徐方瑩

江西師范大學(xué)政法學(xué)院，江西　南昌　330022

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論中國(guó)信訪制度的困境、成因及治理對(duì)策

徐方瑩

江西師范大學(xué)政法學(xué)院，江西南昌330022

摘要：信訪制度作為我國(guó)一項(xiàng)具有悠久歷史的制度，在民主政治生活當(dāng)中發(fā)揮著重要的作用，但是隨著改革開放的發(fā)展和依法治國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，利益關(guān)系和社會(huì)格局不斷調(diào)整，社會(huì)矛盾與沖突呈現(xiàn)加重趨勢(shì)，我國(guó)現(xiàn)行信訪制度的弊端不斷顯現(xiàn)。本文立足于我國(guó)信訪制度現(xiàn)狀，分析了信訪制度在運(yùn)行中以及其自身存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際分析了原因，最后提出了完善我國(guó)信訪制度的建議。

關(guān)鍵詞：信訪制度；困境；原因；治理對(duì)策

我國(guó)《信訪條例》中規(guī)定的信訪制度指的是“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。這個(gè)制度于1951年正式確立，被譽(yù)為中國(guó)共產(chǎn)黨所獨(dú)創(chuàng)的政治發(fā)明，在特定的歷史時(shí)期適應(yīng)了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求。但是隨著近年來(lái)社會(huì)格局的變動(dòng)，社會(huì)矛盾的不斷加劇，信訪制度面臨著諸多困境，亟待解決。

一、信訪制度面臨的困境

(一)信訪制度困境

第一，信訪職能過(guò)于寬泛。雖然《信訪條例》對(duì)有關(guān)信訪案件的管轄作了規(guī)定，但是由于在信訪工作中長(zhǎng)期存在的“潛規(guī)則”，加上條例本身規(guī)定不明確，使得條例中的管轄規(guī)定形同虛設(shè)。信訪部門承擔(dān)了絕大部分信訪案件的處理工作，造成大量的信訪問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)、有效的解決，這也導(dǎo)致了社會(huì)矛盾的不斷累積，促使群眾信訪形式不斷發(fā)展和變化，由寫信訪發(fā)展成為走訪，由個(gè)體訪發(fā)展成為群體訪，與此同時(shí)，信訪部門管轄權(quán)的不斷擴(kuò)大也使得信訪數(shù)量居高不下，信訪案件大量積壓，信訪部門常常處在非常尷尬的地位。

第二，職能錯(cuò)位和越位嚴(yán)重。信訪問(wèn)題涉及到社會(huì)各個(gè)方面，導(dǎo)致了信訪訴求紛繁交錯(cuò)，有些上訪者反映的問(wèn)題多且復(fù)雜，但信訪部門并沒(méi)有實(shí)際權(quán)力來(lái)解決這些問(wèn)題，可事實(shí)上，信訪者在很大程度上認(rèn)為信訪部門具備這些權(quán)力且自然地把他們當(dāng)做解決問(wèn)題的責(zé)任主體。同時(shí)，信訪的權(quán)利救濟(jì)功能過(guò)度擴(kuò)張，甚至凌駕于司法救濟(jì)之上，但在我國(guó)憲政制度的架構(gòu)中，司法救濟(jì)才應(yīng)該是最主要的救濟(jì)方式，信訪制度只是一種處于正常司法救濟(jì)和行政救濟(jì)之外的權(quán)利救濟(jì)方式，然而，由于我國(guó)的司法權(quán)威不夠強(qiáng)大，司法救濟(jì)的范圍被法律嚴(yán)格限制了，人們通常將信訪視作比司法救濟(jì)和行政救濟(jì)更優(yōu)的救濟(jì)方式，出現(xiàn)了“信訪不信法”的現(xiàn)象。

第三，信訪程序嚴(yán)重缺失?！缎旁L條例》中對(duì)受理、辦理以及回復(fù)僅具有原則性的規(guī)定，不具備太強(qiáng)的操作性，在實(shí)踐中，“人治”色彩濃厚，立案和處理都依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)重視程度以及信訪工作人員的責(zé)任心大小而定，有較大的隨意性。雖然原則上信訪部門可以按照群眾的來(lái)信來(lái)訪的問(wèn)題性質(zhì)，依據(jù)自身的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行處理，但是對(duì)于如何確定各級(jí)各部門的職責(zé)問(wèn)題卻沒(méi)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，在這些情況下得出的信訪結(jié)果勢(shì)必不會(huì)使得信訪人滿意，有效解決問(wèn)題和矛盾。

