丁金鈺

東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇　南京　211189

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論我國警察使用槍支法律制度的缺陷*

丁金鈺

東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189

我國近年來發(fā)生了多起警察在執(zhí)法過程中使用武器致人死亡的案件，引起了人們對警察使用武器，尤其是致死性武器的合法性的思考。因此依法規(guī)制和保障人民警察使用武器權(quán)，既是完善人民警察法律制度的重要課題，也是執(zhí)法實(shí)踐和司法實(shí)務(wù)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。本文通過闡述我國警察槍支使用裁量治理的努力和困境，分析我國警察使用槍支立法與執(zhí)法存在的缺陷，對我國警察使用武器的審查和限制標(biāo)準(zhǔn)提出了規(guī)制體系和治理路徑。

生命權(quán)；人民警察；武器使用；法律制度

為制止違法犯罪行為，保護(hù)公共安全，維護(hù)社會治安秩序，《中華人民共和國人民警察法》賦予人民警察在必要時可以依法使用槍支武器的職權(quán)。能否正確有效地行使這一職權(quán)，對于維護(hù)社會秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但使用槍支可能會造成相對人的基本權(quán)利——生命健康權(quán)不可挽回的損失，長期以來，社會公眾對人民警察使用槍支充滿疑慮和矛盾。社會輿論既贊成警察在該開槍時要敢于開槍，又擔(dān)心警察濫用武器使用權(quán)。近年來，在各種涉槍事件中，警察往往進(jìn)退維谷：一方面，面臨“不敢開槍”的指責(zé)；另一方面，又需要承擔(dān)“槍支濫用”的風(fēng)險。同樣是果斷開槍，2014年3月1日昆明火車站暴力恐怖案中果斷向正在施暴的歹徒開槍的特警廣獲褒揚(yáng)，而2014年5月15日云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣一男子因?yàn)榻?jīng)濟(jì)糾紛案被警察擊斃則遭受輿論質(zhì)疑。為此，有一些問題值得我們進(jìn)一步思考：我國槍支立法與執(zhí)法存在那些主要問題？如何構(gòu)建并完善我國警察使用槍支法律制度？

一、我國警察使用武器法律規(guī)定體系的演變

我國警察使用武器的法律規(guī)定的演變大概分三個階段：

第一個階段是上一世紀(jì)的五十年代到八十年代初期。我國警察使用武器的最早規(guī)定是1957年6月全國人大常委會第七十六次會議通過《中華人民共和國人民警察條例》第六條第四款的規(guī)定即：“人民警察執(zhí)行職務(wù)遇有拒捕、暴亂、襲擊、搶奪槍支或者其他以暴力破壞社會治安不聽制止的緊急情況，在必須使用武器的時候，可以使用武器”。隨后我國進(jìn)入大躍進(jìn)和十年文革，直到二十世紀(jì)八十年代初期，由于歷史原因，社會治安比較混亂，犯罪事件頻頻發(fā)生，特別是在1979年《中華人民共和國刑法》的實(shí)施，1983年國家進(jìn)入的“嚴(yán)打”，在此背景下，為了保護(hù)警察人身安全，更好的同違法犯罪作斗爭，國家先后在1980年7月、1983年9月先后實(shí)施了《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》和《關(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)的具體規(guī)定》。

第二個階段，上一世紀(jì)的九十年代到二十一世紀(jì)初期。我國進(jìn)入改革開放階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，關(guān)于警察使用武器的系列法律、法規(guī)先后出臺，例如，1995年實(shí)施的《中華人民共和國人民警察法》代替了1957年的《中華人民共和國人民警察條例》；1996年實(shí)施《中華人民共和國槍支管理法》；1996年實(shí)施的《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》(以下簡稱《條例》)代替了1980年9月《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》；1999年實(shí)施了《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》等，這些法律、法規(guī)對我國警察使用槍支進(jìn)行系列規(guī)定，基本上形成了我國警察使用槍支法律法規(guī)體系。

