姚　聃

深圳市寶安區(qū)人民法院，廣東　深圳　518133

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我國宅基地使用權(quán)制度的反思及完善

姚聃

深圳市寶安區(qū)人民法院，廣東深圳518133

摘要：我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度作為一種具有中國特色的制度，由于經(jīng)濟發(fā)展和社會不斷變化，在宅基地使用權(quán)的取得登記、管理規(guī)劃、流轉(zhuǎn)以及繼承方面出現(xiàn)了一些問題，有必要加強立法完善宅基地的有償使用和有期使用制度、完善登記和回收制度，設(shè)計有限制的流轉(zhuǎn)制度和繼承制度，加強對宅基地使用權(quán)制度的管理并保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；法律制度

我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度具有其獨特的歷史淵源。它是在公有制和農(nóng)村公社化運動的基礎(chǔ)上，經(jīng)過政策變遷以及相關(guān)立法進一步演變產(chǎn)生的。盡管在新中國建立的前期，該制度曾帶來了一些積極的社會效應(yīng)，客觀上鞏固了新中國的經(jīng)濟基礎(chǔ)并維護了社會的穩(wěn)定，但是隨著改革的深化發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村宅基地使用權(quán)漸漸產(chǎn)生了一些問題，該制度無法適應(yīng)變化的社會情況，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、登記、監(jiān)督等方面的弊端不斷暴露，本文通過系統(tǒng)分析法和理論聯(lián)系實踐，嘗試對我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的主要問題進一步剖析，揭示其制度的缺陷，從法律規(guī)范的角度提出相應(yīng)的建議。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的基本概念與法律特征

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對農(nóng)村和城市郊區(qū)集體所有的農(nóng)村宅基地所享有的占用、使用、受益的權(quán)利。這種用益物權(quán)不同于其它國家公民直接對土地享有的所有權(quán)，它是我國物權(quán)法體系中一個特有概念。農(nóng)村宅基地使用權(quán)允許權(quán)利人在農(nóng)村宅基地上建造住宅及附屬設(shè)施，但不允許用于經(jīng)營性建設(shè)。從比較法的角度出發(fā)，西方以英美為代表的資本主義國家立法通常規(guī)定土地私有制，而中國的土地屬于國家和集體所有。這項制度的設(shè)計有背后的原因，在中國歷史上，土地私有制最終都會導(dǎo)致土地兼并出現(xiàn)和許多貧農(nóng)喪失人身自由等嚴(yán)重破壞社會秩序的現(xiàn)象。因此，國家為從根本上保護農(nóng)民利益，由村集體分配土地使用權(quán)，限制其流轉(zhuǎn)，所以它有無期限性，無償性和福利性等性質(zhì)。

(一)福利性

由于我國是農(nóng)業(yè)大國，盡管隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，我國農(nóng)民生活有了很大改善，但是依然需要國家的政策扶持。作為一項福利性權(quán)利，宅基地使用權(quán)的地位由國家法律和相關(guān)行政法規(guī)所確認(rèn)，同時也受到立法保障。

(二)權(quán)利主體的身份依附性

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利性決定了它適用主體范圍的有限性，根據(jù)我國憲法和相關(guān)法律，國有土地的使用權(quán)主體可以是符合法律規(guī)定的公民和組織。與此不同，國家通過立法特殊保護，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體不能是城市的居民，城市居民不得通過買賣、租賃等方式成為合法使用主體，其主體只能是集體經(jīng)濟組織的成員，作為一種社員權(quán)基于身份而取得的。

(三)權(quán)利的無期限性

農(nóng)村宅基地使用權(quán)之所以成為一項特殊用益物權(quán)，其中一個原因就是它的無期限性。與土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)等其它用益物權(quán)設(shè)立時，由當(dāng)事人之間協(xié)議約定期限不同。農(nóng)村宅基地的取得由法律規(guī)定，而法律并沒有明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限。因此在實踐中，主要滿足使用主體條件，經(jīng)合法程序獲得，農(nóng)村宅基地可長期使用。

(四)權(quán)利的限制性

作為一種國家通過立法特殊保護的權(quán)利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在具有福利性的同時其用途也受到嚴(yán)格限制。由于該項制度的立法本意是通過保障農(nóng)民的基本生活條件，進一步維護農(nóng)業(yè)的發(fā)展和國家安穩(wěn)。盡管在實踐中，許多農(nóng)民把農(nóng)村宅基地上的建筑物同時作為住房和經(jīng)營性用房，但這是不合法的。

