●姜樹政

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立案登記制的實踐困境與司法因應

●姜樹政

【內(nèi)容提要】 立案登記制實施以來，極大地方便了群眾訴訟，減輕了當事人訴累，各類案件顯著增加。與此同時，立案登記制在實施過程中也遇到一些問題，集中表現(xiàn)為誤讀立案登記制、濫用訴權(quán)和案件數(shù)量激增三重困境。立案登記制并非在立案時對案件不作審查，而是變實質(zhì)審查為形式審查。隨著案件的實質(zhì)審查轉(zhuǎn)由審判庭負責，立案階段的濫用訴權(quán)行為有增加趨勢。立案登記制實施以后，依法應當立案的案件均將得到立案處理，案件數(shù)量迅速增加。要解決立案登記制反映出來的三重困境，需要強化立案登記制釋明力度，建構(gòu)濫用訴權(quán)懲治機制，構(gòu)建多元化糾紛解決機制并完善審判權(quán)運行機制。

【關鍵詞】立案登記制 形式審查 濫用訴權(quán) 案多人少 多元化糾紛解決機制

一、立案登記制的三重困境

立案登記制在司法實踐中反映出來的問題，雖然在各地法院有所不同，帶有一定的地方性，但通過歸納梳理可以發(fā)現(xiàn)，這些問題具有一些共性，總體而言，表現(xiàn)為誤讀立案登記制、濫用訴權(quán)和案件數(shù)量激增三重困境。

（一）“不再審查”的誤解

關于對立案登記制“不在審查”的認識，學術界、媒體和網(wǎng)絡上出現(xiàn)過一些極端的觀點，有的認為，要取消現(xiàn)行立審分立制度；有的認為。各級法院不應再設立案庭，或者應該把立案庭改成登記處；有的認為，法院對起訴無需經(jīng)過任何審查，只要訴狀形式要件合格，就應當進入實體審理等等。①最高人民法院立案登記制改革課題組：《立案登記制改革問題研究》，載《人民司法（應用）》2015年第9期。以至于立案登記制實施以來，一些當事人對這樣一項制度產(chǎn)生了認識誤區(qū)，特別是對登記立案的范圍存在誤解，認為只要向法院提出了立案，法院就必須登記立案，盲目地認為所有起訴都能立案，把一些不具有可訴性、不屬于法院主管范圍的事由推向法院，要求法院“有案必立”，②李萬祥：《徹底根除立案難》，載《經(jīng)濟日報》2015年6月13日，第005版。耗費了大量司法資源，也給立案工作造成了困擾。

（二）“濫用訴權(quán)”的存在

立案登記制實施以后，立案的“門檻”更低，不同的人抱著不同的心態(tài)、帶著不同的訴求走進了法院，一些人誤以為法院是個可以“包打天下”的地方。③在某法院的一次開庭審理中，旁聽席上有一個旁聽人員違反了法庭紀律，法官當場責令其退出庭審現(xiàn)場。然而，這個旁聽人員卻以此為由狀告法官侵犯其名譽權(quán)，還提出要向法官索賠1元錢作為“名譽損失費”；還有人到法院起訴離婚，目的竟然是為了見到因鬧別扭而離家出走的妻子，等等。參見許輝：《對濫用訴權(quán)的行為說“不”》，載《江西日報》2015年6月18日，第B03版。上海浦東新區(qū)法院遇到一起訴訟，有當事人來法院起訴演員趙薇要求其賠償精神損失費，理由是認為趙薇在電視中一直瞪他。參見張楓逸：《對“濫用訴權(quán)”必須說不》，載《山西日報》2015年6月23日，第C04版。有個別當事人出于不合法的動機和目的，在明知自己的請求缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)的情況下，仍利用法律賦予的訴訟權(quán)利，以合法形式進行不正當?shù)脑V訟，以期通過訴訟謀取不正當利益或者損害他人利益，④張楓逸：《對“濫用訴權(quán)”必須說不》，載《山西日報》2015年6月23日，第C04版。各種“奇葩訴訟”隨之而來，虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為等濫用訴權(quán)行為的數(shù)量不斷增多。⑤高臻：《立案登記制對審判的影響及應對》，載《江蘇法制報》2014年12月24日，第003版。濫用訴權(quán)增加了審判機關的負擔，損害了司法機關正常的立案秩序。