第三階段2000年至今，主要發(fā)布法規(guī)有：2002年8公安部公治[2002]128號文重新發(fā)布《公務(wù)用槍配備辦法》；2010年的《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》(以下簡稱《操作規(guī)程》)和《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》；以及2015年的《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》等。這些都是公安部發(fā)布的執(zhí)行文件，但是，隨著我國改革開放進(jìn)一步深入，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨國內(nèi)、國際新的形勢下，特別是近年來暴恐事件頻發(fā)，為了保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全和警察執(zhí)法過程生命安全，通過立法的進(jìn)一步完善我國警察使用槍支越來迫切。

二、我國警察武器使用立法與執(zhí)法的缺陷

(一)法律、法規(guī)位階較低

目前，關(guān)于我國警察使用槍支法律責(zé)任規(guī)定主要有《中華人民共和國警察法》、《中華人民共和國槍支管理法》和《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》等近十部法律、法規(guī)和公安部有關(guān)規(guī)定。上述法律規(guī)定比較概括和原則性，警察使用槍支的規(guī)定主要體現(xiàn)在《條例》中，在《條例》中沒有明確的，公安部通過《操作規(guī)程》進(jìn)行規(guī)定，雖然說，《條例》和《操作規(guī)程》對警察使用槍支法律責(zé)任規(guī)定可以說是比較詳細(xì)，但是根據(jù)我國《立法法》所規(guī)定的犯罪、刑罰和限制人身自由等強(qiáng)制措施和處罰屬于“法律保留”事項(xiàng)，應(yīng)以法律形式予以規(guī)定。《條例》屬于國務(wù)院制定，《操作規(guī)程》是公安部的部門規(guī)章，我國警察使用槍支規(guī)定事實(shí)上違反了“法律保留”的原則，存在法律位階較低問題。

(二)槍支使用原則不利于保護(hù)警察生命安全

根據(jù)英美法系規(guī)定，警察在使用槍支是的原則是：當(dāng)警察自身生命安全受到威脅時可以使用槍支的規(guī)定，就是“生命威脅原則”，包括大陸法系的日本、俄羅斯等國也采用該原則。根據(jù)目前我國警察槍支使用最重要的依據(jù)是《條例》，該《條例》中第四條明確規(guī)定：“警察使用警械和武器，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則。”可以認(rèn)定我國警察槍支使用原則為：“適當(dāng)性原則和最小損失原則”。這樣的規(guī)定在實(shí)踐中很難讓警察把握，警察在面臨開槍時刻，沒有足夠的時間來判斷開槍行為是否滿足“適當(dāng)性原則和最小損失原則”，這樣的規(guī)定更不利于保護(hù)警察的自身生命安全，造成目前我國警察不敢用槍，害怕用槍的局面。

(三)使用槍支的條件不易判明

警察在什么條件下使用槍支，目前我國《條例》規(guī)定警察使用槍支的情形有15種之多。同時15種情形內(nèi)容存在交叉重復(fù)，警察使用槍支的情形不易判明，即警察用槍的最大爭議在于何種情形下可以開槍。開槍的對象只規(guī)定對嚴(yán)重暴力犯罪的行為人使用槍支，但對于危害公民生命安全、健康或者公共安全的侵害主體來源于動物和其他沒有生命之物情況沒有規(guī)定，無法形成明確的行為指引。

(四)使用槍支的程序缺少事后審查程序

在警察槍支使用程序上，主要根據(jù)《條例》和《操作規(guī)程》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！稐l例》規(guī)定了警察槍支使用程序?yàn)榫?、射擊和使用武器的報告程序，對于警告的形式、出槍的要求在《條例》中沒有明確的規(guī)定，但有《操作規(guī)程》進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，彌補(bǔ)了《條例》缺陷。在使用武器的報告程序方面雖然《條例》有所規(guī)定，但是沒有《操作規(guī)程》規(guī)定的詳細(xì)，而《操作規(guī)程》只是在使用槍支有人員傷亡是的事后程序進(jìn)行了規(guī)定，但缺乏對其他槍支使用情況，例如出槍、鳴槍警告等情況的事后審查程序。

