劉建軍

大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江　大慶　163712

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論行政執(zhí)法中“釣魚執(zhí)法”的法律規(guī)制*

劉建軍

大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江大慶163712

“釣魚執(zhí)法”誘使本沒有違法意圖的公民實施違法行為，有違法律的正義價值和正當(dāng)程序。應(yīng)通過充分發(fā)揮政府法律顧問的咨詢建議功能、樹立依法行政理念、完善行政立法、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、樹立正確執(zhí)法理念、加強權(quán)力監(jiān)督等幾個方面加以規(guī)制。

釣魚執(zhí)法；依法行政；法律規(guī)制；政府法律顧問

一、“釣魚執(zhí)法”的概念

“釣魚執(zhí)法”又稱為誘惑偵查(entrapment)，這是英美法系的一個特殊概念。指偵查人員通過創(chuàng)造實施違法犯罪行為的條件以求在違法行為正在進行時對其實施拘捕的一種非常規(guī)的偵查手段?！皥?zhí)法圈套”是誘惑執(zhí)法的一個相對概念，指本沒有違法意圖的行為人因受到執(zhí)法人員設(shè)計的誘惑陷阱，從而做出一些違法行為并受到懲罰的偵查手段。在司法實踐活動中，嚴(yán)格限制誘惑偵查使用情形，避免因使用不當(dāng)而損害他人合法權(quán)益。通過對以上的分析來看，“釣魚執(zhí)法”應(yīng)該屬于執(zhí)法圈套的范疇，當(dāng)事人事先并沒有違法事實，不屬于誘惑偵查的范疇。因此，“釣魚執(zhí)法”可以定義為執(zhí)法機關(guān)誘使本沒有違法意圖的公民實施違法行為，并當(dāng)場收集證據(jù)據(jù)此對其進行處罰的行為。

二、“釣魚執(zhí)法”存在的原因

(一)公權(quán)力濫用是“釣魚執(zhí)法”滋生的土壤

隨著社會的不斷發(fā)展，政府的管理變得尤為重要。政府的行政權(quán)力是法律賦予的，涉及眾多利益，理應(yīng)受到合理的制約，在限定的范圍內(nèi)行使。在“釣魚執(zhí)法”過程中，執(zhí)法人員的行政權(quán)力沒有得到很好的約束和制約，容易產(chǎn)生權(quán)力的濫用，隨意決定處罰金額。將本來是保障公民權(quán)益的權(quán)力變?yōu)橄蚬袼魅±娴墓ぞ撸瑱?quán)力的無限侵蝕和擴張導(dǎo)致執(zhí)法人員權(quán)力濫用，破壞了法律的公正，為“釣魚執(zhí)法”提供了滋生的土壤。

(二)執(zhí)法經(jīng)濟化是“釣魚執(zhí)法”實施的動機

所謂執(zhí)法經(jīng)濟，是指行政執(zhí)法機關(guān)或代表其執(zhí)法的個人和團體以追求經(jīng)濟利益為主要目的的執(zhí)法行為。根據(jù)我國現(xiàn)有的法律體系來看，在理論上行政處罰決定和罰款收繳應(yīng)該是相互分離，互不影響的情形，也就是說行政處罰機關(guān)負(fù)責(zé)對違法行為進行必要的行政處罰，而罰款的收繳則有另外的法定機構(gòu)負(fù)責(zé)。但從實踐操作中，有些行政機關(guān)通過實行罰款返還制度來調(diào)動執(zhí)法人員的積極性。當(dāng)罰款成為政府財政創(chuàng)收的手段，罰款的數(shù)額直接關(guān)系到執(zhí)法機關(guān)甚至是執(zhí)法人員的個人收入時，地方政府在巨大的經(jīng)濟利益的誘惑之下，為了保證自己的財政收入，就會給執(zhí)法機關(guān)制定一系列創(chuàng)收指標(biāo)，執(zhí)法機關(guān)為實現(xiàn)罰款返還最大化又為執(zhí)法人員設(shè)定績效考核制度，三者都為了追求自己利益的最大化聯(lián)系在一起形成利益共同體。如此看來，杜絕執(zhí)法經(jīng)濟化現(xiàn)象對治理“釣魚執(zhí)法”問題具有重要意義。

(三)立法的缺失為“釣魚執(zhí)法”提供了空間

立法的缺失，法制的不健全客觀上為“釣魚執(zhí)法”的存在提供了空間。由于利益的存在，執(zhí)法人員鉆法律的空子，違背了初衷，使違反法律程序、打法律擦邊球的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至成為一種社會常態(tài)。由于缺乏法律的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，使得本應(yīng)酌情處理的情形也遭受行政處罰，導(dǎo)致行政處罰顯失公正。

