何志鵬

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在國家管轄外海域推進海洋保護區(qū)的制度反思與發(fā)展前瞻*

何志鵬

在公海設置海洋保護區(qū)(MPAs)是海洋法的理念更新。2015年聯(lián)合國大會決定在國家管轄以外海域商討制定新的國際協(xié)定，應視為海洋環(huán)境保護制度的重大變革。此時，非常有必要檢視以往區(qū)域性、專業(yè)性組織所進行的MPAs實踐，分析相關的理論演進與制度問題，進而為未來的MPAs規(guī)范構(gòu)建提供有益的借鑒。從國際海事組織(IMO)、世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)等專業(yè)性組織和南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會(CCAMLR)、奧斯陸和巴黎委員會(OSPAR)等區(qū)域性組織的實踐可知，現(xiàn)在MPAs建立與管理最主要的問題在于規(guī)范基礎不成體系、管理措施不夠普遍有效。面對未來，需要把握海洋法從公海自由到公海治理的理念轉(zhuǎn)變，在制度設計時避免唯科學主義、確保MPAs的社會經(jīng)濟性、維護利益相關方的利益，實現(xiàn)全球的可持續(xù)發(fā)展。

國家管轄外海域(ABNJ)；海洋保護區(qū)(MPAs)；海洋環(huán)境保護；公海治理

一、 問題的提出

作為海洋法的重要規(guī)范，1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea，簡稱UNCLOS)*1993年11月16日，烏拉圭交存了UNCLOS的第60份批準書，UNCLOS于12個月后，即1994年11月16日正式生效。截至2015年11月25日，有167個國家和歐盟批準或加入了UNCLOS，使其成為當今世界具有重要影響力的國際多邊協(xié)定。http://www.un.org/Depts/los/reference_files/status2010.pdf;https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&lang=en。在海洋法領域確立和確認了一系列制度*相關討論，參見周子亞《海洋法與第三世界》，《社會科學》1982年第11期；周子亞《關于〈海洋法公約〉所涉及的一些問題》，《社會科學》1987年第5期。當前確實仍有一部分國家沒有批準UNCLOS，其中包括美國，但美國認為UNCLOS的很多制度是對習慣國際法的“編纂”，而并不僅僅是條約。，但是，人類科學技術(shù)和經(jīng)濟活動的發(fā)展不斷提出改進與變革制度的要求。2002年，在南非召開的“世界可持續(xù)發(fā)展峰會”作出了到2012年之前建立起一個具有代表性的海洋保護區(qū)(Marine Protected Areas，簡稱MPAs)網(wǎng)絡的承諾。2004年，《生物多樣性公約》(ConventiononBiologicalDiversity，簡稱CBD)達成了關于在2012年之前形成一個MPAs網(wǎng)絡的堅定承諾。2015年5月，聯(lián)合國大會第69次大會上通過決議*《根據(jù)〈聯(lián)合國海洋法公約〉的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書》，A/69/L.65。，決定就國家管轄外海洋生物多樣性的養(yǎng)護(Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction，簡稱BBNJ)和可持續(xù)利用制定一個新的協(xié)定，要求國家之間在不損害“現(xiàn)有有關法律文書和框架以及相關的全球、區(qū)域和部門機構(gòu)”的基礎上，“擬訂一份具有法律約束力的國際文書”，表現(xiàn)為聯(lián)合國海洋法的實施協(xié)定開啟談判。專家預測認為，這一決議“翻開了公海保護的新篇章”，很可能是繼《執(zhí)行1982年〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》*《執(zhí)行1982年〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(Agreement for the implementation of the provisions of the Convention of 10 December 1982 relating to the conservation and management of straddling fish stocks and highly migratory fish stocks)，1995年8月4日簽訂，2001年12月11日生效，截至2015年11月25日，有82個國家和歐盟批準或加入了這一協(xié)定。和《關于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》*由于UNCLOS第11部分有關深海海底采礦的規(guī)定未能使美、英、德等一些發(fā)達國家得到預期的利益，因而招致不滿而拒絕簽約。俄、日、法等國雖然在UNCLOS上簽了字，也遲遲未批準，這種情形非常不利于UNCLOS的生效和執(zhí)行。因而，從1990年開始，作為當時聯(lián)合國秘書長的德奎利亞爾發(fā)起了關于批準UNCLOS的磋商，磋商4年的成果就是1994年7月28日通過的《關于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(簡稱《執(zhí)行協(xié)定》)。該《執(zhí)行協(xié)定》解決了有關國家對UNCLOS第11部分中規(guī)定的分歧，最終獲得發(fā)達國家和發(fā)展中國家的普遍接受。1996年7月28日生效，截至2015年11月25日，147個國家和實體批準了《執(zhí)行協(xié)定》，使其成為當今世界具有相當普遍性和影響力的國際多邊協(xié)定。http://www.un.org/Depts/los/reference_files/status2010.pdf。之后，對于海洋治理形成的新理念、新規(guī)范、新機制。

在國家管轄外海域(Areas Beyond of National Jurisdiction，簡稱ABNJ)建立MPAs是一種重要的保護世界海洋環(huán)境與資源的方法*MPAs既有國內(nèi)的部分，也有建立在公海上的。關于前者的討論包括索貝爾(Marine Reserves)、達爾格倫(C. Ddhlgren)：《海洋自然保護區(qū)》，馬志華、張桂芬、紀大偉譯，海洋出版社2009年版；曾江寧：《中國海洋保護區(qū)》，海洋出版社2013年版；格雷厄姆·凱特：《海洋自然保護區(qū)指南》，周秋麟、周通、張軍譯，海洋出版社2008年版。涉及后者的包括拉佛雷等：《建設彈性海洋保護區(qū)網(wǎng)絡指南》，王楓譯，海洋出版社2009年版；范曉婷：《公海保護區(qū)的法律與實踐》，海洋出版社2015年版。。盡管目前此領域尚存在諸多亟待解決的問題，但其作為一種生物多樣性就地保護的形式，已被付諸國際實踐。在此契機，建立在以往對于BBNJ保護和可持續(xù)利用法律問題研究的基礎上*Serge Beslier, “The Protection and Sustainable Exploitation of Genetic Resources of the High Seas from the European Union’s Perspective”, International Journal of Marine and Coastal Law, 24, 2009, pp.333-342; David Kenneth Leary, International Law and the Genetic Resources of the Deep Sea (Martinus Nijhoff, 2007); Nele Matz, “Marine Biological Resources: Some Reflections on Concepts for the Protection and Sustainable Use of Biological Resources in the Deep Sea”, Non-State Actors and International Law, 2, 2002, pp.279-300.，分析既有的區(qū)域性、行業(yè)性組織在ABNJ建立和管理MPAs的實踐經(jīng)驗和問題，不僅有助于我們反思國際海洋法實踐的前沿，而且有助于前瞻全球MPAs制度建構(gòu)的重點，更有助于中國參與相關談判的立場選擇。