(五)機(jī)械執(zhí)法屢見不鮮

長期以來我國警察槍支使用存在權(quán)力濫用和畏懼槍支使用兩個方面的問題。究其原因，在思想認(rèn)識上，警察對于使用槍支的法律、法規(guī)不夠熟悉，人權(quán)保障意識比較淡??；在業(yè)務(wù)訓(xùn)練上，平時用槍訓(xùn)練時間少，訓(xùn)練內(nèi)容跟不上時代變化，遇到突發(fā)情況實(shí)戰(zhàn)能力差，警察普遍缺乏良好的臨場應(yīng)變能力和心理素質(zhì)。在警察保護(hù)裝備上，裝備比較落后，主要表現(xiàn)在槍支性能的落后，保養(yǎng)差，非致命性武器警械配備較少。即便是在如今鼓勵依法、有效用槍的背景下，基層民警仍存在抵觸用槍和畏懼處境裁量的“一線棄權(quán)”情緒。在執(zhí)法實(shí)踐中，規(guī)則的形式理性沒有得到貫徹，基層民警對規(guī)則過分依賴，一線執(zhí)法警察也期待裁量權(quán)的縮小或更為具體的行為模式指引，因?yàn)闄C(jī)械執(zhí)法的成本最小、對于警察個人來說風(fēng)險最小，而在警察用槍這一問題上，這種期待尤其明顯。所以，警察機(jī)械執(zhí)法屢見不鮮。

三、完善我國警察使用武器的幾點(diǎn)建議

(一)提升《條例》的法律的位階

警察槍支使用在維護(hù)社會公共安全的同時，也對公民生命權(quán)造成一定的威脅，如何在價值判斷與利益衡量中尋找立法平衡，需要高超的立法技術(shù)。目前我國只用行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范槍支使用法律制度，違背了《立法法》中關(guān)于法律保留的規(guī)定。筆者認(rèn)為，基于尊重和保障人權(quán)的要求，借鑒日本等國的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，建議將《條例》上升為法律層次，下位法對此不在規(guī)定。只有制定一部統(tǒng)一的法律，才能保證警察使用武器的權(quán)力統(tǒng)一和規(guī)范行使。當(dāng)然，法律不可能規(guī)定得過于詳細(xì)，建議以法律的形式對武器的使用原則、條件、程序作出規(guī)定，尤其要將開槍情形和處置程序規(guī)定得更加細(xì)化。涉及具體的操作性問題可以由行政法規(guī)或規(guī)章的形式加以詳述，以此構(gòu)建并完善我國警察槍支使用的法律體系。

(二)確立警察使用武器的生命威脅原則

警察使用武器侵害的對象是公民的生命權(quán)——包括普通公民和犯罪嫌疑人在內(nèi)的生命權(quán)。由于我國警察槍支使用原則為：“適當(dāng)性原則和最小損失原則”。這樣的規(guī)定不利于保護(hù)警察的自身生命安全和第三人生命安全。因?yàn)閺木斓慕嵌葋碚f，警察作為高危職業(yè)，自身安全也時常受到威脅。警察面對“適當(dāng)性原則和最小損失原則”的抉擇是，如何在避免不當(dāng)使用槍支造成他人人身傷害，與使用槍支來維護(hù)社會秩序、人民群眾的安全之間尋找平衡。實(shí)踐中，警察使用槍支后由于怕受紀(jì)律處分或承擔(dān)責(zé)任，往往是警察受到傷害后，才敢使用槍支等武器來反擊。筆者以為，我國應(yīng)當(dāng)引進(jìn)英美法系確立的警察使用武器的生命威脅原則，即當(dāng)警察自己或者第三人的生命安全可能遭受嫌疑對象現(xiàn)實(shí)的、緊迫的危害時，警察就可以使用槍支，在確立該原則的基礎(chǔ)上再規(guī)定“適當(dāng)性原則和最小損失原則”。這樣才能打消民警顧慮，鼓勵大膽用槍。

