高守松

青島恒星科技學(xué)院，山東 青島 266100

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試論我國行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的立法完善

高守松

青島恒星科技學(xué)院，山東 青島 266100

我國在2014年新頒布的行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋中明確規(guī)定了行政契約的定義，同時(shí)規(guī)定了在履行行政契約過程中產(chǎn)生糾紛時(shí)的處理方式，這就為日益增多的行政合同提供了解決矛盾的訴訟途徑。但是，行政主體固有的行政優(yōu)益權(quán)在法律中并沒有明確，其行使條件、范圍、時(shí)間等也沒有具體化，這樣就可能為行政主體濫用其行政優(yōu)益權(quán)埋下了禍根。為了規(guī)范行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)，就有必要對(duì)其進(jìn)行法理和歷史研究，并分析該項(xiàng)權(quán)力在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，從而發(fā)現(xiàn)其規(guī)制辦法，使其更好的為維護(hù)公共利益、保護(hù)公民權(quán)益服務(wù)。

行政合同；行政主體優(yōu)益權(quán)；立法完善

行政合同是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政機(jī)關(guān)通過簽訂行政合同的方式來實(shí)施行政管理，能夠最大程度的尊重行政相對(duì)人的意愿，靈活地實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的維護(hù)，從而合法、合理地行使自己的職責(zé)。因此，隨著社會(huì)的發(fā)展，我國各地區(qū)越來越多的領(lǐng)域出現(xiàn)了行政合同的身影。

為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)訂立行政合同的行為，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，我國新的行政訴訟法已經(jīng)明確規(guī)定行政相對(duì)人在行政合同未被履行等情形時(shí)的司法救濟(jì)，相關(guān)的司法解釋中更是明確規(guī)定了行政合同的概念、類型、時(shí)效、管轄等。但是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)固有的行政優(yōu)益權(quán)在行政訴訟法中沒有明確規(guī)定，其行使前提條件、時(shí)間、范圍等也未得到明確闡釋，因此就可能存在被行政機(jī)關(guān)濫用或者不用的情況，而在現(xiàn)實(shí)中此類問題也的確出現(xiàn)了不少。行政優(yōu)益權(quán)一旦被濫用，就有可能侵犯行政相對(duì)人的合法利益，而行政優(yōu)益權(quán)在應(yīng)行使卻未被行使時(shí)，公共利益就有可能被損害。另外我國行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋只是規(guī)定了行政相對(duì)人在行政合同未被履行等情形時(shí)的訴訟救濟(jì)，沒有規(guī)定相應(yīng)的非訴救濟(jì)途徑，這樣可能使行政相對(duì)人的救濟(jì)渠道過窄，對(duì)其不利，因此在立法上來說是不完善的。正因?yàn)榇嬖谝陨蠁栴}，所以就有必要對(duì)其進(jìn)行研究，以期能完善該項(xiàng)行政特權(quán)的相關(guān)立法，促進(jìn)行政合同在更廣領(lǐng)域的應(yīng)用。

一、行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)概述

行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)是指基于行政法律法規(guī)規(guī)定或者行政合同中具體條款的約定，為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、維護(hù)公共利益，行政主體單方享有的，不經(jīng)行政相對(duì)人同意就可以行使的行政特權(quán)。其特征變現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：在權(quán)力享有的主體上是只能由行政主體單方享有而行政相對(duì)人不能享有，在權(quán)力來源上看行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)來自行政法律法規(guī)的規(guī)定或行政合同具體條款的約定，在權(quán)力設(shè)立的目的看是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、維護(hù)公共利益，在權(quán)力的性質(zhì)上看行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)是行政主體不經(jīng)行政相對(duì)人同意就可以行使的行政特權(quán)。