二、 既有MPAs實踐的全局檢視

關于MPAs，存在著多種多樣的標準和定義。但是，嘗試去總結(jié)或者篩選MPAs的定義可能會引起冗長而很可能無意義的爭論*See, e.g., Kevern L.Cochrane, Jessica S.Sanders, and Alexis Bensch, “MPAs: What’s in a Name”, Ocean Yearbook, 22, 2008, pp.183-218; Ronan Long andAnthony Grehan, “Marine Habitat Protection in Sea Area under the Jurisdiction of a Coastal Member State of the European Union: The Case of Deep-Water Coral Conservation in Ireland”, International Journal of Marine and Coastal Law, 17, 2002, pp.235-262; Gabriela Anaya, “The Use of Ecotourism as a Tool for the Development and Management of Marine Protected Areas (MPAs) in Mexico”, Ocean Yearbook, 13, 1998, pp.335-365; Elizabeth M. De Santo, “Missing marine protected area (MPA) targets：How the push for quantity over quality undermines sustainable and social justice”, Journal of Environmental Management, 124, 2013, pp.137-146.值得說明的是，本文所討論的并不包括在國家管轄范圍之內(nèi)建立的MPAs，而僅僅是在ABNJ制定的規(guī)范和設立的MPAs。。在MPAs的工作目標方面，人們基本達成共識的是，特別要有效調(diào)和漁業(yè)管理與生態(tài)系統(tǒng)維護這兩個方面的目標。在這方面已經(jīng)引起了理論和實踐關注的探索和嘗試包括以下幾個體制。

(一) 國際海事組織在海洋環(huán)境保護領域的進展

作為聯(lián)合國負責海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的專門機構(gòu)，國際海事組織(International Maritime Organization，IMO)在海洋環(huán)境方面的主要使命是為與航海有關的技術(shù)性問題提供解決措施，并在此過程中促進國家間的合作*Seline Trevisanut and Efthymios Papastavridis,“The Interception of Vessels on the High Seas, Contemporary Challenges to the Legal Order of the Oceans”, European Journal of International Law, 25, 2014, pp. 616-619; Thomas S.Busha, Ocean Yearbook, Vol.6, pp.160-170.。IMO組織各國通過了包括1973年《防止船舶污染國際公約》(MARPOL)和《1990年國際油污防備、響應和合作公約》(OPRC)在內(nèi)的一系列國際法律文書，由此致力于防控海上油污事故引起的生態(tài)和環(huán)境損害*Oleg Khalimmonov, “Framework for Co-operation and Recent IMO Activities in Preventing and Managing Marine Pollution”, Singapore Journal of International & Comparative Law, 1999, pp.370-387.。

作為MPAs的一種形式，IMO下屬的海上環(huán)境保護委員會(Maritime Environment Protection Committee，簡稱 MEPC)于1986年著手建立特別敏感海域(Particular Sensitive Sea Area，簡稱PSSA)制度，目標在于維護在生態(tài)、社會經(jīng)濟、科學特征等方面具有特殊意義的區(qū)域，治理國際航運活動對海洋環(huán)境及生物資源造成的危險和損害，防止、減少或消除對環(huán)境的威脅及保護環(huán)境的脆弱性*International Maritime Organization Resolution A.982(24)Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas, London: IMO, 2005-12-01, para.1.2.。1991年，IMO通過了關于制定特殊區(qū)域和確定PSSA指南，廣泛地列出了認定PSSA的考慮因素，但對認定的程序問題并未做出規(guī)定*Agustin Blanco-Bazfin，“The IMO Guidelines on Particular Sensitive Sea Areas (PSSAs) -Their Possible Application to the Protection of Underwater Cultural”， Marine Policy, 20, 1996, pp.343-349.。1999年12月25日IMO采納了《特別敏感海域鑒定和相關保護措施采用的程序》，2001年11月29日IMO通過了《關于 MARPOL 73/78 公約下特殊區(qū)域的指定指南和關于特別敏感海域的鑒定和指定指南》*International Maritime Organization. Resolution A.927 (22). Guidelines for the Designation of Special Areas under MARPOL 73 78 and Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas，London：IMO，2002-08-10.，2005年12月1日，IMO通過了《修訂的特別敏感海域鑒定和指定指南》，替代以往的《指南》*龔迎春：《專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)問題研究：特別區(qū)域、冰封區(qū)域和特別敏感海域》，《中國海洋法學評論》2009年第2期。。根據(jù)這一系列文件，IMO是認定PSSA和采納相關保護措施的唯一責任主體，要求PSSA的建立應符合生態(tài)學標準(包括唯一性或稀有性、重要棲息地、依存性、代表性、多樣性、多產(chǎn)性、產(chǎn)卵或繁殖地、自然性、完整性、脆弱性、生物地理學上的重要性)、社會、文化和經(jīng)濟標準(社會或經(jīng)濟上的依存性、人類依存性、文化遺產(chǎn))、科學和教育學標準(研究價值、用于監(jiān)測研究的基線條件、教育學價值)等條件，同時考慮船舶交通特性(如海洋活動的工作特性、船舶類型、交通特性、有害物質(zhì))、自然因素(水文地理、氣象學、海洋學)等信息。當一區(qū)域最終被指定為PSSA后，所有相關保護措施應依國際海道測量組織(IHO)的符號和方式繪圖，申請國應保證相關保護措施的實施符合《聯(lián)合國海洋法公約》所反映的國際法*International Maritime Organization Resolution A.982 (24)Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas, London: IMO, 2005-12-01, para.9.。

(二) 國際海底管理局與海洋環(huán)境保護

國際海底管理局(ISA)是UNCLOS各締約國為了對在國家管轄范圍之外的國際海底區(qū)域內(nèi)所進行的各類開發(fā)活動組織和控制而成立的具有完全獨立性的政府間國際組織。根據(jù)UNCLOS第145條規(guī)定，海洋環(huán)境保護是ISA的重要職能之一。與MPAs具有直接聯(lián)系的是，ISA依照UNCLOS和協(xié)定制定并定期審查環(huán)境規(guī)則、規(guī)章和程序，以確保有效保護海洋環(huán)境，使其免受“區(qū)域”內(nèi)活動可能造成的有害影響。ISA通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》建立起監(jiān)測和保護“區(qū)域”內(nèi)海洋環(huán)境的綜合法律制度，該規(guī)章規(guī)定了勘探者和管理局的合作目標以及各自的責任，以確保國際海底區(qū)域內(nèi)的資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展*ISA Briefing Paper: Scientific Activities and Promotion www.isa.org.jm/scientific-activities.。為了確保有效保護海洋環(huán)境，使其免受“區(qū)域”內(nèi)活動可能造成的有害影響，ISA和擔保國對這種活動應采取《里約宣言》原則15所闡述的預防性辦法和最佳環(huán)境做法*《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第31條。。對此，管理局提倡和鼓勵捐助基金資助發(fā)展中國家參與國際海底區(qū)域的海洋科學研究、鼓勵各個研究會從事有關國際海底礦業(yè)和采礦活動的科學技術(shù)研究，向利益相關者調(diào)查信息，并要求承包商在進行探測活動的同時收集環(huán)境基線數(shù)據(jù)*ISA Briefing Paper：Protecting Deep-sea Biodiversity, www.isa.org.jm/biodiversity.。此外，ISA針對各個商業(yè)開采區(qū)的特點也制定了不同的環(huán)境保護措施。

(三) 世界自然保護聯(lián)盟及其在環(huán)境領域的工作

世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)是一個世界自然環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展領域的國際網(wǎng)絡組織，是政府及非政府機構(gòu)都能參與合作的獨特的世界性聯(lián)盟。與ISA、IMO不同的是，在開展海洋保護活動時，IUCN更多通過關注影響海洋環(huán)境的因素，如溫室氣體排放量、碳排放量、氣候變化、瀕危動物數(shù)量等，從整體性意義上來開展活動*IUCN網(wǎng)站-Our work-Marine Protected Areas(MPAs).。IUCN認為跨境的MPAs在合作管理方面具有代表性，并且可能涉及高層次的政治提議，所以對國際社會執(zhí)行MPAs網(wǎng)絡的前期工作提供支持，也就是提供一系列的指導原則，旨在提升國家和區(qū)域建設MPAs網(wǎng)絡方面的能力。IUCN與“政府間海洋學委員會”(The Inter-Governmental Oceanographic Commission)、聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、“伍茲·霍爾海洋科學研究所”合作，于1989年提出建立“海洋生物保護區(qū)”，并記錄、監(jiān)督海洋自然保護區(qū)的管理情況*Michael L. Hutchinson, IUCN-The World Conservation Union: Environmental Activities, 1988-1990.。