(四)監(jiān)督的漏洞為“釣魚執(zhí)法”提供了機會

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。孟德斯鳩曾說：“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”所以，必須對權(quán)力的行使進行監(jiān)督。然而，我國對行政執(zhí)法的監(jiān)督現(xiàn)狀卻不容樂觀，雖然形式上看似健全，但監(jiān)督主體之間互相推諉，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，虛假監(jiān)督、遺漏監(jiān)督的現(xiàn)象屢見不鮮；由于監(jiān)督主體之間相互利益的交叉，監(jiān)督者多掣肘于被監(jiān)督者，監(jiān)督的獨立性欠缺直接導(dǎo)致監(jiān)督效果欠佳；監(jiān)督過程中的非正?；头菍I(yè)化常導(dǎo)致監(jiān)督幾近形式主義。監(jiān)督力度不夠直接導(dǎo)致行政權(quán)力升級，沒有較好的約束和限制讓有權(quán)無責(zé)、權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)象時有發(fā)生。在“釣魚執(zhí)法”中，正是執(zhí)法人員的權(quán)力沒有受到制約，缺乏良好的監(jiān)督機制，他們才敢為所欲為，違法執(zhí)法。毫無疑問，在權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督的情況下，執(zhí)法人員即便違法也不會受到限制，違法成本極低，為“釣魚執(zhí)法”提供了便利條件。

三、“釣魚執(zhí)法”的防范與規(guī)制

(一)充分發(fā)揮政府法律顧問的咨詢建議功能

政府法律顧問的發(fā)展與推進依法行政和建設(shè)法治政府密切相關(guān)，它建立在政府對法律服務(wù)的內(nèi)在需要的基礎(chǔ)上，是實現(xiàn)依法行政和建設(shè)法治政府的重要配套措施。在“釣魚執(zhí)法”案件中，作為行政機關(guān)應(yīng)該充分發(fā)揮法律顧問的咨詢建議功能，避免在行使職權(quán)的過程中出現(xiàn)不符合法律規(guī)范的執(zhí)法行為，從而加強行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中做到合理合法運用手中的權(quán)力，遏制權(quán)力濫用和違法行政事件的發(fā)生。

(二)樹立依法行政理念

公眾將權(quán)力賦予行政機關(guān)是為了社會公共生活秩序能夠得到更好的管理和維護，所以應(yīng)將權(quán)力的行使限制在一定的范圍之內(nèi)。行政機關(guān)應(yīng)該按照法定權(quán)限和程序履行其職責(zé)，堅決杜絕有超出職權(quán)范圍的行為。依法行政是政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的法律要求，充分體現(xiàn)了以人為本的執(zhí)法理念。不僅實體法上依法行使自己的權(quán)利，而且程序上也應(yīng)遵循法律規(guī)定，最終達到執(zhí)依法行政的目的。

(三)完善行政立法

行政法制定的初衷是保證行政權(quán)力在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，有法可依是依法行政的前提，所以當(dāng)法律規(guī)定模糊不明，可操作性不強時就失去了存在的意義，權(quán)力濫用就會變得難以避免。因此，為了防止權(quán)力濫用，切實保證有法可依，完善立法就尤為重要。

在程序法方面，如果想要從源頭上遏制“釣魚執(zhí)法”，完整的行政程序法是不可或缺的。從“釣魚執(zhí)法”案件的發(fā)展過程來看，執(zhí)法程序并沒有得到執(zhí)法人員的高度重視，存在諸多違法現(xiàn)象。部分執(zhí)法人員為了追求執(zhí)法效率甚至無視程序的規(guī)定，漠視程序的價值，最終導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。所以應(yīng)該在制定實體法的同時規(guī)范嚴(yán)格的執(zhí)法程序，雙管齊下，真正做到有法可依，有章可循。

(四)樹立正確執(zhí)法觀念

提高執(zhí)法人員素質(zhì)對于依法行政的發(fā)展具有積極的促進作用。執(zhí)法人員的執(zhí)法形象是對政府形象的一個展示，優(yōu)秀的執(zhí)法人員是政府依法行政決心的最好體現(xiàn)，所以要著力提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)，對執(zhí)法人員進行定期和系統(tǒng)的法律、政策教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；針對執(zhí)法隊伍年齡、文化層次、業(yè)務(wù)素質(zhì)的差異將執(zhí)法隊伍進行優(yōu)化組合；面對繁雜的執(zhí)法工作，合理安排編內(nèi)人員，在數(shù)量上和錄用上逐步減少專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平較低的編外執(zhí)法人員。

轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的執(zhí)法理念，樹立以人為本的思想。執(zhí)法機關(guān)應(yīng)加快從管理型政府向服務(wù)型政府過渡，深化行政管理體系改革，以國家和人民的長遠利益為重，轉(zhuǎn)變特權(quán)思想和官本位思想。對執(zhí)法人員的考核從“指標(biāo)任務(wù)”轉(zhuǎn)變到“滿意質(zhì)量”上來，營造一種尊重公民權(quán)利和保障合法權(quán)益的執(zhí)法氛圍，使執(zhí)法人員不斷提高執(zhí)法水平。

(五)加強權(quán)力的監(jiān)督和制約

“釣魚執(zhí)法”的存在是行政權(quán)力沒有受到有效監(jiān)督的強有力佐證。目前社會關(guān)系復(fù)雜，社會矛盾突出，行政權(quán)力濫用現(xiàn)象屢見不鮮，但相對應(yīng)的監(jiān)督機制卻沒能很好的完善。在沒有監(jiān)督體制存在下的行政權(quán)力顯得太過自由隨意，所以為了行政行為能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系勢在必行。

首先，完善內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指行政機關(guān)對自身的行政活動進行自我監(jiān)督的行為。履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)的部門熟悉行政機關(guān)的日常工作，與其他監(jiān)督部門相比更具針對性、靈活性和經(jīng)常性，并且成本較低。在我國，很難真正實現(xiàn)行政監(jiān)督，原因在于監(jiān)督機構(gòu)往往因為受制于政府而失去獨立性。所以，想要完善內(nèi)部監(jiān)督，就應(yīng)該保證監(jiān)督機構(gòu)不能受制于任何機構(gòu)，獨立性和權(quán)威性受到法律保護，嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，確保行政行為真正在陽光下實施。推行執(zhí)法責(zé)任制和業(yè)務(wù)考評制，形成監(jiān)督性和規(guī)范性的監(jiān)督體系，督促行政機關(guān)積極改進工作。

其次，加強人大監(jiān)督。人大代表的是人民的利益，是人民內(nèi)心呼聲的代言人，最能反映普通百姓的心聲。行政機關(guān)接受人大監(jiān)督有利于推進依法行政。要加強自身建設(shè)，完善監(jiān)督體系，政府應(yīng)積極配合人大檢查工作，對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的重大問題要及時向人大匯報，從而做到真正為人民服務(wù)。

再次，健全司法監(jiān)督。司法作為保障公民權(quán)利的武器，是公民尋求權(quán)利救濟的最后一道屏障。司法監(jiān)督的欠缺是“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象頻出的重要原因，所以要健全司法監(jiān)督。著重發(fā)揮人民法院和人民檢察院的監(jiān)督作用，盡量避免受到行政權(quán)力的影響和干預(yù)，使監(jiān)督作用更具有權(quán)威性。司法工作人員應(yīng)當(dāng)樹立法律至上的觀念，摒棄漠視法律的陋習(xí)，在行使監(jiān)督權(quán)時更加注重公平與公正，嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)行事。

最后，重視輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督具有速度快、范圍廣、影響大、公開透明等特點，在當(dāng)今社會發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，輿論監(jiān)督的相關(guān)法律還不健全，影響了輿論監(jiān)督的有效開展。公民對于行政機關(guān)的行為較為敏感，易受輿論的影響，從而對事件的真相難以做出合理公正的評判。所以要保障輿論監(jiān)督渠道的暢通，在法律和制度上保護言論自由，使輿論監(jiān)督不受任何行政權(quán)力的干預(yù)和限制，真正發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

綜上所述，執(zhí)法行為的規(guī)范是我國法制建設(shè)進程的重要內(nèi)容，關(guān)系到公民的切身利益、政府的權(quán)威性與公信力，更關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定與和諧發(fā)展?！搬烎~執(zhí)法”現(xiàn)象的存在并不是一種偶然的行政違法行為，它的存在只是我國現(xiàn)今社會眾多問題的一個代表而已，是社會現(xiàn)象的一個方面。想要徹底杜絕類似事件的發(fā)生，需要從更多的機關(guān)、部門和公眾共同做出努力。如果只是單單依靠某個人、某個機關(guān)團體是不可能有所改變的。

[1]朱順.政府法律顧問主體地位問題研究[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2015(5).

[2]趙潤時.關(guān)于“釣魚執(zhí)法”問題的行政法思考[J].才智，2011.

[3]謝張真.論“釣魚執(zhí)法”事件中行政權(quán)力的違法性與規(guī)范[J].山東行政學(xué)院學(xué)報，2013(2).

[4]尹清偉.“釣魚執(zhí)法”的違法性及其啟示[J].中國金融，2013(3).

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1987.

D922.1

A

2095-4379-(2016)28-0038-02

劉建軍，男，漢族，大慶師范學(xué)院法學(xué)院，法學(xué)學(xué)士。

*大慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目：大慶市政府法律顧問履職方式研究(項目編號：DSGB2016164)。