(三)培養(yǎng)警察“槍商”，增強(qiáng)用槍行為

警察使用槍支是一個非常危險的行為，它對警察的心理素質(zhì)、情緒控制能力、判斷能力、自制能力都提出了很高的要求。筆者認(rèn)為，人民警察要培養(yǎng)“槍商”，即迅速判斷在哪種情況下可以合法使用槍支，那種使用非致命器械來制服犯罪，同時實(shí)現(xiàn)對犯罪嫌疑人的人身損害最小化。為此，可以從以下幾個方面著手解決：警察要加強(qiáng)用槍法律、法規(guī)和部門規(guī)章的學(xué)習(xí)，熟悉使用槍支的原則；加強(qiáng)警察隊(duì)伍使用槍支和非致命器械的訓(xùn)練，提高突發(fā)事件中槍支和非致命器械的使用綜合實(shí)戰(zhàn)能力；重視警察隊(duì)伍使用槍支心理素質(zhì)的訓(xùn)練，做好暴力事件發(fā)生后部分警察人員心理影響的排查和疏導(dǎo)工作；建立嚴(yán)格的配槍資格制度、用槍考核制度和用槍追責(zé)制度等。當(dāng)前，我國面臨的國內(nèi)反恐局面和綜治維穩(wěn)工作壓力越來越大，對警察的使用槍支的要求也越來越高，及時應(yīng)對突發(fā)事件，正確處理群體性事件是基層警察要磨煉的基本功，而面對瞬息萬變、錯綜復(fù)雜的現(xiàn)場環(huán)境，熟練、正確、適度地使用槍支和警械尤其重要。培養(yǎng)警察“槍商”這是提高我

國警察使用槍支的關(guān)鍵，使警察手中的槍支真正成為遏制暴力犯罪的利器。

(四)建立由多方參與的警察開槍行為評估機(jī)制

我國必須盡快建立由多方參與的警察開槍行為評估機(jī)制，在遇到爭議時，對警察開槍行為的必要性和正當(dāng)性進(jìn)行分析、評估，并及時將評估結(jié)果公之于眾；要健全警察開槍免責(zé)機(jī)制，對于因犯罪嫌疑人原因而導(dǎo)致警方誤判、錯殺的，應(yīng)予以一定程度的免責(zé)，避免警察制服犯罪時投鼠忌器。當(dāng)然，如果警察故意濫用權(quán)力、濫殺無辜，就必須被依法懲處。還有，公安部門要對警察配槍巡邏制度及槍支使用規(guī)定廣泛宣傳，爭取百姓的理解與配合，建立健全各種監(jiān)督制約機(jī)制，在規(guī)則自制、審查、監(jiān)督的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中形成對警察裁量的過程化規(guī)制。通過法律共同體的良性互動，揭開公權(quán)力專長的面紗，達(dá)成警察槍支使用裁量權(quán)規(guī)制體系的集體意志，以此作為獲取致命性強(qiáng)制力公眾內(nèi)心確認(rèn)之正當(dāng)性路徑，使警察用槍獲得公眾遵從、信賴與協(xié)治。

四、結(jié)語

警察使用武器屬于一種在迫不得已的高度對抗的緊急情況下采取的侵益行政行為，是兩害相權(quán)取其輕的結(jié)果。警察開槍是為了打擊犯罪、保護(hù)公眾。警察的權(quán)力來自于公眾，也須受制于公眾。毫無疑問，警察開槍需要謹(jǐn)慎。而在緊急狀態(tài)下，警察只能在極短的時間里做出決定。不少國家都出現(xiàn)過警察開槍誤傷的案例。但國際社會的主流看法是，讓警察“刀槍入庫”給公共安全所帶來的風(fēng)險要高于誤傷之害。最近兩年中國社會的公共安全形勢非常復(fù)雜，特別是暴恐事件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，嚴(yán)重威脅人民群眾生命安全，多一些配槍的警察巡邏，并且在緊急情況下敢于開槍，給社會帶來的安全感要大得多。

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D922.14

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2095-4379-(2016)28-0034-03

丁金鈺(1995-)，男，漢族，河南開封人，東南大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：工程法。

*東南大學(xué)基于教師科研的大學(xué)生科研訓(xùn)練計(jì)劃(項(xiàng)目編號：T16252003)“生命權(quán)視角下警察使用武器的法律規(guī)制研究”的階段性成果。