(二)信訪主體困境

第一，信訪人自身不履行相應(yīng)義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》和我國(guó)《信訪條例》都規(guī)定了公民可以向各級(jí)政府部門反映情況、提出意見。信訪人對(duì)于這些權(quán)利十分了解和熟悉，但對(duì)其本身所需承擔(dān)的義務(wù)卻常常被忽略，《信訪條例》中對(duì)信訪人的義務(wù)做出了“不得捏造事實(shí)，不得阻塞、阻斷交通”等明確規(guī)定。然而在上訪過(guò)程中，大部分信訪人為了引起相關(guān)部門或工作人員的注意往往違背上述規(guī)定，不主動(dòng)履行自身的義務(wù)，采用暴力、野蠻、故意捏造事實(shí)等非理性的方式表達(dá)自己的訴求，甚至利用信訪威脅當(dāng)?shù)卣疄樽约褐\取不正當(dāng)利益。

第二，信訪人不清楚政府職能，往往越級(jí)上訪。地方政府對(duì)群眾信訪的問(wèn)題處理得不夠得當(dāng)，往往使得信訪人赴省進(jìn)京信訪、反復(fù)訪、群體訪，他們認(rèn)為直接向中央政府甚至是國(guó)家高層官員反映情況更容易使自己提出的問(wèn)題被重視，這些情況嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

(三)信訪部門困境

在政績(jī)考核的壓力下，有些政府官員盡己所能，利用手中的權(quán)力打壓民眾，堵住群眾表達(dá)訴求、反應(yīng)情況的渠道。在某些時(shí)候，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于一些不合法、不合情、不合理的來(lái)信來(lái)訪用明顯違反現(xiàn)代法規(guī)的不正當(dāng)方法來(lái)滿足信訪人的非分要求，以此來(lái)達(dá)到息事寧人的效果。有些地方政府官員甚至為了自身的官位升遷，用截訪、堵訪、設(shè)黑監(jiān)獄關(guān)押、毆打信訪人或者誣告陷害等方式來(lái)侵害信訪人的權(quán)利，阻止他們信訪。

二、信訪制度面臨困境的原因

(一)內(nèi)在原因

第一，《信訪條例》法律位階較低。通過(guò)分析我國(guó)的信訪法律制度就可以發(fā)現(xiàn)，《信訪條例》在信訪法律制度中處于最高地位，但在法律地位上卻不是經(jīng)過(guò)立法程序正式發(fā)布的國(guó)家法律，這種現(xiàn)狀與信訪制度作為我國(guó)的一項(xiàng)重要的政治參與制度與解決爭(zhēng)端途徑的定位是不相適應(yīng)的。

第二，信訪體制松散、機(jī)構(gòu)龐雜。從中央到地方，各個(gè)相應(yīng)的職能部門都設(shè)立了信訪機(jī)構(gòu)，但是在現(xiàn)階段，我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)缺乏整體設(shè)計(jì)、龐雜分散，各個(gè)系統(tǒng)之間缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，這樣的信訪體制在上下級(jí)以及同級(jí)不同部門之間協(xié)調(diào)能力差，工作能力低，與此同時(shí)，各部門之間各自為政，以及導(dǎo)致責(zé)任推諉和處理結(jié)果沖突等情況也會(huì)時(shí)常發(fā)生。

第三，信訪制度功能錯(cuò)位。信訪制度是中央政府在政權(quán)建立初期為了加強(qiáng)公民的政治參與感而設(shè)立的，但近些年來(lái)，它的主要功能卻集中到權(quán)利救濟(jì)上，這是一種不正常的態(tài)勢(shì)，在實(shí)踐中，公民常常把信訪看作是優(yōu)于其他救濟(jì)方式的特殊權(quán)利，這弱化了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)，這也使信訪制度陷入了功能錯(cuò)位的尷尬境地。