行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容主要有：第一，行政合同的發(fā)起權(quán)及選擇權(quán)，這主要是指行政合同中只有行政主體才具有發(fā)出要約的權(quán)力和選擇符合行政合同要求的行政相對(duì)人的權(quán)力，另外，行政主體還有權(quán)力選擇合同的訂立方式、標(biāo)準(zhǔn)以及具體內(nèi)容等，這也是從其維護(hù)公共利益的職能方面考慮的。第二，行政合同履行的指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，這是指當(dāng)在行政合同履行過程中出現(xiàn)了令行政相對(duì)人無法應(yīng)對(duì)的突發(fā)狀況時(shí)，行政主體可以指導(dǎo)行政相對(duì)人如何應(yīng)對(duì)，而在行政合同的訂立及履行的整個(gè)過程中，行政主體都應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督作用，督促相對(duì)人忠實(shí)履行合同，從而實(shí)現(xiàn)行政合同的訂立目的。第三，行政合同的單方變更權(quán)和單方解除權(quán)，這是指在行政合同的實(shí)際履行過程中，行政主體可以根據(jù)實(shí)際情況的變化對(duì)行政合同做出不同的處分。當(dāng)實(shí)際情況決定了調(diào)整行政合同的部分條款就可以維護(hù)公共利益時(shí)，行政主體可以不經(jīng)合同相對(duì)方同意對(duì)合同內(nèi)容做出變更，當(dāng)實(shí)際情況決定了行政合同已經(jīng)不能繼續(xù)履行時(shí)，行政主體可以單方解除該合同而不用經(jīng)過合同相對(duì)方的同意。第四，對(duì)行政合同相對(duì)方的制裁權(quán)，這是指當(dāng)行政相對(duì)人不積極履行合同時(shí)，行政主體應(yīng)該督促其繼續(xù)履行，如果其仍不配合時(shí)，行政主體就可以對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)程度的制裁。

二、我國現(xiàn)行關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)范存在的問題

第一，沒有系統(tǒng)完善的法律規(guī)范來規(guī)定、限制行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)。我國目前規(guī)范行政合同的法律法規(guī)還比較少，不成體系。規(guī)定行政主體優(yōu)益權(quán)的法律主要是一些部門法或者單行條例，如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理辦法》、《計(jì)劃生育管理?xiàng)l例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價(jià)確定辦法》等，而不是系統(tǒng)完善的法律規(guī)范，這就導(dǎo)致產(chǎn)生了以下很多問題：第一，由于這些分散的法律法規(guī)往往因?yàn)槟承┰蚨鴮?dǎo)致它們從不同方面出發(fā)，內(nèi)容不同，基本原則不同，彼此之間沒有統(tǒng)一的立法精神來指導(dǎo)，從而使它們在規(guī)定行政主體優(yōu)益權(quán)時(shí)各自為政，有時(shí)互相沖突。第二，由于這些法律法規(guī)中缺乏對(duì)行政主體濫用或不用其行政優(yōu)益權(quán)的制裁性規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)經(jīng)常不作為或亂作為，致使公共利益得不到維護(hù)，合同相對(duì)人的利益也被侵害，與訂立行政合同的目的完全背離。第三，缺乏對(duì)合同相對(duì)人合法利益被侵害時(shí)的補(bǔ)償機(jī)制。在行政合同履行過程中，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行使其行政主體優(yōu)益權(quán)而對(duì)合同相對(duì)人的合法利益造成侵害時(shí)，理應(yīng)給予合理、及時(shí)的補(bǔ)償，填補(bǔ)相對(duì)人的損害。但是由于缺少此類規(guī)定，導(dǎo)致合同相對(duì)人在合同簽訂、履行過程中有所顧忌，不能充分發(fā)揮其市場靈活性，這對(duì)維護(hù)公共利益也是不利的。通過分析以上關(guān)于行政主體優(yōu)益權(quán)的現(xiàn)行法律法規(guī)的現(xiàn)狀可以看出，我國現(xiàn)在急需補(bǔ)充完善行政主體優(yōu)益權(quán)的限制性規(guī)定和對(duì)合同相對(duì)人的補(bǔ)償機(jī)制，使各項(xiàng)法律法規(guī)系統(tǒng)連貫起來，避免彼此掣肘，損害法律的尊嚴(yán)。

第二，缺乏限制行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的行使的程序性規(guī)定。我國現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對(duì)行政主體優(yōu)益權(quán)的限制性規(guī)定，這不僅包括缺少行使行政主體優(yōu)益權(quán)的時(shí)間、條件、范圍等具體規(guī)定，也缺乏限制其行使的程序性規(guī)定。這些程序包括通知、協(xié)商、聽證、說明理由等。這些程序可以有效控制行政主體行使其優(yōu)益權(quán)，從而真正使行政主體優(yōu)益權(quán)被用來維護(hù)公共利益。

