彭文斌 李昊匡

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政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效果*
——基于利益激勵的治理邏輯

彭文斌 李昊匡

基于熵權客觀評價法，選用環(huán)境規(guī)制強度、環(huán)境損失程度、資源豐富度和環(huán)境支撐力作為權重指標，綜合測度不同地區(qū)的環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)，深入剖析政府行為偏好差異的制度原因，通過面板數(shù)據(jù)回歸檢驗政府行為偏好對環(huán)境規(guī)制效果的影響。結果發(fā)現(xiàn)：全國環(huán)境規(guī)制效果從2001年至2013年呈現(xiàn)逐漸改善特點，且不同區(qū)域環(huán)境規(guī)制效果表現(xiàn)出從東部、中部向西部梯度遞增趨勢，政府行為偏好對環(huán)境規(guī)制效果有顯著正向作用。因而，對于利益激勵的環(huán)境規(guī)制治理，應充分發(fā)揮公眾、媒體等利益相關者的執(zhí)法監(jiān)督作用，避免政府行為被利益集團“俘獲”，并要完善政府內部協(xié)調和利益約束機制，使環(huán)境規(guī)制效果與經(jīng)濟發(fā)展水平相容共生。

政府行為偏好；環(huán)境規(guī)制效果；利益激勵；治理邏輯

引 言

在經(jīng)濟新常態(tài)下，黨的十八屆五中全會提出“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境”的基本國策*參見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》。，如何“堅持可持續(xù)發(fā)展，推進美麗中國建設”成為社會各界關注的話題?！睹绹鴩铱茖W院院刊》一份研究報告表明，中國的空氣污染問題將縮短北方居民平均壽命5.5年，“環(huán)境移民”正在不斷遠離生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到破壞的地區(qū)*Kishore Gawande, Alok K. Bohara, Robert P. Berrens and Pingo Wang, “Internal Migration and the Environmental Kuznets Curve for U.S. Hazardous Waste Sites”, Ecological Economics, 33, 2000, pp.151-166.。按照新古典主義劍橋學派的觀點，如果產(chǎn)權是明晰的，那么企業(yè)生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的環(huán)境污染負外部性能夠得到解決。如果產(chǎn)權不明晰，那么環(huán)境污染問題將難以解決。此時，政府環(huán)境規(guī)制手段將成為行之有效的政策工具，使得廠商在進行利益最大化決策時，不得不將外部性和風險考慮在內。從近期環(huán)保部督查河北霧霾污染的結果來看，企業(yè)污染偷排、濫排現(xiàn)象嚴重，除塵設備沒有安裝，脫硫裝置也形同虛設。出現(xiàn)這種情況的原因，一方面是由于在信息不完全對稱條件下企業(yè)處于信息優(yōu)勢方，完全有理由對環(huán)境治理設施采取停止或間斷運行以實現(xiàn)自身利潤最大化，從而對地方政府產(chǎn)生經(jīng)濟約束；另一方面是由于地方政府破解環(huán)境污染問題存在結構性失衡*吳衛(wèi)星：《論環(huán)境規(guī)制中的結構性失衡:對中國環(huán)境規(guī)制失靈的一種理論解釋》，《南京大學學報(社會科學版)》2013年第2期。，出于政治晉升需要以及內部利益沖突，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行均衡與制定均衡的偏離在所難免*潘峰、西寶、王琳：《中國式分權下的地方政府環(huán)境規(guī)制均衡模型》，《財經(jīng)縱論》2015年第3期。。因而，在信息不完全對稱的情況下，中央政府環(huán)境規(guī)制政策與地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行存在偏差，而且地方政府內部各利益集團出現(xiàn)“沖突-均衡-分歧”現(xiàn)象，導致環(huán)境規(guī)制政策無法有效執(zhí)行?；诖耍疚牟捎渺貦嗫陀^評價法，選用環(huán)境規(guī)制強度、環(huán)境損失程度、資源豐富度和環(huán)境支撐力作為權重指標，測度不同區(qū)域環(huán)境規(guī)制效果，通過面板數(shù)據(jù)回歸分析政府行為偏好對環(huán)境規(guī)制效果的影響，為優(yōu)化現(xiàn)行環(huán)境規(guī)制提供參考依據(jù)。

一、 環(huán)境規(guī)制效果的演變特征

環(huán)境規(guī)制是對地區(qū)環(huán)境污染程度和環(huán)境承載能力的綜合表現(xiàn)，反映出政府對環(huán)境治理的行政干預以及公眾對環(huán)境問題的參與程度。然而，政府會尋找實現(xiàn)效用最優(yōu)的行為路徑推行環(huán)境規(guī)制決策，在一定程度上體現(xiàn)政府行為對不同地區(qū)經(jīng)濟社會、政治文化和生態(tài)環(huán)境等多方面的影響，從而造成環(huán)境規(guī)制的區(qū)域差異性。因此，測度環(huán)境規(guī)制效果既要考慮政府行為對規(guī)制效果的作用，也要衡量區(qū)域差異對規(guī)制效果的影響，本文借鑒原毅軍*原毅軍、謝榮輝：《環(huán)境規(guī)制的產(chǎn)業(yè)結構調整效應研究:基于中國省際面板數(shù)據(jù)的實證檢驗》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2014年第8期。和張燕*張燕、徐建華、曾剛、胡青：《中國區(qū)域發(fā)展?jié)摿εc資源環(huán)境承載力的空間關系分析》，《資源科學》2009年第8期。的指標選取方法，采用環(huán)境規(guī)制強度、環(huán)境損失程度、資源豐富度和環(huán)境支撐力作為權重指標衡量環(huán)境規(guī)制效果。其中，環(huán)境規(guī)制強度指標用工業(yè)廢水排放達標率(%)、工業(yè)固體廢物綜合利用率(%)和工業(yè)SO2去除率(%)度量；環(huán)境污染程度指標用單位面積的工業(yè)廢氣排放量、工業(yè)廢水排放量和工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量度量；資源豐富度指標用人均耕地面積、森林覆蓋率和自然保護區(qū)占轄區(qū)面積比重度量；環(huán)境支撐力指標用人均水資源量、生活垃圾無害化處理率和人均環(huán)保投資完成額度量。所有指標的數(shù)據(jù)均為全國2001年至2013年31個省、市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于相應年份《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》，部分數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)服務中心“中國區(qū)域經(jīng)濟研究數(shù)據(jù)庫”以及各地區(qū)《統(tǒng)計年鑒》。

