，屈辱感，損及人之所以為人的尊嚴(yán)和平等基礎(chǔ)。由于少數(shù)民族獨(dú)具特色的生活方式和民族特點(diǎn)，使其自然而然地因其差別，產(chǎn)生“自主”訴求。民族區(qū)域自治能滿足聚居區(qū)少數(shù)民族群體的自主要求。使少數(shù)民族群體理論上擁有判斷自己最佳利益的政治制度安排?！罢嬲纳钍且粋€(gè)人內(nèi)心真正想要的生活。”[5]自治制度能夠幫助少數(shù)民族群體實(shí)現(xiàn)上述愿望。自主是心理學(xué)現(xiàn)象，而自由和自主權(quán)則是法學(xué)問(wèn)題。自由是自主的前提，自主權(quán)是對(duì)自主訴求的認(rèn)可，是自由的結(jié)果，而民族區(qū)域自治則是自由和自主權(quán)的要求和保障。

三、分權(quán)—限權(quán)—權(quán)利(力)保障

自治，不論是聯(lián)邦制下的自治還是單一制下的自治，都蘊(yùn)涵著分權(quán)。從地方自治角度看，分權(quán)體現(xiàn)為中央與地方(聯(lián)邦與州)的縱向分權(quán)；從民族自治角度看，分權(quán)體現(xiàn)為國(guó)家與少數(shù)民族群體之間治理少數(shù)民族內(nèi)部事務(wù)上的分權(quán)。分權(quán)是法治的應(yīng)有之義，意味著分工、制衡和限權(quán)。在民族區(qū)域自治制度中，既然自治權(quán)是民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，中央和上級(jí)機(jī)關(guān)就應(yīng)控制其越權(quán)干預(yù)的沖動(dòng)。在尊重分工的基礎(chǔ)上，履行好其應(yīng)盡的職責(zé)，幫助民族自治地方的自治機(jī)關(guān)提高其行使自治權(quán)的能力而非干預(yù)。這種分權(quán)和限權(quán)設(shè)計(jì)最終的目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)利(力)保障：保障民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，保障少數(shù)民族群體和少數(shù)民族個(gè)人的各種權(quán)利。分權(quán)、限權(quán)和權(quán)利保障是憲政概念的內(nèi)涵性要素。充分認(rèn)識(shí)這些法理概念，有利于在法治和憲政的大背景下，更好地完善民族區(qū)域自治制度。

四、合作—共治—發(fā)展權(quán)

從中國(guó)歷史發(fā)展看，不論是你中有我、我中有你的融合同化，還是反帝反封、團(tuán)結(jié)友愛(ài)的同仇敵愾，亦或是各民族的發(fā)展不平衡，都要求各民族合作互助，不能孤立發(fā)展，搞民族分裂或民族單干?，F(xiàn)實(shí)要求采取民族區(qū)域自治政策，經(jīng)由民族合作、民族互助，求得各民族的共同發(fā)展和繁榮。合作要求自治民族不僅要關(guān)注本民族內(nèi)部事務(wù)，還要關(guān)注國(guó)家事務(wù)，由其自治機(jī)關(guān)行使地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行。以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的“共治”。而上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)幫助、指導(dǎo)、照顧民族自治地方的職責(zé)，也體現(xiàn)了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)同自治機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方事務(wù)的“合作”與“共治”。這兩種意義上的合作與共治，其最終目的是“促進(jìn)民族自治地方和全國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展”。聯(lián)合國(guó)《發(fā)展權(quán)宣言》第1條規(guī)定，發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，各國(guó)應(yīng)采取步驟以掃除由于不遵守公民和政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利而產(chǎn)生的阻礙發(fā)展的障礙。同時(shí)，國(guó)家也有義務(wù)制定適當(dāng)?shù)膰?guó)家發(fā)展政策。我國(guó)的民族區(qū)域自治制度符合聯(lián)合國(guó)《發(fā)展權(quán)宣言》的相關(guān)要求，為掃除發(fā)展障礙，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)創(chuàng)造了良好的發(fā)展條件。

五、多元文化—平等權(quán)—人的尊嚴(yán)