第三，因行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)發(fā)生糾紛時(shí)的救濟(jì)制度不健全。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先缺乏相應(yīng)的非訴訟解決機(jī)制?，F(xiàn)在我國解決因?yàn)樾姓黧w優(yōu)益權(quán)的行使而產(chǎn)生的糾紛時(shí)，主要通過行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式。但是，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)的政府進(jìn)行，行政復(fù)議的過程很容易讓合同相對(duì)人誤認(rèn)為爭議并未得到公正的解決。而行政訴訟應(yīng)是解決此類糾紛的最后一種方式，卻不一定是最佳方式。其次，行政訴訟只能由合同相對(duì)人提起，而行政主體只能作為行政訴訟的被告進(jìn)入訴訟之中。行政主體不能提起行政訴訟，不能運(yùn)用訴訟方式解決在行政合同中出現(xiàn)的問題，就有可能濫用行政主體優(yōu)益權(quán)強(qiáng)制合同相對(duì)人做出不利于相對(duì)人的事情，這樣的話其實(shí)對(duì)合同相對(duì)人是更為不利的。因此，我國行政訴訟法應(yīng)該賦予行政主體同樣提起行政訴訟的權(quán)利，從而更好的解決合同履行過程中出現(xiàn)的問題，避免激化矛盾，保護(hù)公共利益。

三、我國關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的立法完善

第一，明確規(guī)定行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容。鑒于目前我國在行政訴訟法中已經(jīng)出現(xiàn)了契約字樣，而在其相關(guān)司法解釋中也已經(jīng)明確給出了行政契約的字樣，因此沒有必要再專門制定行政合同法，避免立法資源的重復(fù)和浪費(fèi)。另外我國行政法學(xué)界已經(jīng)對(duì)行政合同的行政性大致達(dá)成統(tǒng)一理解，也就不能再將其納入合同法的調(diào)節(jié)范圍之中。所以本文認(rèn)為在行政法中設(shè)專章來規(guī)定行政合同及其相關(guān)內(nèi)容，并將行政主體的行政優(yōu)益權(quán)具體化是比較合適的。如果在行政法中設(shè)專章來規(guī)范行政合同，需要規(guī)定的內(nèi)容很多，如行政合同的定義、內(nèi)容、訂立原則等，結(jié)合本文主要論述的對(duì)行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的控制，還應(yīng)包括將行政主體的優(yōu)益權(quán)具體化，如行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵、行使原則、行使程序、法律后果等，考慮到對(duì)合同相對(duì)人的權(quán)利的保護(hù)，在該專章中還應(yīng)明確規(guī)定合同相對(duì)人在行政合同中享有的權(quán)利。只有規(guī)定的內(nèi)容全面具體，才能真正發(fā)揮其規(guī)范行政合同的作用，保護(hù)公共利益和個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)兩者的平衡。