IUCN在世界范圍內(nèi)不同領域運營多個項目，以便更好地管理自然環(huán)境、制定環(huán)境政策法規(guī)，并加以實踐。IUCN在一些海域?qū)嵤﹨^(qū)域保護計劃，包括與“加勒比保護協(xié)會”一起起草了保護加勒比海域的計劃、與亞洲開發(fā)銀行在保護南太平洋島嶼方面進行合作、在“海岸線和海洋保護”項目中促進“區(qū)域海洋保護”*這些區(qū)域有東非、沙特阿拉伯、阿曼、突尼斯、南亞以及太平洋的東南部。計劃的實施(給予海域內(nèi)的MPAs特殊的保護)、在南極洲和南大洋實施“區(qū)域保護戰(zhàn)略”。1989年10月，IUCN以觀察員的身份參加了在巴黎舉行的南極條約協(xié)商會議，并制定了南極洲保護戰(zhàn)略、開展“西印度洋”保護項目，旨在公海領域成立“區(qū)域間的海洋管轄權(quán)”。IUCN為維持海底生物多樣性，開展“海草項目”“保護珊瑚礁”等活動，下屬的物種存續(xù)委員會(Species Survival Commission，簡稱SSC)成立了專家組，專門為特定海域中特定物種的保護提供方案，下屬的“環(huán)境法中心”(Environment Law Centre)針對“保護海洋生物多樣性”起草了一個在全球范圍內(nèi)均發(fā)生效力的法律文件，并且積極地推進簽署一個類似目的的公約；與“聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署”(UNEP)一起提起了“海洋哺乳動物保護”計劃*Keith S. Gibel, “Defined by the Law of the Sea: High Seas in the Marine Mammal Protection Act and the Endangered Species Act”, Naval Law Review, 54, 2007, pp.1-50; Remarks by Sen. Stevens upon Introduction of S. 2569, the High Seas Driftnet Fishing Moratorium Protection Act, December 1, 1994, Legislative History of the Fisheries Act of 1995, P.L. 104-43, pp.35-36; Gregory D.Pendleton, “State Responsibility and the High Seas Marine Environment: A Legal Theory for the Protection of Seamounts in the Global Commons”, Pacific Rim Law & Policy Journal, 14, 2005, pp.485-514.。2007年10月，在IUCN支持下，一些政府和非政府組織在紐約成立了“公海管轄工作小組”，強調(diào)將國際海洋保護方面的政治、經(jīng)濟、法律、科學家組織起來，商討對國家管轄權(quán)之外的公海海域進行保護的制度上的選擇*Robin Warner, “Preserving a Balanced Ocean:Regulating Climate Change Mitigation Activities in Marine Areas beyond National Jurisdiction”, Australian International Law Journal, 14, 2007, pp.99-120.。

(四) 在ABNJ建立的區(qū)域性漁業(yè)MPAs

20世紀90年代末至到21世紀初，對于深海漁業(yè)影響深海魚類與海洋生態(tài)系統(tǒng)的關注明顯增加*Stephen C. Mangi, Lynda D. Rodwell, Caroline Hattam, “Assessing the Impacts of Establishing MPAs on Fishermen and Fish Merchants: The Case of Lyme Bay, UK”, Ambio, 40, 2011, pp.457-468; GeorgeDay, “An International Trustee over Deep-Sea Fisheries beyond National Jurisdiction: A Path to Improved Management of Stocks and Protection of the Marine Environment”, Asia Pacific Journal of Environmental Law, 13, 2010, pp.159-178; Doug Obegi, “Is There a Constitutional Right to Fish in a Marine Protected Area — An Analysis of the California Constitution’s Right to Fish Provision and Its Impact on the Senate’s Power to Create Marine Reserves and Other Types of Marine Protected Areas (MPAs)”, Hastings West-Northwest Journal of Environmental Law and Policy, 14, 2008, pp.1419-1448.。此種關注在一些區(qū)域和全球?qū)用娴膰H論壇發(fā)出聲音。這最終導致了一些試圖解決此種問題的文件，包括一系列的聯(lián)合國大會決議(其中最突出的是2006年的61/105號決議)和糧農(nóng)組織的2008年指導方針。當前，區(qū)域內(nèi)實施漁業(yè)保護的公海MPAs主要包括以下內(nèi)容*其他地區(qū)海洋保護還有南印度洋深海漁民協(xié)會(The Southern Indian Ocean Deepsea Fishers Association, SIODFA)等，相關進展，參見“Resolution Adopted by the High-Level Government-Designated Experts Meeting of the Proposed Northeast Pacific Regional Seas Programme concerning the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Sources of Pollution”, Journal of International Wildlife Law and Policy, 6, 2003, pp.127-130.：

1. 東北大西洋海區(qū)。東北大西洋漁業(yè)委員會(North East Atlantic Fisheries Commission, NEAFC)很早就在區(qū)域?qū)用嫔喜扇…h(huán)境行動，保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的措施也在隨著時間的推移不斷發(fā)展。特別是在區(qū)域一級采取的措施最終影響了全球范圍的討論，同樣，區(qū)域發(fā)展的水平也受全球范圍關注的影響。NEAFC的監(jiān)管區(qū)域包括地區(qū)關閉海底拖網(wǎng)和其他靜態(tài)捕魚措施*Kerry Tetzlaff, “Bottom Trawling on the High Seas — Protection under International Law from Negative Effects”, New Zealand Journal of Environmental Law, 9, 2005, pp.239-286.。在Hatton和Rockall Banks地區(qū)，為了保護幼魚和冷水珊瑚，在六個地區(qū)封閉海底捕魚。2009年，NEAFC決定關閉面積達330 000平方公里的、在其正常過程中可能接觸海底大洋中脊的捕漁作業(yè)，以保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。此外，禁止在200米以下采用刺網(wǎng)捕撈、纏網(wǎng)和規(guī)網(wǎng)捕撈。NEAFC在規(guī)制海底漁業(yè)更為重要的空間方面是區(qū)分新的和現(xiàn)有的捕魚區(qū)域*NEAFC秘書處擁有更為深入的分析和更為詳盡的數(shù)據(jù)，見http://www.neafc.org/。。NEAFC的管理措施的決策由各方組成的委員會基于一個獨立的科學機構(gòu)——國際海洋勘探理事會(ICES)*http://www.ices.dk/Pages/default.aspx.所提出的科學建議而作出。

2. 在西北大西洋漁業(yè)組織(North West Atlantic Fisheries Organization, NAFO)的監(jiān)管區(qū)域內(nèi)。在佛蘭芒帽(Flemish Cap, Division 3M)有兩個地區(qū)每年的特定時間內(nèi)封閉海蝦捕撈。此外，為了避免由于底層漁業(yè)的不利影響而保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)(VMEs)，2006年，NAFO成員同意保護四個海山區(qū)，在為期4年的時間(2007—2010年)里不在這些區(qū)域用海底拖網(wǎng)捕撈。另外，在Grand Banks以南的兩個海山區(qū)(Fogo Seamounts)，也在2008年被關閉。此外，2007年，NAFO建立了珊瑚保護區(qū)，關閉所有的捕撈活動和接觸洋底的作業(yè)*進一步的信息，可以參見NAFO網(wǎng)站，http://www.nafo.int/。。當前，NAFO已在其公約區(qū)域內(nèi)確定了19個領域，由于接觸底部作業(yè)的脆弱性，關閉了海底捕撈活動。NAFO也通過“足跡”(footprint)計劃劃定現(xiàn)有的底部捕魚區(qū)，以響應聯(lián)合國大會對于區(qū)域漁業(yè)管理組織的要求*UNGARes61/105，第83段。，規(guī)范海底漁業(yè)，以避免對脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)造成重大的不利影響。