少數(shù)民族獨(dú)具特色的生活方式具有文化上的內(nèi)在價(jià)值和多樣性價(jià)值。“每一種文化的存在都有其適應(yīng)自然，調(diào)整社會(huì)關(guān)系以及撫慰自我心靈的內(nèi)在價(jià)值……這種多樣化的文化不僅創(chuàng)造了一個(gè)更加有趣的人類世界，從而具有鑒賞和審美的藝術(shù)價(jià)值，它還保護(hù)了生物的多樣性，并使得人類的生活有了多種適應(yīng)各種外部環(huán)境的可供選擇的方式。”[6]文化多樣性是實(shí)行民族區(qū)域自治的基礎(chǔ)，而民族區(qū)域自治則是一種尊重少數(shù)民族文化多樣性的有效方式，得到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。符合國(guó)際人權(quán)法的精神。在一個(gè)多元文化的社會(huì)中，應(yīng)確保分立領(lǐng)域內(nèi)對(duì)文化多樣性的尊重，公共領(lǐng)域內(nèi)確保貫徹平等原則。少數(shù)民族群體或個(gè)人的平等權(quán)應(yīng)包括“承認(rèn)差別”、“特別保護(hù)”和“賦予權(quán)利”三個(gè)相輔相承的方面。這三個(gè)方面，對(duì)應(yīng)著國(guó)家的義務(wù)。首先，要尊重民族差別，對(duì)少數(shù)民族不滅絕、不歧視、不意圖同化和排斥。另外，差別情況差別對(duì)待和賦予權(quán)利是平等的另一內(nèi)涵要素，由于歷史上許多少數(shù)民族遭受了不平等待遇，現(xiàn)實(shí)中還因人數(shù)上的劣勢(shì)而遭受多數(shù)人文化的傾軋以及公共領(lǐng)域內(nèi)政策的結(jié)構(gòu)性歧視，這些決定了為實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族的平等權(quán)，國(guó)家需積極地履行義務(wù)。通過(guò)立法或采取各種治理措施賦予受到不平等對(duì)待的少數(shù)民族以權(quán)利，并對(duì)其采取特別保護(hù)措施，以達(dá)到真正意義上的平等，維護(hù)其人的尊嚴(yán)。文化多樣性、平等權(quán)以及其終極目的—人的尊嚴(yán)，詮釋了民族區(qū)域自治的必然性法理依據(jù)。

我國(guó)的民族區(qū)域自治，是一個(gè)偉大的創(chuàng)舉和成功的實(shí)踐。但仍需改革和完善。從“自由—自主權(quán)”的維度看，國(guó)家應(yīng)尊重民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，并從各方面保障少數(shù)民族有能力、有條件主動(dòng)積極地進(jìn)行自主治理，實(shí)現(xiàn)較高水平的自治。從“分權(quán)—限權(quán)—權(quán)利(力)保障”維度看，要注意理清中央與地方的權(quán)力界限，明確上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)。另外，依限權(quán)和權(quán)利(力)保障理念的要求，國(guó)家應(yīng)著手進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立判斷上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)侵犯自治權(quán)邊界的標(biāo)準(zhǔn)和裁判機(jī)制。從“合作—共治—發(fā)展權(quán)”維度來(lái)看，應(yīng)利用好存量制度，創(chuàng)新治理體制，設(shè)計(jì)少數(shù)民族有效參與國(guó)家事務(wù)治理的機(jī)制，自覺(jué)將協(xié)商民主的精神要素引入民族區(qū)域自治，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從“多元文化—平等權(quán)—人的尊嚴(yán)”維度看，國(guó)家應(yīng)積極同國(guó)際社會(huì)接軌，批準(zhǔn)并落實(shí)相關(guān)公約，保護(hù)少數(shù)民族文化的存在，采取適當(dāng)?shù)牧⒎ê推渌胧┍Ｗo(hù)、促進(jìn)文化的多樣性并落實(shí)平等原則。另外要注意民族區(qū)域自治制度的憲法制度屬性和政治治理的人文關(guān)懷特點(diǎn)。在對(duì)民族區(qū)域自治制度進(jìn)行完善時(shí)，要以體現(xiàn)人文關(guān)懷的“權(quán)利保障”為核心，同保證憲法至上機(jī)制的設(shè)計(jì)結(jié)合在一起，使兩項(xiàng)制度發(fā)生整合效應(yīng)。

[1]肖蔚云，王禹，張翔.憲法學(xué)參考資料[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.

[2]關(guān)凱.民族區(qū)域自治：歷史與現(xiàn)實(shí)之間[J].中國(guó)民族，2014(11).

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[5]鄭玉敏.作為平等的人受到對(duì)待的權(quán)利—德沃金的少數(shù)人權(quán)利法理[M].北京：法律出版社，2010.

[6]周勇.少數(shù)人權(quán)利的法理—民族、宗教和語(yǔ)言上的少數(shù)人群體及其成員權(quán)利的國(guó)際司法保護(hù)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

D921.11

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2095-4379-(2016)28-0044-02

張玉娥(1976-)，女，漢族，內(nèi)蒙古赤峰人，內(nèi)蒙古大學(xué)，民族法學(xué)博士研究生，內(nèi)蒙古師范大學(xué)旅游學(xué)院，講師，研究方向：民族法學(xué)、民族旅游等。

*內(nèi)蒙古師范大學(xué)科學(xué)研究項(xiàng)目《民族鄉(xiāng)旅游依法治理路徑研究》(項(xiàng)目編號(hào)：2015YBXM024)成果之一。