二、我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展與演變

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展和成熟經(jīng)歷數(shù)十年的演變。在新中國建立前期，由于土地改革尚未完成，農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)，因此不存在公有制為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)制度。一直到1963年，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)才經(jīng)立法得以確立。在改革開放后，農(nóng)村和農(nóng)民的生活狀況發(fā)生極大改變，為適應(yīng)新的社會形勢，全國人民代表大會相繼通過《土地管理法》、《物權(quán)法》對相關(guān)問題作了進一步規(guī)定，在審批管理、用地限制、用地規(guī)劃等問題上進行調(diào)整。

這項制度自我國建立以來經(jīng)數(shù)代人的摸索探究逐漸完善，它形成了以憲法為統(tǒng)帥，法律為框架，行政法規(guī)和司法解釋為具體實施細(xì)則的一個龐大運轉(zhuǎn)體系?！稇椃ā穼r(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的規(guī)定主要是體現(xiàn)在確認(rèn)其法律地位和性質(zhì)上，《憲法》明確規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)歸于農(nóng)村集體①，農(nóng)民不享有所有權(quán)，且在第10條第4款中規(guī)定了禁止農(nóng)村宅基地所有權(quán)的買賣，但可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)。除了《憲法》外，《物權(quán)法》也對農(nóng)村宅基地使用權(quán)做出相關(guān)規(guī)定和調(diào)整，但《物權(quán)法》僅僅以四個條文對宅基地使用權(quán)的地位和性質(zhì)加以確認(rèn)，《物權(quán)法》第153條將具體的規(guī)定轉(zhuǎn)移給土地管理法和其他法律。

三、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的問題

(一)取得制度不完善

1.取得主體不明確

我國法律雖然明確規(guī)定一戶只能申請一處宅基地②，但這種表述相對模糊，因為“戶”本身不是一個明確的單位，也沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)或者司法解釋進行具體規(guī)定。盡管在實踐中通常參照戶籍管理上“戶”的規(guī)定，但兩種并不屬于同一范疇。

2.取得程序不合理

法律規(guī)定程序要求由縣級人民政府批準(zhǔn)。盡管以行政手段來管理可能更具有效率，這在法理上是站不住腳的。宅基地使用權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)由其所有權(quán)主體即農(nóng)村集體組織內(nèi)部以民主方式來實現(xiàn)，這是物權(quán)所有人的基本權(quán)利，為方便管理而不當(dāng)擴大行政權(quán)的另一面即侵犯了農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益。

3.取得形式不合理

宅基地使用權(quán)大多為低價取得，隨著社會發(fā)展形勢變化其弊端已經(jīng)越來越大，農(nóng)民為謀求更大利益，盲目要求申請更多的宅基地，同時搶占，農(nóng)戶相互買賣等現(xiàn)象暴露一系列問題。

(二)登記不規(guī)范

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一項對我國當(dāng)前龐大農(nóng)民集體有巨大影響的權(quán)利，其登記缺乏統(tǒng)一完善的法律制度和程序，按照《物權(quán)法》對不動產(chǎn)物權(quán)變動的規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的變動除法律另有規(guī)定的以外都需進行登記，但是《土地管理法》第13條和《物權(quán)法》第155條的規(guī)定過于籠統(tǒng)不具備實踐的操作性，對于具體的登記機關(guān)、內(nèi)容和、程序都沒有明確的規(guī)定，各地差異較大，這種制度的不完善最終導(dǎo)致地方的宅基地登記混亂，不規(guī)范給地方行政帶來壓力。

(三)審批、管理不完善

盡管立法對農(nóng)村宅基地的劃撥審批嚴(yán)格，但是由于審批的行政色彩過于濃厚，其中許多縣鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村干部的權(quán)力較大，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督往往滋生權(quán)力尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地土地分配不公，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。另外，在經(jīng)濟相對較落后的地區(qū)，由于缺乏有效的合理規(guī)劃，村民在分得宅基地后一般按照個人喜好進行建設(shè)和利用，這種混亂的建筑不利于農(nóng)村的交通和村民生活的便利。部分農(nóng)民將自己的宅基地以出租或轉(zhuǎn)讓的方式謀利后在承包田中發(fā)展居住點，破壞耕地紅線，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，危害了國家安全。