3. 東南大西洋。到目前為止，東南大西洋漁業(yè)組織(The South East Atlantic Fisheries Organisation, SEAFO)已在其區(qū)域內(nèi)確定了13個脆弱的海洋區(qū)域。在這13個地區(qū)中，10個區(qū)域已關閉所有形式的底部捕撈，其中6個從未開發(fā)，另外4個已經(jīng)在過去有了一定程度的捕撈活動；另外3個地區(qū)已提議關閉，但到目前為止仍開放捕魚。SEAFO同意暫時關閉這十個地區(qū)，但也決定這些地區(qū)在一定條件下可以重新開放進行試捕，如在該地區(qū)識別和確認出VMEs(包括海山、熱液噴口和冷水珊瑚)，而對于任何恢復海洋漁業(yè)在此種VMEs上的影響已經(jīng)作出了評估(提交科學委員會進行評價并向委員會提出建議)。SEAFO在決定管理和保護措施時對漁業(yè)管理采用生態(tài)系統(tǒng)(ecosystem)和預警方法。委員會采用決議和建議的時候都基于科學委員會科學意見，以及合規(guī)委員會的監(jiān)測、控制和監(jiān)視(MCS)意見*關于SEAFO的進展，可見其官網(wǎng)http://www.seafo.org/。。

4. 地中海。2005年，地中海漁業(yè)總委員會(General Fisheries Commission for the Mediterranean, GFCM)通過建議，要求成員禁止在深度大于1000米的地區(qū)采用拖曳船和拖網(wǎng)進行漁業(yè)活動；2006年，GFCM確定了三個地區(qū)作為漁業(yè)禁區(qū)，以保護珊瑚、冷油氣滲漏(cold hydrocarbon seeps)和海山。1999年11月25日，法國、意大利和摩納哥根據(jù)《建立地中海海洋哺乳動物保護區(qū)協(xié)議》建立“派拉格斯公海MPA”是一個典型試驗。該MPA是世界上第一個涵蓋ABNJ的MPA，三個國家協(xié)同配合對該MPA進行監(jiān)管，意在保護以海豚和鯨為主的海洋哺乳動物免受各種形式人類活動的干擾，并協(xié)調(diào)相關的經(jīng)濟活動與生態(tài)環(huán)境和物種的和諧發(fā)展*該保護區(qū)是海豚的主要捕食區(qū)，它們的密度比地中海其他海域要高二到四倍，所以設立保護區(qū)將為鯨和海豚等海洋瀕危物種提供良好的保護。。MPA戰(zhàn)略擬采取各種技術(shù)、科學、教育和法律手段，使之協(xié)同配合，維護指定海區(qū)的經(jīng)濟和自然利益。2006年，該MPA設立常設秘書處，以更好地幫助各締約方執(zhí)行管理計劃，并通過聯(lián)合會議確定重要主題、協(xié)調(diào)各方行動。該MPA采取的主要保護措施包括：(1)采取更嚴格的措施防范污染和噪聲；(2)加強控制MPA內(nèi)的污染源；(3)嚴格約束捕魚業(yè)，特別禁止使用拖網(wǎng)；(4)對MPA內(nèi)的海洋哺乳動物狀況及其生態(tài)環(huán)境等進行階段性評估；(5)監(jiān)測MPA的活動，抵制各種形式的污染；(6)采取有效措施禁止有意捕獲或故意干擾檢測的活動。

5. 南大洋。南大洋因其獨特的生物和環(huán)境條件而具有非常重要的養(yǎng)護價值，南極MPAs議題是近年來南極治理中的熱點問題*龔迎春：《試論〈南極條約〉體系確立的環(huán)境保護規(guī)范對各國的效力》，《外交學院學報》1990年第3期。。1964年第3屆南極條約協(xié)商國會議(ATCM)通過的《南極動植物保護議定措施》首次提出在南極設立“特別保護區(qū)”的概念，由此催生了南極保護區(qū)制度。1980年，澳大利亞、新西蘭、美國等國簽署了《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(簡稱《養(yǎng)護公約》)，以保護并合理利用南極海洋生物資源。1982年，該公約生效并成立了南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)*《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第九條(1)、(5)款。來管理南極周邊海域的生物資源，實現(xiàn)《養(yǎng)護公約》的目標和原則。自2005年起，CCAMLR考慮構(gòu)建MPAs的科學導向標準，并開始進行南大洋的生態(tài)區(qū)域化(bioregionalization)工作*楊雷、韓紫軒、陳丹紅、龍威、房麗君、李春雷：《〈關于建立CCAMLR海洋保護區(qū)的總體框架〉有關問題分析》，《極地研究》2014年第4期。。2009年，在英國建議下，CCAMLR依據(jù)《養(yǎng)護公約》的規(guī)定在南大洋設立了南奧克尼群島MPAs。作為世界上第一個完全建立在ABNJ的MPAs，CCAMLR成員國指派觀察員在《養(yǎng)護公約》適用區(qū)內(nèi)從事BBNJ科學研究或捕撈的船舶上進行觀察和檢查*《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第24條第2款第2項。。該MPA禁止捕魚和一切漁船的一切排污，禁止實施與任何漁業(yè)船只有關的轉(zhuǎn)運活動，鼓勵科學研究，并進行定期評議*對南奧克尼公海保護區(qū)的討論，見桂靜、范曉婷、公衍芬、姜麗：《國際現(xiàn)有公海保護區(qū)及其管理機制概覽》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2013年第5期。。2011年，CCAMLR依據(jù)《養(yǎng)護公約》第9條第2款(g)與(f)項規(guī)定，通過了具有法律效力的《關于建立CCAMLRMPAs的總體框架》，作為設立南大洋MPAs的基本法律依據(jù)。不過，美國、新西蘭、澳大利亞、歐盟提議的羅斯海和東南極的保護提案討論了數(shù)年仍沒有決議*《南極保護區(qū)為何懸而未決》，《中國科學報》2014年10月20日。。