（三）“案件激增”的壓力

從最高人民法院發(fā)布的全國法院實施立案登記制改革一個月的情況看，2015年5月1日至5月31日，全國法院共登記立案113.27萬件，同比增長29%，當場登記立案率達90%。⑥許輝：《對濫用訴權(quán)的行為說“不”》，載《江西日報》2015年6月18日，第B03版。眾多涉及土地征收、房屋拆遷、企業(yè)改制、物業(yè)供暖等引發(fā)的群體性糾紛大量進入法院，立案和審判的壓力進一步增大。以民事案件為例，雖然2015年5月份同比增長僅27.8%，但是，案件絕對數(shù)卻增長了近20萬件。⑦前引②。與此同時，因?qū)Α胺矤畋厥铡钡恼`讀誤解，許多當事人不管自己符不符合立案的法定條件就要求法院立案，導致盲目打官司現(xiàn)象比較突出，無訴狀、無證據(jù)材料、無明確訴訟主體的“三無”當事人增多，⑧前引⑤。法院受理的案件數(shù)量迅速增多，案多人少壓力更加明顯。

二、立案登記制的形式審查邏輯

立案審查制變?yōu)榱傅怯浿坪?，有觀點認為，無需經(jīng)過任何審查，當事人之“訴”即可轉(zhuǎn)化為適合法院審理的案件，但此種觀點與《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)”的規(guī)定并不一致。雖然“登記”取代了“審查”，成為法院受理案件的新機制，但中央決定的表述是，人民法院受理的案件為“依法應該受理的案件”，也就是說，只有那些“依法應該受理的案件”才可以通過登記成為法院的案件。如何將“依法應該受理的案件”與“不該受理的案件”區(qū)別開來，顯然需要法院的職權(quán)審查。“有案必立、有訴必理”是要求法院立“應立之案”，理“應理之訴”，⑨許尚豪：《“立案登記制”后如何審查立案》，載《人民法院報》2014年12月24日，第005版。而非對所有案件一律作立案處理。

立案登記制是一種案件受理制度，指法院對當事人的起訴不進行實質(zhì)審查，僅僅對形式要件進行核對。⑩前引⑥。立案登記制并非不作審查，而是變實質(zhì)審查為形式審查，旨在解決因非法律因素所導致的立案難現(xiàn)象，保障立案工作只服從法定標準，因此，立案依然需要嚴格遵守三大訴訟法對于管轄與起訴條件的相關規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于全面深化人民法院改革的意見》（法發(fā)［2015］3 號）從正反兩方面對于立案登記制作出了規(guī)定。一方面，對于應當立案的情形進行限定，如對于民事案件，對于“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織提起的民事訴訟，有明確的被告、具體的訴訟請求和事實依據(jù)，屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄的”應當?shù)怯浟?。該條款關鍵字在于“有”，這也意味著只要“有”這些形式要件就應當立案。同時，再次重申全面清理和廢止不符合法律規(guī)定的立案“土政策”。另一方面，為了便于人民法院立案部門的甄別，以“例外”的形式給出了負面清單，“違法起訴或者不符合法定起訴條件的；訴訟已經(jīng)終結(jié)的；涉及危害國家主權(quán)和領土完整、危害國家安全、破壞國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、破壞國家宗教政策的；其他不屬于人民法院主管的所訴事項”四種情形，將不予登記立案。立案登記制與之前立案審查制的本質(zhì)區(qū)別正在于在法律允許的范圍內(nèi)，最大程度上保障群眾訴權(quán)。?舒銳：《立案登記制不意味著法院不再審查》，載《民主與法制時報》2015年4月18日，第002版，評論。