(二)外在原因

第一，正常救濟(jì)途徑不流暢。當(dāng)公民權(quán)益受到行政權(quán)力的侵害時(shí)，他可以先向當(dāng)?shù)卣蛘呱弦患?jí)部門提起行政復(fù)議，這是耗費(fèi)成本最低也是最簡(jiǎn)單的救濟(jì)手段，但是在實(shí)際操作中，復(fù)議申請(qǐng)難，受案范圍狹窄，而且由于接受復(fù)議的部門和原有的行政部門之間有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，公民的行政復(fù)議更多的時(shí)候是被駁回。有些公民也會(huì)轉(zhuǎn)而求助行政訴訟這種救濟(jì)方式，到行政部門所在地的法院提起行政訴訟，但現(xiàn)實(shí)是法院仍然缺乏足夠的獨(dú)立性，并且訴訟時(shí)間長(zhǎng)，訴訟成本大，問(wèn)題不得及時(shí)、有效的解決，因此只有采用“信訪”這種權(quán)利救濟(jì)方式來(lái)尋求正義。

第二，人大代表作用的缺失。人民有苦處應(yīng)當(dāng)向代表人民利益的人大代表反映，讓人大代表來(lái)出面找有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，而在現(xiàn)實(shí)中，群眾有困難是直接去找有關(guān)機(jī)關(guān)解決。人大代表的不作為讓人民群眾形成了人大代表不好接近、人大代表是個(gè)虛職的錯(cuò)誤看法，當(dāng)人民群眾遇到問(wèn)題也沒(méi)有想到人大代表，造成了人大代表在問(wèn)題產(chǎn)生和解決過(guò)程中作用缺失。

第三，公民維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。隨著依法治國(guó)的進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒，在權(quán)益受到侵害時(shí)，會(huì)及時(shí)通過(guò)相關(guān)途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，但大部分公民法律知識(shí)有限，不知應(yīng)該如何通過(guò)具體的法律途徑來(lái)維護(hù)自身利益，同時(shí)“有困難找政府”的意識(shí)深入人心，這使得將情況和問(wèn)題反映到政府部門的方法成為最佳選擇。

三、信訪制度困境的治理對(duì)策

(一)盡快制定和出臺(tái)《信訪法》

雖然《信訪條例》和地方性法規(guī)在一定程度上可以保護(hù)到人民的信訪權(quán)利，但信訪這項(xiàng)權(quán)利應(yīng)該由正式的法律加以確定，而這個(gè)法律，應(yīng)該是由全國(guó)人大制定的，這樣才能更好地建成現(xiàn)代法治社會(huì)。因此，《信訪法》的制定與出臺(tái)必須盡快提上議程。

(二)規(guī)范信訪制度的功能

信訪制度權(quán)利救濟(jì)這一功能被過(guò)度擴(kuò)大，群眾對(duì)其也期望過(guò)高，筆者認(rèn)為應(yīng)該規(guī)范信訪制度的功能，讓其回歸作為反映群眾意見和建議的渠道，將權(quán)利救濟(jì)功能從中分離，從而降低群眾對(duì)信訪的過(guò)高期望，減少信訪數(shù)量。

(三)完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

群眾過(guò)度依賴信訪原因之一是他們進(jìn)行正常權(quán)利救濟(jì)的渠道不通暢，因此要完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)方式。司法救濟(jì)應(yīng)該成為權(quán)利救濟(jì)的主要手段，樹立法律和司法在群眾中的權(quán)威，讓群眾有困難想到用司法救濟(jì)而非信訪。只有完善司法救濟(jì)，樹立司法權(quán)威才能從根本上解決信訪部門的壓力，信訪才能回歸其本來(lái)功能。

(四)充分發(fā)揮人大代表的作用

人大代表應(yīng)該積極地融入到群眾當(dāng)中，為群眾解決難事，將群眾原本打算去信訪的問(wèn)題在基層化解，從而分流“信訪洪流”。筆者認(rèn)為這還有利于加強(qiáng)人民群眾與人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮人大代表的職能。在一定程度上還可以避免出現(xiàn)上文提及的政府各級(jí)各部門之間互相推諉責(zé)任現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少信訪現(xiàn)象的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

信訪制度在中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期調(diào)整過(guò)較多社會(huì)矛盾，但因近些年來(lái)社會(huì)發(fā)展以及利益格局的轉(zhuǎn)變等原因，該制度顯現(xiàn)出了較多弊端。通過(guò)分析信訪制度出現(xiàn)諸多弊端的內(nèi)在原因及外在原因，從而制定相應(yīng)對(duì)策及時(shí)調(diào)整該制度，才能使其更好地適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的需求，同時(shí)實(shí)現(xiàn)該制度自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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中圖分類號(hào)：D632.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)23-0105-02

作者簡(jiǎn)介：徐方瑩(1997-)，女，漢族，江西廣豐人，江西師范大學(xué)政法學(xué)院，學(xué)生。