6. OSPAR在東北大西洋建立大規(guī)?？缇矼PAs網(wǎng)絡的實踐。在歐洲這一地域，歐盟各成員國已經(jīng)通過了立法，采取建立“特別維護區(qū)”(SACs)和“特別保護區(qū)”(SPAs)、并將它們納入保護區(qū)網(wǎng)絡(Natura 2000 網(wǎng)絡)的方式來保護自然環(huán)境以及野生動植物。而東北大西洋的“奧斯陸和巴黎委員會”(OSPAR)試圖建立起一個協(xié)調(diào)的MPAs網(wǎng)絡的嘗試獲得了廣泛關注。OSPAR在發(fā)展中不斷更新。在建立MPAs網(wǎng)絡過程中采取的、與認定和選擇MPAs有關的一系列規(guī)則現(xiàn)在已經(jīng)確立起來*包括《關于海洋保護區(qū)網(wǎng)絡的OSPAR建議》、《海洋保護區(qū)的選劃、管理導則》、《需要保護的物種及棲息地鑒別標準》、《瀕危、數(shù)量減少惡化的物種及棲息地初步名單》。。從OSPAR所設立的主要公海MPAs的情況看，指定區(qū)域的維護宗旨與目標基本都表述為維護、保護或恢復處于法律保護狀態(tài)的生物多樣性、自然遺產(chǎn)、棲息地、物種或景觀；維護、保護或恢復未處于法律保護狀態(tài)的生物多樣性、自然遺產(chǎn)、棲息地、物種或景觀；維護關鍵生態(tài)功能(產(chǎn)卵區(qū)、幼仔養(yǎng)護區(qū)、飼養(yǎng)區(qū)、棲息區(qū)、高生產(chǎn)力區(qū)域等)。補充的維護宗旨與目標包括促進社會與經(jīng)濟活動的可持續(xù)管理、可持續(xù)發(fā)展，管理天然資源的利用，開展環(huán)境方面的教育并提升公眾認知，培養(yǎng)科學研究。在使用與活動方面，OSPAR一般會列舉目前已知在該區(qū)域內(nèi)發(fā)生的人類活動，包括科學研究、非生物資源的提取(例如聚集體、石油和天然氣等)、人造結(jié)構(gòu)的施工建設(例如電纜、管道)、廢物排放、航運交通、專業(yè)遠洋拖網(wǎng)、專業(yè)海底拖網(wǎng)、專業(yè)的刺網(wǎng)捕撈、專業(yè)的三層魚網(wǎng)(纏刺網(wǎng))捕撈、專業(yè)長航線捕魚(遠洋)、專業(yè)海底長航線捕魚、專業(yè)圍網(wǎng)捕魚等。不過，由于存在著一系列與該地理區(qū)域有關的生態(tài)、政治、社會和經(jīng)濟問題，OSPAR各個締約方的這一承諾并不那么容易實現(xiàn)。

三、 對ABNJ現(xiàn)存MPAs體制的反思

現(xiàn)有MPAs在實施環(huán)節(jié)的核心問題是如何讓規(guī)范得到妥善的遵行的問題，這本質(zhì)上是一個國際法的共性問題。雖然現(xiàn)存的一些魚類協(xié)定可能會給相關國家?guī)碛绊懀嗟囊?guī)則處于無法強制實施的狀態(tài)。也就是說，不存在有效的制度安排促動和約束相關行為體去遵循維護MPAs內(nèi)相關行動模式的要求。

(一) 在ABNJ設立MPAs的法律基礎及其模糊性

關于公海MPAs建立和實施方面的國際法規(guī)則存在著全球性國際法律規(guī)范的缺位，相關的規(guī)則、規(guī)劃存在著很多的空白和重疊，充分體現(xiàn)了國際法不成體系(fragmentation of international law)的狀態(tài)。UNCLOS作為一套傘狀公約，建立起了關涉所有的海洋及其資源使用的規(guī)范，奠定在世界海洋法律和秩序的全面的制度*Nilufer Oral, “1982 UNCLOS 30: Confronting New Complexities in the Protection of Biodiversity and Marine Living Resources in the High Seas”, American Society of International Law Proceedings, 106, 2012, pp.403-406.。在海洋法規(guī)則方面，尚有1958年4月29日在日內(nèi)瓦簽訂的《領海和毗連區(qū)公約》、《公海公約》、《公海捕魚和養(yǎng)護生物資源公約》、《大陸架公約》。這4個日內(nèi)瓦公約仍在生效，而且與UNCLOS的締約國集團有部分不同*例如，美國是4個日內(nèi)瓦海洋公約的批準國，在UNCLOS體系之下，只批準了《魚類種群協(xié)定》。https://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=21&subid=0&lang=en&clang=_en。。不過，它們的重要性必然隨著UNCLOS在全球生效而減少。在UNCLOS締約國之間，根據(jù)UNCLOS第311條第1款的規(guī)定，UNCLOS優(yōu)于日內(nèi)瓦公約而適用。由于這些原因，國際公法領域的海洋制度以1982年UNCLOS為基礎。然而，1982年UNCLOS對于國家管轄范圍外的海域(areas beyond national jurisdiction，簡稱ABNJ)適用長期存在的“公海自由”原則*UNCLOS，第87條；相關分析，參見張海文主編、李海清副主編《〈聯(lián)合國海洋法公約〉釋義集》，海洋出版社2006年版，第150—161頁。，對于海底區(qū)域的專門規(guī)定也排除了生物資源*UNCLOS，第133—191條；相關分析，參見陳德恭《現(xiàn)代國際海洋法》，海洋出版社2006年版，第407—445頁。；1992年的CBD對生物多樣性保護的法律框架僅僅限制在國家管轄范圍之內(nèi)，而未能覆蓋到ABNJ。例如，目前關于IMO決議是否可以成為沿海國在PSSA實施保護措施的國際法律依據(jù)的問題，事實上國際海事組織成員國之間目前尚未達成完全的一致。在PSSA的整個發(fā)展歷程中，對其法律基礎的爭論是最為激烈的，這也是目前困擾PSSA制度發(fā)展的最主要爭議*Efthimios E. Mitropoulos, World Maritime Day Parallel Event IMO’s Response to Current Environmental Challenges, Secretary-General Speech — World Maritime Day 2007; International Maritime Organization (IMO) Measures for Area-Based Protection Stephanie Altman-NOAA General Counsel, channelislands.noaa.gov/sac/pdfs/imo-area-based-protection.pdf.。有些學者認為PSSA的指定并無法律上的意義，因其僅由無法律約束力的國際海事組織決議所創(chuàng)設，且無公約的明確支持。但根據(jù)國際法的一般原理，國際海事組織作為海運領域的國際組織，其在組織框架內(nèi)通過的決議一方面只應對該組織的成員有一定的拘束力，同時，由于決議的效力不同于條約或國際習慣，即使對于IMO成員國也并不具有法律拘束力。另一些學者則認為PSSA概念可以從 UNCLOS中可找到法律依據(jù)，如公約第192條、第194條賦予了成員國采取措施保護海洋環(huán)境和稀有、脆弱生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利和義務，第211條更是要求成員國采取措施控制來自船舶污染，并在第(6)款中創(chuàng)設了一種類似于特殊區(qū)域和PSSA的“特別區(qū)域”制度，以加強成員國對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域的保護，同時，PSSA概念還可從CBD、《世界遺產(chǎn)保護名錄》等其他公約中找到依據(jù)*龔迎春：《專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)問題研究：特別區(qū)域、冰封區(qū)域和特別敏感海域》，《中國海洋法學評論》2009年第2期。。在這里，涉及的一個核心問題就是，PSSA指南屬于IMO決議，根據(jù)IMO憲章*“Convention on the International maritime organization” in IMO Basic Documents Vol.I, IMO Publication, 2004, pp.7-25.，決議是不具有約束力的，相關保護措施的依據(jù)也可能只是軟法*萬芳芳、羅婷婷：《論國際組織決議在公海生物多樣性保護中的作用》，《海洋開發(fā)與管理》2013年第7期。。

不過，《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》、前述的一系列聯(lián)大決議，以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)在公海中深海漁業(yè)管理的國際準則仍然為治理公海生物資源提供了初步的框架和參考*Irene Tetreault, Richard F. Ambrose, “Temperate Marine Reserves Enhance Targeted but Not Untargeted Fishes in Multiple No-Take MPAs”, Ecological Applications, 17, 2007, pp.2251-2267.。與此同時，一些區(qū)域漁業(yè)管理組織(RFMOs)的職能向以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的方向轉(zhuǎn)變，并實施區(qū)域捕魚限制措施，以保護分散的深海魚類資源及其脆弱的棲息地。故而，在治理層面，ABNJ的生物資源目前主要依靠國際海事組織和區(qū)域漁業(yè)組織進行管理，這些制度間的協(xié)調(diào)和銜接問題，使得ABNJ的生物資源的治理呈現(xiàn)碎片化的局面。當前，雖然包括OSPAR在內(nèi)的MPAs劃分會考慮聯(lián)大決議、考慮IUCN體系，考慮很多海洋相關機制的運行，但本質(zhì)上這些機制還是各行其是。這實際上可能造成制度浪費或者制度沖突。