對當事人起訴的審查程序，可以分為兩步。第一步，除法律規(guī)定的特別情形外，對當事人的訴狀一律接受。起訴符合條件的，應當當場登記，當場不能判定的，應當接收起訴狀，并出具注明收到日期的書面憑證，在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案。對于欠缺必要記載事項的起訴狀，應當以書面形式一次性全面告知補正。對經(jīng)告知當事人拒不補正的，可以裁定不予受理或者不予立案。在這一階段，沒有諸如危害國家主權(quán)和領土完整、危害國家安全、破壞國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、破壞國家宗教政策等不予登記立案的特殊情況，人民法院不得拒收當事人的訴狀。第二步，在法律規(guī)定的期限內(nèi)登記立案并移交審判庭或者作出不予受理（不予立案）的裁定。審查的范圍包括：當事人是否具有適格的訴訟主體資格；法院是否有管轄權(quán)；是否構(gòu)成重復訴訟等等，具體標準仍應當按照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定執(zhí)行。對不符合法律規(guī)定條件的，應當作出裁定；對符合要件的，予以登記立案并轉(zhuǎn)入審判庭審理；在規(guī)定期限內(nèi)無法判定的，先行立案。在這一階段，如果雙方當事人愿意和解、調(diào)解的，應當為當事人提供替代糾紛解決方式，包括第三方調(diào)解等。?前引①。在保障訴權(quán)的同時，實現(xiàn)對立案登記制形式審查的恰當理解與適用。

三、立案登記制的濫用訴權(quán)隱患

由于立案登記制的形式審查要求在立案階段更難發(fā)現(xiàn)虛假訴訟、惡意訴訟，違法訴訟在立案階段被發(fā)現(xiàn)的概率相對降低，部分當事人可能因此獲得濫用訴權(quán)的僥幸心理。

從司法實踐來看，立案登記制實施后的確出現(xiàn)了濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。一些當事人借助登記立案，在各地法院提起大量不符合立案條件的訴訟，嚴重干擾正常審判秩序，擠占有限的司法資源。對于一些不符合起訴條件、不屬于法院管轄的案件，有的起訴人在法院釋明之后仍然堅持起訴；有的當事人把一個行政行為的不同環(huán)節(jié)拆分后分別起訴；更極端的情況是，針對法院已作出不予受理裁定的案子，當事人把起訴書文字順序進行微調(diào)后，再次向法院提起訴訟。?前引②。社會成員基于個人之間的利益糾葛、對政府行為不滿提起的虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為相應增多，?前引⑤。影響了立案登記制的實施效果。

濫用訴權(quán)會對司法和社會公正造成不利影響，渴望及時得到解決的糾紛，因為某些濫用訴權(quán)、漫天要價的案件而被拖延，不得不排期苦等；濫用訴權(quán)會給對方當事人造成財產(chǎn)損失、時間拖延和精神上的損害，會對司法資源造成浪費，損害司法公信。?陳穎婷：《濫用訴權(quán)：有理沒理先告一狀》，載《工人日報》2014年2月22日，第006版。另外，隨著這些不符合立案條件的案件涌入法院立案部門，法院需要在大量本不屬于法院管轄的事務上，付出大量的人力物力，對訴訟進行甄別的成本就會加大，進而給法院帶來額外的工作壓力和負擔。