(四)流轉(zhuǎn)制度不健全

盡管在立法中受限制③，在利益驅(qū)動下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是普遍存在的客觀事實，法律制度的設(shè)計對社會問題適宜引導(dǎo)而不宜堵塞。然而法律以全盤否定的方式未加以引導(dǎo)疏通，不僅僅沒有解決問題，反而適得其，不利于監(jiān)管。因此盡管該項權(quán)利的流轉(zhuǎn)在立法不得認(rèn)可，但從實際情況考慮存在問題，缺乏必要的審批程序和登記程序以及公示程序。物權(quán)作為一種具有強大效力的支配權(quán)和對世權(quán)，如果沒有法定的公示方式就得不到保障，自然也就無從監(jiān)督，因此相關(guān)的權(quán)力人員侵占土地非法獲取收益的行為，難以根除和制裁。

(五)繼承制度缺失

作為一種特殊的不動產(chǎn)，宅基地能否繼承這個問題未從現(xiàn)行立法中找到答案，《物權(quán)法》沒有具體規(guī)定，而《繼承法》的規(guī)定也未提及宅基地。對于繼承人屬于本經(jīng)濟集體內(nèi)成員的，由其直接繼承宅基地及房屋，省略重新申請宅基地的程序，既符合經(jīng)濟效益同時也是合法的。當(dāng)繼承人已不是集體組織成員時，當(dāng)前法律缺乏相應(yīng)的規(guī)定。從我國各地的做法上看主要有三種思路。第一，無條件允許繼承，即只要繼承人符合法定資格，將宅基地使用權(quán)及建筑在其上的房屋視為被繼承的財產(chǎn)，統(tǒng)一繼承，這種做法簡單但有欠妥之處。第二，房屋允許繼承，但宅基地上的房屋滅失后，繼承人喪失宅基地使用權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回宅基地，這種方式有一定合理性，但容易受到繼承人的惡意躲避。第三，回收補償制，被繼承人死亡后，房屋及宅基地使用權(quán)由集體經(jīng)濟組織收回，只對繼承人的房屋價值給以補償。

四、對于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度完善的些許建議

(一)健全使用權(quán)取得制度

我國采用無償或低價取得農(nóng)村宅基地政策，一方面滿足了農(nóng)民生存需求和保障農(nóng)民福利，但另一方面也導(dǎo)致了一些弊端，如宅基地的盲目擴張和村民的亂占搶占土地等現(xiàn)象迭出不窮。我國應(yīng)該根據(jù)各個地區(qū)實際情況建立有償取得制度，對超出標(biāo)準(zhǔn)范圍的宅基地進行有償使用，我國可以通過經(jīng)濟手段結(jié)合行政手段來調(diào)節(jié)土地分配，使資源配置合理高效。在這個過程中，立法部門須以充分保障農(nóng)民權(quán)益為基礎(chǔ)，不能降低農(nóng)民的生活水準(zhǔn)或者增加其生活負(fù)擔(dān)。立法部門可以根據(jù)農(nóng)民的生活地區(qū)以及經(jīng)濟收入來劃分繳費的區(qū)域和等級，確保低收入農(nóng)民依然可以低價取得宅基地。在經(jīng)濟發(fā)展差及收入水平低的地方，我們應(yīng)該堅持無償或低價取得制。另外，國有土地中建設(shè)用地規(guī)定了具體的使用期限，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限沒有相關(guān)規(guī)定，存在立法空白，這不利于未來構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場。

(二)健全登記和回收制度

我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)經(jīng)審批取得，該法未明確要求登記。在實踐中存在大量的農(nóng)村宅基地使用權(quán)都沒有登記或者登記不完善現(xiàn)象，這種情況導(dǎo)致了許多權(quán)屬不清引起的糾紛。健全相關(guān)登記制度以及規(guī)定具體的機關(guān)、程序，有利于明確權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，明晰產(chǎn)權(quán)，減少糾紛。此外，對于該項權(quán)利的登記制度適宜采用“登記對抗主義”。一方面，由于農(nóng)村屬于熟人社會，鄰里之間相互熟悉，對于農(nóng)村集體內(nèi)部宅基地的使用狀況一般都比較了解，只需登記就足以明晰產(chǎn)權(quán)、保護善意的第三方。另一方面，有助于提高運轉(zhuǎn)效率降低社會成本。

(三)健全規(guī)劃制度

農(nóng)村宅基地作為一項建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粻顩r和人口數(shù)量等因素合理規(guī)劃。當(dāng)下我國農(nóng)村整體土地規(guī)劃既不科學(xué)也不協(xié)調(diào)，對于農(nóng)村宅基地更是缺乏合理的布局。因此，一方面，政府應(yīng)該健全宅基地規(guī)劃審批制度，對申請宅基地的主體、宅基地所在地點、宅基地面積等進行審批。另一方面，政府還應(yīng)該建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，對宅基地使用情況進行核查，對違法違規(guī)建筑及時整改，保護土地資源。通過管理機關(guān)以一年一審或兩年一審的形式來檢查持證人與宅基地使用者是否一致，土地用途、面積、位置與土地登記是否一致，用地有無違法行為等，如不符則應(yīng)及時更正信息，如存在違法情況則須及時監(jiān)督整改。