(二) 在ABNJ設立MPAs的治理手段探索及其薄弱性

如何有效控制和執(zhí)行相關規(guī)則是在公海建立和實施MPAs的另一個主要問題。也就是說，是否遵行這些規(guī)則中的保護手段，完全取決于相關國家的自愿。關于漁業(yè)，許多區(qū)域漁業(yè)管理組織都受困于在其區(qū)域內(nèi)違法、未報告和無管制(IUU)捕魚的嚴重問題*Implementation of the International Plan of Action to Deter, Prevent and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, http://www.fao.org/docrep/005/Y3536E/Y3536E00.HTM.。雖然船只監(jiān)測系統(tǒng)(VMS)*http://www.fao.org/fishery/vms/search/en.被認為是一個執(zhí)行限制進入指定區(qū)域管理規(guī)則的有效手段，但他們不能防止懸掛非該系統(tǒng)成員國家旗幟的船舶在區(qū)域內(nèi)的捕魚活動，這需要額外的監(jiān)控工具，例如基于衛(wèi)星圖像使用的船舶檢測系統(tǒng)(VDS)。除了傳統(tǒng)的成本高昂、在公海執(zhí)行起來相當復雜的專用監(jiān)控手段，現(xiàn)在還正在開發(fā)區(qū)域和國際的監(jiān)測控制和監(jiān)視(MCS)系統(tǒng)。采用此種系統(tǒng)的成員通常交換授權(quán)在其管轄范圍授權(quán)捕魚的船舶信息，并交換觀察船舶從事非法捕撈活動的信息。對于漁業(yè)活動的國際監(jiān)測、控制和監(jiān)控網(wǎng)絡(國際MCS網(wǎng)絡)是成員在國家管轄范圍內(nèi)以及公海上進行漁業(yè)相關的控制和監(jiān)視活動網(wǎng)絡的一個例子。此外，該網(wǎng)絡旨在提升全球在預防、阻止和消除非法捕撈方面的充分協(xié)調(diào)。在關于PSSA地位是否可以自動賦予有關區(qū)域以自動的保護，以及IMO認定PSSA的權(quán)限和依據(jù)、認定標準和程序、適用水域、可實施的強制性措施的權(quán)力及其和UNCLOS的關系等一系列問題，存在著不同的觀點。有些學者認為PSSA概念僅僅重復了現(xiàn)有措施而并未提供特別手段；在這些爭論中，UNCLOS 公約第211條第(6)款與PSSA的關系的爭論最為激烈，各方對該條規(guī)定能否成為采取相關保護措施的法律依據(jù)持有很大的分歧。

從OSPAR的治理手段看，包括MPA邊界內(nèi)所采取的措施、國際簽署了“集體安排”的組織、該MPA應用的物理領域，關于這些，OSPAR的相應數(shù)據(jù)一般都處于空白階段；以其配備資源(人員、設施和資金支持)而言，包括永久工作人員數(shù)、季節(jié)性工作人員數(shù)、折算每年全職工作人員數(shù)、有權(quán)強制執(zhí)行MPA規(guī)章的MPA管理人員數(shù)、可供使用的設備和設施、平均年度預算——過去5年間、過去5年間平均年度實施工作方面的預算、過去5年間平均年度設備方面的預算、過去5年間平均年度外部支持方面的預算、資金來源，這方面的信息也闕如。其已實施的監(jiān)督方式類型，均為出于環(huán)境和/或生物多樣性目的而進行不定期的監(jiān)督。OSPAR指定該區(qū)域的標準，涉及生態(tài)意義、生物多樣性層次、代表性層次、敏感性層次、自然性層次、恢復潛力、利益相關方對于MPA的接受程度、管理措施成功的可能性、本區(qū)域未來被人類活動破壞的可能性、科學價值，相關數(shù)據(jù)大多處于未報告的狀態(tài)。每個SEAFO締約方確保懸掛它們的船旗的船舶遵守法規(guī)是它們的責任。締約方有義務保證侵犯SEAFOS保護和實施規(guī)章的行為能夠通過法律程序予以懲治。SEAFO已經(jīng)采取了一些措施來打擊非法、未報告和無管制(IUU)的捕撈活動。委員會已經(jīng)禁止了SEAFO公約區(qū)域內(nèi)海上轉(zhuǎn)運；實施授權(quán)的船舶名單；并建立了一個IUU船舶名單，該名單包含了可見于NEAFC、NAFO和CCAMLR擁有的IUU名單上的船只。委員會還通過禁止將鯊魚作為一種直接針對捕撈物種的方式實施了保護深海鯊魚的管理措施。要求船只報告所有鯊魚捕撈量，能夠充分地利用和保留(不包括內(nèi)臟、皮膚和頭部)，而鰭總量超過鯊魚重量的5%。為減少在SEAFO公約地區(qū)偶然附帶捕獲海鳥，SEAFO也采取了管理措施，并為降低海龜?shù)乃劳雎识岣卟稉谱鳂I(yè)偶然附帶捕獲海龜?shù)膱蟾嬷贫?。SEAFO也建議在公約地區(qū)全部禁止使用刺網(wǎng)，并采取了嚴格的協(xié)議來檢索和報告丟失的設備。SEAFO發(fā)展了全面監(jiān)控、調(diào)查和控制漁業(yè)的戰(zhàn)略。所有船只均須經(jīng)正式授權(quán)方能進行漁業(yè)活動，每隔5天報告漁獲量，每隔2小時報告VMS的位置，在船上有一個獨立的科學觀察員，遵守港口檢驗程序，并禁止在SEAFO公約海域內(nèi)進行海上轉(zhuǎn)運。由于OSPAR的各締約方可能已經(jīng)是“Natura 2000 地點網(wǎng)絡”的一部分，或者擁有它們自己的國內(nèi)網(wǎng)絡，因此可能難以讓他們在參與到一個新的網(wǎng)絡建設之中。不過，當OSPAR留給各締約方很高程度的自由的時候，OSPAR能夠使各締約方承擔MPAs網(wǎng)絡建設和執(zhí)行的唯一手段就是政治壓力，這可能使得其約束力很微弱。

四、 ABNJ未來發(fā)展MPAs的方向前瞻與中國立場

從未來制度的設計和建造上看，筆者認為，要形成積極健康而平穩(wěn)有效的MPAs，有必要在以下四個方面澄清理念、推進協(xié)商、構(gòu)劃制度。

(一) 把握從“公海自由”到“公海治理”的變革

“公海自由”作為一個古老的法律思想與理論主張，需要不斷接受時代的檢驗。從歷史發(fā)展的進程和現(xiàn)有規(guī)范進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，“公海自由”的理念和規(guī)范正在被“公海治理”所替代。隨著時代的發(fā)展，不僅公海的面積被沿岸國不斷擴展的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等主張所侵蝕，而且公海的行動也越來越多地受到基于生態(tài)環(huán)境主張的國際機制所監(jiān)督和控制。因此，哪個國家能夠充分認識并掌控公海治理的先機，哪個國家就有可能在21世紀的國際海洋規(guī)范形成的版圖上占據(jù)優(yōu)勢地位。