四、立案登記制的案件陡增后果

立案登記制首先要解決的是“立案難”問題，從“立案難”產(chǎn)生原因看：一是由于“案多人少”的壓力，對一些屬于人民法院受理但面廣量大的糾紛不立案，或者拖延立案。在立案過程中審查過嚴、案件移轉(zhuǎn)遲緩、人為設置立案門檻，對證據(jù)進行實體審查，反復要求補充材料等等。二是對涉及地方經(jīng)濟、政策性強的案件，一些法院受地方黨委政府干預不愿立案。對地方重點建設項目、招商引資、企業(yè)破產(chǎn)改制、征地拆遷等問題引發(fā)的糾紛，既不受理，也不下達不予受理裁定書。有些地方黨委、政府還與法院聯(lián)合出臺相關內(nèi)部文件，規(guī)定某些類型的案件不予立案，這種情形在行政訴訟中表現(xiàn)尤為突出。此外，對一些牽涉利益廣泛，一紙判決往往難以真正將維權(quán)者利益落到實處的案件，一些法院傾向于通過非訴訟方式化解，以取得更好的社會效果。但由于工作不到位、釋明不充分，致使當事人產(chǎn)生“立案難”的質(zhì)疑。三是改革發(fā)展中涉眾型政策性訴求，如涉及復轉(zhuǎn)軍人要求落實身份待遇、國企職工安置、退職養(yǎng)老引發(fā)的糾紛，以及某些弱勢群體的權(quán)益訴求，因波及人數(shù)眾多，時間久遠，政府短期內(nèi)難以解決，審判難以滿足其實際訴求，即便受理，也很難從根本上解決矛盾。四是對含有政治目的的起訴，從保障國家安全、維護社會政治穩(wěn)定考慮不予受理。?前引①。這些導致立案難的原因當中，有些是由于案件本身不屬于人民法院管轄的范圍，有些則應當依法立案卻因種種原因沒有得到立案受理。立案登記制正是要使得那些依法應當立案，而因為諸多非法律的原因沒有得到立案的案件，能夠及時得到立案受理，使得當事人的權(quán)益能夠得到司法保障。

與此同時，立案登記制實施以后，除了對依法應當立案的案件要求必須立案外，對于立案材料不全或不符合立案條件的情形給出了救濟渠道。法院對于材料不符合形式要件的進行一次性全面告知和補正，避免當事人訴累。對于認為不符合法律規(guī)定的，明確要求法院須依法作出裁決，給當事人一個說法，并使之行使上訴及申訴權(quán)有了法律憑證。這也意味著，法律對于立案工作的要求更加精細，立案需要更加規(guī)范，立案的工作難度和工作量也會隨之增加。立案登記制所帶來的案件增量、立案要求以及與之相對應的工作量的增加，如果在司法資源不增加的前提下，如何保障這些增量案件得到妥善處理，?前引?。是各級法院面臨的艱巨任務。

五、人民法院如何應對挑戰(zhàn)

針對立案登記制反映出來的三重困難，我們有針對性的提出了因應方案，這些方案既是對當前立案登記制的實踐困境的回應，又與司法改革緊密關聯(lián)，有助于將司法資源作為一個整體進行整合與分配，從而提升司法資源的利用效率。

（一）強化立案登記制釋明力度

《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》明確指出，對于“違法起訴或者不符合法律規(guī)定的”等五種情形的起訴、自訴不予登記立案。對此，有關部門應加大宣傳力度，消除公眾誤解，引導當事人合理行使訴訟權(quán)利，避免濫用訴權(quán)，?前引④。占用其他當事人依法維護自身合法權(quán)益的司法資源。

在部分群眾法律意識還有待提高的現(xiàn)實情況下，立案前對當事人提起的訴訟仍有必要就訴訟風險、案件主管、管轄等問題進行提示、解釋，防止出現(xiàn)當事人因?qū)Ψ刹涣私猓椒ㄔ壕筒粚儆诜ㄔ汗茌牭陌讣猿忠笤V訟解決，也要防止違背其真實意愿“被動”立案，既增加了當事人的訟累，也浪費了司法資源。立案登記制施行后，做好立案前的釋明分流工作，借助此環(huán)節(jié)分流出不應進入訴訟的糾紛。釋明應以當事人堅持起訴為界限，防止“不立不裁”現(xiàn)象借道釋明提示再次出現(xiàn)。?李益松、李志平：《立案登記制的影響與應對措施》，載《人民法院報》2015年3月25日，第008版。這就需要對于立案登記制的制度內(nèi)涵和具體要求，加大宣傳力度，消除公眾誤解，引導當事人更加正確理解立案要求并合理行使訴訟權(quán)利。