第二，健全行使行政主體優(yōu)益權(quán)的各項(xiàng)程序性制度。筆者認(rèn)為現(xiàn)在迫切需要健全以下幾個(gè)程序性制度。首先是公開制度，是指在行政合同簽訂和履行過程中，行政主體應(yīng)該將有關(guān)行政合同的各種事項(xiàng)公之于眾，使合同相對(duì)人及其他相關(guān)的人知曉。在行政合同簽訂時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該將行政合同要求合同相對(duì)人的條件、行政合同的大體內(nèi)容等告知所有潛在的合同相對(duì)人，從而使其有可能選擇最有能力履行行政合同的相對(duì)人，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在行政合同履行過程中，發(fā)生了行政主體必須行使行政優(yōu)益權(quán)的情況時(shí)，行政主體應(yīng)將此情況及其將要采取的措施及時(shí)公開，使合同相對(duì)人有時(shí)間采取應(yīng)對(duì)措施，將損害降到最低。其次是不單方接觸合同當(dāng)事人制度是指在行政合同簽訂之前，行政主體不能單方接觸任何一個(gè)符合行政合同要求的潛在合同相對(duì)人，以免受其不合理的影響，與不符合條件的當(dāng)事人簽訂行政合同，損害公共利益。另外，不單方接觸合同當(dāng)事人制度還能使所有潛在合同相對(duì)人處于平等的競爭地位，有利于維護(hù)社會(huì)的公平正義。回避制度是指當(dāng)發(fā)生了法定情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)的某些工作人員不能參與行使行政主體優(yōu)益權(quán)?；乇苤贫劝ㄐ姓C(jī)關(guān)工作人員自我回避和合同相對(duì)人申請回避。此處的法定回避情形應(yīng)主要有且不限于以下幾種：行政機(jī)關(guān)工作人員與行政合同的具體內(nèi)容有利害關(guān)系的；作為行政主體的具體工作人員與行政合同某一潛在相對(duì)人有利害關(guān)系的；等等。不單方接觸合同當(dāng)事人制度和回避制度都能保障行政主體優(yōu)益權(quán)的行使能夠公正、公平，確保為維護(hù)公共利益服務(wù)。第三是行政主體在行使其行政優(yōu)益權(quán)時(shí)應(yīng)該將相關(guān)事項(xiàng)告知合同相對(duì)人，并與其協(xié)商其他解決辦法，實(shí)在沒有別的方式處理出現(xiàn)的新情況時(shí)才可以行使單方解除權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)，并且行政主體在行使其行政優(yōu)益權(quán)時(shí)應(yīng)該聽取合同相對(duì)人的陳述，當(dāng)其意見合理時(shí)應(yīng)該予以采納。

第三，健全因行使行政主體優(yōu)益權(quán)而產(chǎn)生的糾紛的解決方式。這主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先要在行政訴訟法中增加非訴解決方式來化解因?yàn)樾姓黧w優(yōu)益權(quán)而產(chǎn)生的爭議，這主要是指協(xié)商和仲裁。協(xié)商是指行政主體與合同相對(duì)人通過非正式的談判對(duì)話來消解因?yàn)樾惺剐姓黧w優(yōu)益權(quán)而產(chǎn)生的糾紛，在和諧分氛圍里找到雙方都能接受的解決方法。仲裁是指行政主體和合同相對(duì)人合意將行政合同中的糾紛交由專門的仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁的方式?，F(xiàn)在我國仲裁法規(guī)定仲裁的范圍只能是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛”，但是鑒于行政合同的行政性與和同性的雙重屬性，行政合同也應(yīng)該納入仲裁范圍之中。其次是賦予行政主體提起行政訴訟的權(quán)利，為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)行政合同的目的，應(yīng)該賦予行政主體相應(yīng)的訴權(quán)。這樣，在行政合同的簽訂及履行過程中發(fā)生糾紛時(shí)，行政主體可以在行使行政優(yōu)益權(quán)和提起行政訴訟兩條途徑中選擇，可以在一定程度上緩解雙方的緊張關(guān)系，從容地解決矛盾，從而切實(shí)維護(hù)公共利益，保護(hù)合同相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政合同制度發(fā)源于西歐國家，進(jìn)入二十世紀(jì)才引入我國。由于其靈活性和高效率的特點(diǎn)而被行政機(jī)關(guān)加以采用。近年來隨著社會(huì)發(fā)展，行政合同這一制度被用于越來越多的行政領(lǐng)域。該制度在發(fā)揮其促進(jìn)行政管理、保護(hù)公共利益作用的同時(shí)，也帶來了不少問題。為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人簽訂行政合同的行為，切實(shí)維護(hù)公共利益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益，我國立法機(jī)關(guān)也修改了《行政訴訟法》，在正式的法律規(guī)范中加入了行政契約這一術(shù)語，并對(duì)其救濟(jì)舉措加以規(guī)定。這在一定程度上可以明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范其權(quán)力行使，也有助于今后行政合同制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展。我們應(yīng)該繼續(xù)尋求完善行政主體在行使其行政優(yōu)益權(quán)的立法建議，以期行政合同在我國的現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

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2095-4379-(2016)36-0062-03

高守松(1989-)，男，漢族，山東濱州人，研究生，青島恒星科技學(xué)院，科員，研究方向：行政法與行政訴訟法。