在ABNJ構(gòu)建MPAs的進程中，面臨著兩對矛盾：海洋強國和海洋弱國之間對于公共區(qū)域建構(gòu)的敏感度存在矛盾；國家作為個體對于自身利益的追求與國際社會整體追求公共利益之間的差異。從第一對矛盾看，在確立國家為MPAs區(qū)所承擔的義務之時，大國會比較敏感，并進而更高度地強調(diào)公海自由，不愿意限制自身在公海上的航行和捕魚自由；而對于此一方面能力較弱的國家而言，則不太敏感，因此更愿意支持和維護公共利益，限制那些大國的權(quán)益。從具體國家的利益而言，具有強大海洋開發(fā)能力的大國會更主張海洋自由，因為這意味著該國有更多的機會進行海洋探索，并獲得收益；而作為大多數(shù)海洋開發(fā)能力平平的國家而言，更期望海洋自由受到明確規(guī)則的限制，由此維護世界的環(huán)境和各國的利益期待。從第二對矛盾看，MPAs的一個基本問題是國家利益與全球共同利益之間的張力，也就是主權(quán)本位和國際社會本位之間的沖突。具體而言，MPAs的建立目標是維護全人類的共同利益，為了維護生物多樣性、保證環(huán)境和資源的良好狀態(tài)，這是一種普遍性的價值。不過，就每一個國家而言，這種目標的重要性究竟有多大，并不確定。國家更愿意觸及其切近的、個體的利益，因為這種利益更可衡量、可把握，也更容易被國家所認同，而且這也是國家樂于投入其自身資源所維護和支持的。當要求國家投入資源去維護公海的生物多樣性、保護公海環(huán)境的時候，國家的積極性就不那么高。進而，如果限制國家或者相關企業(yè)的行動，減少其經(jīng)濟活動的范圍，則相關國家的負面態(tài)度可能就更為明顯。如果前述認識可以被認可，那么，MPAs的建立和操作實際上是公海治理的一種方式，在倫理上是正當?shù)?，從趨勢上看是必然的。不過，如何在大國利益(在一定程度上包括作為大國的中國的利益)和全球倫理之間保持平衡，是一個關鍵的方面。

(二) 避免在ABNJ設計和管理MPAs的唯科學技術(shù)主義傾向

MPA區(qū)與海洋科學研究具有非常密切的實質(zhì)性關聯(lián)，主要可以從以下幾個方面認識：第一，海洋科學研究是有效地確定MPA的基礎。沒有科學研究就很難得到相關數(shù)據(jù)，無法明確是否要在某一區(qū)域建立MPAs，區(qū)域的具體范圍與邊界、應對該區(qū)域的具體情況所應采取的保護和維持措施。第二，科學研究是檢驗MPAs成敗效果的重要依托。只有通過科學研究所進行的對比分析而得到的數(shù)據(jù)，才能夠判斷在相關MPAs所采取的制度是否合適，是否達到預期效果，下一步工作應如何進行?，F(xiàn)在很多MPAs很難判斷實施的效果，就是因為科學研究的跟進不足。第三，MPAs應支持真誠的科學研究，但反對以科學研究為名進行的捕獵活動。以往有些國家以科學的名義進行捕鯨，不僅是對海洋生態(tài)的破壞，也是對相關國際法規(guī)范的違反，MPA在管理和監(jiān)控的時候應當區(qū)分真實和虛偽的科學研究活動。

在海洋環(huán)境保護與資源維持的問題上，特別要避免唯科學主義*對于生物狀況的科學研究仍然必要，只有這樣的細致研究才能提供保護區(qū)是否正確、有意義的證據(jù)。Pete Mooreside, “Tiny larvae signal big potential for MPAs”, Frontiers in Ecology and the Environment, 9, 2011, p.91.。一定要注意把握科學與人文、自然與社會之間的關系。因為在生物學中，很難決定一個生態(tài)系統(tǒng)在何種地理水平上是“連貫的”，因為生態(tài)系統(tǒng)的概念可以在任何層面上使用(全球性、區(qū)域性、當?shù)厣踔廖⑸锶郝涠伎梢运阕魃鷳B(tài)系統(tǒng))*馬進：《特別敏感海域制度研究：兼論全球海洋環(huán)境治理問題》，《清華法治論衡》2015年第1期。。同時在人類生存與發(fā)展的世界里，所有制度的核心關注和服務目標都應當是人類，環(huán)境保護也是一樣，環(huán)境倫理學家提出的生態(tài)中心主義、大地倫理在觀念上具有反思強勢人類中心主義的啟示意義，但并不能夠作為環(huán)境制度的出發(fā)點和設定目標。在這一點上，“可持續(xù)發(fā)展”的理念仍然是非常重要的，也就是說，即使是在環(huán)境和資源的問題上，最終的關懷也必須是人類的利益、人類的幸福、人類的發(fā)展，僅僅是因為人類發(fā)展的需要，環(huán)境和資源才有了意義和價值，才需要被保護。因而，僅僅考慮生態(tài)環(huán)境的要求當然是善意的，但由于沒有充分考慮經(jīng)濟與社會的需求，也很有可能根本無法得到有效的實施，如果沒有社會認可度，相關的規(guī)范很可能僅僅是“紙面上的公園”。MPAs標準的確立，一定要兼顧生態(tài)學上的意義和人類經(jīng)濟與社會生活的要求，一定要認真考慮利益相關方在傳統(tǒng)上的生產(chǎn)與生活模式，而不能單純地從環(huán)境保護的目標考量。

(三) 確保ABNJ MPAs的社會經(jīng)濟性

在制度設計和執(zhí)行上，要使得利益相關方(社會)、尤其是小規(guī)模漁業(yè)協(xié)會的參與在整個MPAs的計劃與執(zhí)行過程中得到確保，并且在地方層面探索到最有效的管理手段。這也就要求保持一種“行政克制”的理念，尤其是在數(shù)據(jù)不足的情況下，采取循序漸進的手段和預防性的措施。要進行試點式的努力，在某一點開始，并在獲取到新的數(shù)據(jù)和知識的時候予以調(diào)整。與此同時，要得到并積累一些基本數(shù)據(jù)，以允許有效的限度。具體而言，這一方面包括形成動態(tài)跟近的模式，視實踐發(fā)展的需要和效果而建立相應的運作機制、不斷推進和完善機構(gòu)及其運轉(zhuǎn)，以符合相關工作任務的客觀需要；另一方面包括在機構(gòu)設置上，不宜未經(jīng)審慎考量，就建立起永久性的機構(gòu)設施，以避免可能給各國、各國人民造成經(jīng)濟上的負擔，以及人員的冗余、工作效率低下和行政拖延。20世紀中葉以來，國際關系的組織化一方面確實迎來了很多值得肯定的進步，很多問題可以在國家間更為妥當?shù)慕鉀Q，但也出現(xiàn)了機構(gòu)龐雜、重復設置的情況，隨著時代的發(fā)展，很多機構(gòu)不僅由于未能精簡而顯得臃腫*例如，聯(lián)合國托管理事會已經(jīng)沒有需要托管的領土，但該機構(gòu)仍然存在；前南斯拉夫特別刑事法庭，按照其設立的有關文件，本來應當已經(jīng)結(jié)束其使命了，但依然運行著。當前，這些機構(gòu)的任務和作用都非常有限，但耗費的資源卻一如既往地巨大。，而且存在著機構(gòu)間溝通不暢、機構(gòu)內(nèi)人浮于事的官僚主義，所以在MPAs方面應當堅持成員驅(qū)動的運作方式，而不應當由相關國際公共機構(gòu)依職權(quán)而設立，因為機構(gòu)自主的促動的工作很難真正地反映利益相關方的要求。