（二）建構(gòu)濫用訴權(quán)懲治機制

實施立案登記制，既要保護當事人的訴權(quán)，也要防止訴權(quán)被濫用。當前，公眾行使訴權(quán)更加便捷，但決不能隨便。否則，不僅法院、法官將不堪重負，司法的威信也會大打折扣。而且，濫用訴權(quán)的現(xiàn)象如果蔓延開來，每一個人都可能成為惡意訴訟的對象，甚至成為受害者。從以往司法實踐來看，各地司法機關在懲治濫用訴權(quán)時往往遭遇“無法可依”和“執(zhí)法不一”的尷尬。對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，亟待通過明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標準，?前引④。進行有效懲治。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在確定立案登記制的同時，明確要求盡快建立惡意訴訟、無理纏訟懲處機制。對此，《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》提出制裁違法濫訴、健全多元化糾紛解決機制、建立完善庭前準備程序等多項舉措。在防止不端者濫用制度、徒增各方訴累的同時，提出了提高糾紛化解效率的解決方案。(21)前引?。因此，在立案過程中，應著重做好訴訟誠信的宣傳和提示工作，警示潛在惡意訴訟當事人。同時試點探索惡意訴訟懲治機制，包括建立法院主導的惡意訴訟處罰措施和訴訟相對人提起的惡意訴訟損害賠償機制，構(gòu)建針對惡意訴訟、無理纏訟的警示、發(fā)現(xiàn)、懲處、賠付機制，加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度，(22)前引?。從而保障立案登記制的順利實施。

（三）構(gòu)建多元化糾紛解決機制并完善審判權(quán)運行機制

針對立案登記制實施后案件數(shù)量劇增問題，解決的思路主要有兩條，一是在降低案件的數(shù)量層面下功夫，二是在提高化解案件的效率層面下功夫。前者強調(diào)的是案件數(shù)量，后者側(cè)重的是案件質(zhì)量。

1.構(gòu)建多元化糾紛解決機制

現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定了多種簡便快速解紛程序供當事人選擇，包括小額訴訟程序、速裁程序以及先行調(diào)解程序，但由于種種現(xiàn)實原因，以上便宜程序使用的效果都不理想，其中的先行調(diào)解程序基本被束之高閣。立案登記制實施后，大量糾紛涌入法院，在司法資源短時期內(nèi)難以同向增加的情況下，構(gòu)建多元化糾紛解決機制，實現(xiàn)案件合理分流，既是保障訴權(quán)的需要，也是避免案件積壓的需要。可以在總結(jié)各地法院多元化糾紛解決機制建設經(jīng)驗的基礎上，針對立案登記制后的司法國情，作出相應的制度設計。

一是建構(gòu)常態(tài)化的協(xié)調(diào)機制。建立經(jīng)常性工作聯(lián)系和溝通機制，在黨委領導下，充分發(fā)揮銜接機制領導部門的統(tǒng)攬協(xié)調(diào)作用，切實加強人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解與仲裁機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會的銜接互動和有效運轉(zhuǎn)。按照黨委領導、人大監(jiān)督、政府實施、司法主導的思路，督促相關部門嚴格依照各自職能積極主動參與，制定解決糾紛的工作規(guī)程，完善職責明確、規(guī)范有序的工作體系。加強對銜接機制的管理考核，定期對銜接機制運行態(tài)勢進行分析，綜合評判各類矛盾糾紛的調(diào)處質(zhì)效，對于不處理、不及時處理糾紛的各種行為納入問責范圍，增強基層調(diào)解組織和職能部門參與化解矛盾糾紛的責任感。二是建構(gòu)健全的服務平臺。在法院設立訴調(diào)對接中心，搭建起集訴前引導、案件速裁、委托和邀請調(diào)解、司法確認等功能于一體的訴訟與非訴訟銜接機制工作平臺，負責與相關調(diào)解組織的對接和協(xié)調(diào)。重點加強與專業(yè)性、行業(yè)性組織的協(xié)作，指導他們建立健全專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織，不斷提高專業(yè)化調(diào)解工作水平。充實壯大人民調(diào)解員隊伍，聯(lián)合有關行政部門、企事業(yè)單位、行業(yè)調(diào)解組織，根據(jù)區(qū)域、行業(yè)、糾紛類型建立專門的調(diào)解人員信息庫，編寫特邀調(diào)解組織和調(diào)解員名冊，建立法院專職調(diào)解員、律師調(diào)解員和調(diào)解志愿者隊伍，鼓勵退休法官、律師及熱心調(diào)解工作的社會人員義務從事調(diào)解工作。三是建構(gòu)完善的工作程序。對人民調(diào)解、社會組織調(diào)解等非訴訟解決機制的機構(gòu)設置、人員組成、工作程序、工作責任等做出明確規(guī)范。明確各化解糾紛主體的分工和責任，不斷細化和明確案件分流轉(zhuǎn)辦、委托和邀請調(diào)解、訴前及立案調(diào)解、司法確認的工作流程和標準，確保各糾紛解決主體之間在工作規(guī)程、訴調(diào)效力、信息資料、案例資源等方面的“無縫對接”。建立糾紛類型化調(diào)解機制，針對交通事故、勞動爭議等多發(fā)、頻發(fā)的糾紛，在相關職能部門、法院之間建立相對固定的對接關系，對不同的案件類型設置不同的處理流程、化解方法和銜接程序，提高同類案件的辦理效率。