(四)健全流轉(zhuǎn)制度

我國《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)人經(jīng)集體同意，可在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受限，本意是為了保護農(nóng)民的合法權(quán)益，由于城市居民和農(nóng)村農(nóng)民之間經(jīng)濟實力不對等，可能導(dǎo)致農(nóng)民資源受到侵蝕。然而這種保護也不利于資源配置效率，我國應(yīng)完善其流轉(zhuǎn)制度。第一，將該權(quán)利的流轉(zhuǎn)主體有本集體擴張到農(nóng)民集體，其他沒有宅基地的農(nóng)村集體經(jīng)濟成員除了申請以外也可以通過交易獲得宅基地。第二，規(guī)定具體的流轉(zhuǎn)條件，流轉(zhuǎn)的土地必須符合村鎮(zhèn)規(guī)劃且不得改變用途，流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)必須產(chǎn)權(quán)明晰，有合法的土地權(quán)屬證書等證明土地的使用權(quán)。第三，產(chǎn)權(quán)變動需登記，農(nóng)村宅基地對其他農(nóng)民集體轉(zhuǎn)讓時應(yīng)當(dāng)經(jīng)農(nóng)民集體同意，并且在土地管理部門進行登記。

(五)健全繼承制度

對于該項特殊用益物權(quán)繼承的完善應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手。首先，立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)從客體作適當(dāng)限制，可繼承的宅基地使用權(quán)必須是已建設(shè)有房屋的宅基地使用權(quán)，如果是空置的宅基地不得繼承，防止不合法的謀取侵占宅基地。其次，對主體也應(yīng)分不同情況作相應(yīng)規(guī)定，對于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員，當(dāng)然有權(quán)繼承宅基地及其建筑物，這種做法省略重新申請的過程也有利于資源使用，自然不受主體資格的限制。但是繼承發(fā)生以后，宅基地使用權(quán)的使用主體變更，如原有的單位“戶”中人數(shù)減少，則可能會導(dǎo)致人口與宅基地面積不相符等情況。因此，如果房屋及宅基地使用權(quán)無法分割的話，政府部門應(yīng)適當(dāng)收取一定費用，對于超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量，在土地登記簿、宅基地使用證上注明。這種情形是非永久性的，在房屋拆遷、整改以后再由集體經(jīng)濟組織重新確定使用權(quán)。如果繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員的，則繼承人和宅基地上的不動產(chǎn)可以先由經(jīng)本村登記，然后由符合申請農(nóng)村宅基地的主體集體參與拍賣，而繼承人從拍賣所得款中獲得補償。

五、結(jié)論

宅基地使用權(quán)作為一種我國特有的，在長期實踐中發(fā)展形成的用益物權(quán)，在我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的歷史發(fā)展階段中發(fā)揮了不可替代的作用，但在現(xiàn)階段中存在了相當(dāng)大的問題制約著農(nóng)村發(fā)展和安定，主要表現(xiàn)在宅基地使用權(quán)取得、消滅方面的問題，登記不規(guī)范、審批管理缺乏規(guī)劃基礎(chǔ)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律秩序欠缺以及缺乏完備的繼承規(guī)范等。筆者主張通過建立相關(guān)制度來加以完善，主要是建立適度合理的宅基地部分有償取得和有期限使用制度、完善宅基地使用權(quán)的登記、流轉(zhuǎn)和繼承制度。當(dāng)前我國農(nóng)村人口依舊巨大，而宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民生存的基本條件關(guān)乎集體經(jīng)濟組織成員的利益，我國應(yīng)該通過完善立法來充分保障農(nóng)民的利益。

[注釋]

①<憲法>第10條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農(nóng)村宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有.

②<農(nóng)村宅基地管理條例>第2條第5款規(guī)定：嚴(yán)格宅基地申請條件.堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定.農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn).

③<土地管理法>第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè).

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中圖分類號：D922.3；D923.2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)23-0147-03

作者簡介：姚聃(1986-)，男，漢族，福建建甌人，本科，深圳市寶安區(qū)人民法院民二庭，法官助理，研究方向：民商法學(xué)。