(四) 充分注意利益相關方的態(tài)度和作用

保護海洋環(huán)境的關鍵在于漁業(yè)、航行和石油*Barney T.Levantino, “Protection of the High Seas from Operational Oil Pollution: A Proposal”, Fordham International Law Journal, 6, 1982, pp.72-99; Francisco Orrego Vicuna, The Changing International Law of High Seas Fisheries, Cambridge University Press, 1995; “Gist: High-Seas Driftnet Fishing and the Protection of Living Marine Resources”, US Department of State Dispatch, 1, 1990, p.251.。雖然小規(guī)模漁業(yè)的保有權(quán)和習慣權(quán)利需要確認和保護，但更要充分發(fā)揮大的航運公司、捕撈公司的作用，抓住ABNJ生態(tài)資源維持與環(huán)境保護的“關鍵少數(shù)”。南印度洋的MPAs實踐值得我們汲取。這里4個主要從事底拖網(wǎng)作業(yè)的公司組成了深海漁民協(xié)會(SIODFA)*http://www.siodfa.org/index.php/the-sio/the-southern-indian-ocean-fisheries-agreement-text.，是一個產(chǎn)業(yè)集團自愿同意為了維護環(huán)境和物種而留出一些地域不予捕撈的獨特實例。2006年7月，SIODFA與國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)發(fā)布聯(lián)合聲明，建立南印度洋底棲生物保護區(qū)(Benthic Protected Areas, BPAs)，并開始了長期的合作關系。由于在可持續(xù)深海漁業(yè)方面的共同利益，IUCN和SIODFA隨后簽訂合作協(xié)議，以發(fā)展和促進深海魚類的長期可持續(xù)性的手段，減少捕撈活動對海洋環(huán)境和其他物種的影響，建立MPAs等保護措施。2009年9月簽署諒解備忘錄，SIODFA的代表被選入IUCN的項目監(jiān)督委員會，在南印度洋的ABNJ采用基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理方法來處理具有全球性生物意義和重要商業(yè)價值的地區(qū)，并獲得全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計劃署的資助。在BPAs中禁止SIODFA成員進行拖曳船和拖網(wǎng)作業(yè)，但并不代表其他的營業(yè)公司。這一案例給我們的啟示在于：在國家管轄范圍以外的海域，絕大多數(shù)民眾和公司實際上并不能直接參與活動，真正能夠在這些地區(qū)產(chǎn)生影響的實際上僅僅是少數(shù)專業(yè)的公司。此時，只要能夠使這些公司承擔相應的義務和責任，ABNJ的生物資源和環(huán)境的關鍵問題就得以解決了。

結(jié) 論

從理論上看，規(guī)制公海MPAs并不一定要依靠普遍性的國際公約，只要各利益相關國家和企業(yè)就有關問題自行商討、制定協(xié)議或達成條約，即可由類似IUCN這樣的機構(gòu)幫助相關利益方完成MPAs的設立*姜麗、桂靜等：《公海保護區(qū)問題初探》，《海洋開發(fā)與管理》2003年第9期。。這種方式或許有利于從海域所在的地理環(huán)境出發(fā)，綜合治理影響該海域海洋環(huán)境的因素，更多地注重環(huán)境的整體性，因地制宜。然而，為了避免執(zhí)行力度不足、信息不對稱的問題，要加大對區(qū)域海洋活動的綜合監(jiān)管力度，就必須拓展和推動與世界經(jīng)濟活動的發(fā)展相匹配的、具有更廣泛影響力的自然保護管理安排，也就是推進全球性的MPAs體制設計和運行，同時幫助相關的居民和國家更好地利用和保護海洋動植物資源。

在中國正在崛起的節(jié)點，聯(lián)大決議的通過為中國以新興大國的身份參與國際秩序建構(gòu)提供了一個契機。作為一個負責任大國，我國歷來重視公海事務。在ABNJ建立MPAs問題上，我國既享有潛在的全方位利益，也需要應對國際法發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)*劉新華、秦儀：《現(xiàn)代海權(quán)與國家海洋戰(zhàn)略》，《社會科學》2004年第3期。。雖然我國2007年成為CCAMLR正式成員國，但針對南大洋建立MPAs的各種提案，我國仍然存在著不能準確有效地評估的問題。我們對南大洋的研究有限，所以當相關國家提出的羅斯海MPAs以及東南極MPAs提案時，此種建議對我們的主要利益關切有哪些影響，我們?nèi)狈ψ銐虻臄?shù)據(jù)支撐，導致在參與相關討論時無法確定立場。鑒于MPAs新規(guī)范的制定既關涉人類共同利益，又觸及我國未來海洋事業(yè)的發(fā)展的外部環(huán)境，所以我國必須高度重視其中的話語權(quán)*劉巖、李明杰：《解讀公海生物多樣性保護的最新進展：各國加緊爭奪話語權(quán)》，《中國海洋報》2013年3月13日。。從歷史經(jīng)驗看，任何一個興起的國家都會根據(jù)自身需求，在審視現(xiàn)實以及繼承的基礎上建構(gòu)自己的國際法理論體系，這個理論體系不僅應當體現(xiàn)“視野里”的中國，還應當體現(xiàn)“方法上”的中國、“立場上”的中國*何志鵬：《中國國際法研究反思》，《政法論壇》2010年第4期。。理論體系的構(gòu)建是為了指導實踐，公海MPAs條約的制定過程為中國國際法理論實踐提供了一個舞臺，為我國國際法學者為世界設計制度公共物品提供了一個檢驗的機會。這就要求我們深入研討、發(fā)展理論、認真考察、總結(jié)經(jīng)驗，為中國國際法理論體系的構(gòu)建作出新的貢獻。

(責任編輯：徐遠澄)

Reflections and Prospects on Constructing Marine Protected Areas (MPAs) in Areas beyond National Jurisdiction (ABNJ)

He Zhipeng

Setting up marine protected areas (MPAs) in the high seas is a renovation in the ideas in the law of the sea. United Nations General Assembly decided in 2015 to launch the negotiation of new international agreements concerning areas beyond national jurisdiction (ABNJ), which should be regarded as a major change for marine environmental protection regime. Hence, it is necessary to view the practice of MPAs under regional and professional organizations, analyze relevant theoretical evolution and institutional issues, and to provide useful lessons for future MPAs. From the experiences of International Maritime Organization (IMO), International Union for Conservation of Nature (IUCN) and other professional organizations like Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (CCAMLR), the Oslo and Paris Commission (OSPAR) as well as regional organizations shows that the main problems for the establishment and management of MPAs is the normative basis of fragmentized, and management measures are inadequate. In the future, it is needed to grasp transcend of ideas in the law of the sea from freedom of high seas to governance of high seas, to avoid scientism in institutional design, to ensure social economic effects of MPAs, to safeguard the interests of stakeholders, and to achieve global sustainable development.

Areas beyond National Jurisdiction (ABNJ); Marine Protected Areas (MPAs); Marine Environmental Protection; Governance of the High Seas

2015-12-10

* 本文系國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所項目“現(xiàn)代保護原則在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性保護的應用研究”(項目編號：2016—002)、中國國家旅游局科研項目規(guī)劃項目“南極旅游國際法律規(guī)則發(fā)展及我國對策的研究”(項目編號：14TAAG020)的階段性成果。

DF935

A

0257-5833(2016)05-0096-12

何志鵬，吉林大學法學院、公共外交學院教授 (吉林 長春 130012)