2.完善審判權(quán)運行機制

對于司法改革過程中遇到的難題，需要通過深化改革來加以解決。一是通過人員分類管理制度改革，提高司法資源的利用效率。中央將建立符合職業(yè)特點的司法人員分類管理制度作為此次深化司法體制改革的一項基礎性工作，法院在進行人員分類管理制度改革時，應當優(yōu)化資源配置，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，突出審判執(zhí)行部門的中心地位，真正把法官安排到審判執(zhí)行崗位，讓有限的司法資源在審判一線得到最有效利用。同時，通過人員分類管理制度改革，厘清法官的工作職責，為法官配備適當?shù)膶徟休o助人員，讓法官只負責庭審和裁判，盡量減輕法官的事務性工作。這種從內(nèi)部大幅增加辦案力量和提高審判效率的改革，無疑可以有效緩解“案多人少”矛盾。二是通過審判權(quán)力運行機制改革，明確法官的辦案角色。廢除不符合司法規(guī)律的案件審簽制度，建立以獨任法官或者合議庭為主體的案件審理工作機制，賦予法官辦案主體地位，建立起權(quán)責明晰、權(quán)責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的審判權(quán)力運行機制，做到讓審理者裁判，由裁判者負責。一方面，獨任法官和合議庭對其審理的案件依法獨立行使審判權(quán)，直接簽發(fā)裁判文書，不再提交院庭長審簽，大幅提高辦案效率；另一方面，院庭長不再審簽其未參與審理案件的裁判文書，可以騰出大量精力到審判一線親自審理案件，既可以解決以往資深法官“隱形流失”的問題，又可以充實一線辦案力量。三是通過法官職業(yè)保障制度改革，解決法官的后顧之憂。要建立和健全法官職業(yè)保障制度，具體包括：落實法官法的規(guī)定，建立與法官職業(yè)特點相適應的法官薪酬制度。重申職業(yè)權(quán)力保障，法官非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；法官辦案中的職務行為，除違法違紀違反職業(yè)道德外，不受指控；法官非因違法審判造成錯誤裁判的，不受法律責任追究。建立防止不當干預案件機制，完善法官申訴控告制度，健全法官合法權(quán)益受到侵害的保障救濟機制和不實舉報澄清機制。加大打擊擾亂法庭紀律、偽造訴訟證據(jù)的行為，對謾罵、侮辱法官的言行進行法律規(guī)制。上述職業(yè)保障措施將會增強法官的職業(yè)尊榮感，激發(fā)其辦案積極性，(23)有助于化解“案多人少”矛盾。

（作者單位：濰坊市中級人民法院）

責任編校：山瑩