表1 環(huán)境規(guī)制效果測度指標及權重

圖1 環(huán)境規(guī)制效果時空演變特征

從整體來看，全國環(huán)境規(guī)制效果表現(xiàn)為逐漸改善、梯度遞增特點?！爸饾u改善”是指2013年與2001年相比較，北京、甘肅、陜西和四川等13個省、市和自治區(qū)環(huán)境規(guī)制效果得到改善，生態(tài)環(huán)境治理能力不斷加強，與此同時，天津市、河北省環(huán)境規(guī)制效果欠佳，生態(tài)環(huán)境承載情況明顯惡化，其余地區(qū)環(huán)境規(guī)制效果變化不大?！疤荻冗f增”是指環(huán)境規(guī)制效果沿東部沿海與較發(fā)達地區(qū)向西部內陸與欠發(fā)達地區(qū)遞增，沿北方及環(huán)境資源惡劣地區(qū)向南方及生態(tài)條件優(yōu)良地區(qū)遞增，并形成環(huán)境規(guī)制效果洼地：京津冀城市群為代表的華北地區(qū)，以洼地為核心向其他地區(qū)遞增。

從不同區(qū)域來看，東部地區(qū)環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)偏低，尤其在河北、天津、山東和江蘇等環(huán)境資源欠缺的地區(qū)，極佳的自然資源稟賦和區(qū)位地理優(yōu)勢為高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)提供充足發(fā)展空間，長期的污染累積使得政府行為偏好改變對環(huán)境規(guī)制效果的影響微乎其微。隨著北京治理霧霾行動的加強，污染產(chǎn)業(yè)遷移至鄰近的河北、天津成為必然趨勢，兩地的生態(tài)環(huán)境將繼續(xù)惡化；中部地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)承接地，經(jīng)濟基礎較為薄弱，產(chǎn)業(yè)體系尚未完全建立，加快承接產(chǎn)業(yè)轉移成為政府行為的主要選擇，尤其自“中部崛起”戰(zhàn)略實施以來，承接產(chǎn)業(yè)轉移政策力度空前加強，環(huán)境規(guī)制效果變化呈現(xiàn)區(qū)域差異，對于環(huán)境資源惡劣的山西、河南而言，環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)偏低，對于生態(tài)條件優(yōu)良的湖北、湖南、江西和安徽，環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)則較高；西部地區(qū)作為另一個產(chǎn)業(yè)承接地，其地域遼闊，人口稀疏，面臨氣候條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱等問題，對于政府環(huán)境決策而言，實現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)健康發(fā)展將置于首要位置，環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)持續(xù)處在上升區(qū)間。

在圖1中，2009年到2013年共有6個省、市和自治區(qū)環(huán)境規(guī)制效果得到改善，占到總數(shù)的近一半。究其原因，全球經(jīng)濟危機背景下的財政刺激政策嚴重滯緩產(chǎn)業(yè)轉移速率，造成污染物排放的轉移也相對延滯，從而表現(xiàn)出環(huán)境規(guī)制效果整體優(yōu)化的現(xiàn)象。當然，另一個難以忽略的原因是，2008年中央政府要求地方政府深入學習實踐科學發(fā)展觀*參見《關于在全黨開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動的意見》。，促使其治理決策更加突出全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧原則，考核體系和評價指標逐漸弱化經(jīng)濟發(fā)展所占份額，強化環(huán)境治理和生態(tài)保護所占比重，更加注重協(xié)調局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。尤其在環(huán)境保護部成立之后，監(jiān)督和管理體制的完善使地方政府更為注重當?shù)丨h(huán)境規(guī)制效果，避免環(huán)保事件問責的可能發(fā)生。如此看來，經(jīng)濟溢出效應與政府治理能力確實能夠影響環(huán)境規(guī)制效果，而且政府行為的變化對社會福利函數(shù)決定起到至關重要的作用。正是由于地方政府決策過程中會選擇自身效用最大化以及利于晉升的行為方式來制定環(huán)境規(guī)制標準，才會造成不同地區(qū)環(huán)境規(guī)制效果存在變化。

二、 政府行為偏好的利益激勵

現(xiàn)行政府治理結構是中央政府作為委托人和地方政府作為代理人的“委托-代理”關系結構。按照委托代理理論，委托人通過與代理人達成契約合同，并制定有效的激勵機制約束代理人的機會主義行為，實現(xiàn)交易效率的最大化和成本的最小化。中央政府作為委托人將全局利益最大化目標劃分為若干任務，憑借已經(jīng)或者即將達成的不完全契約合同，逐級下發(fā)到各層政府，與此同時，建立相應的利益激勵機制以實現(xiàn)“委托-代理”關系運轉的高效性。然而，Olson*M. Olson, The Logic of Collective Action, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965.在《集體行動的邏輯》中認為，團體中成員差異性會成為影響集體行動結果的重要因素，也就是說個體利益難以合成集體理性。

(一) 不完全契約下偏好差異的產(chǎn)生

由于雙方當事人的有限理性和締結契約過程中“討價還價”的高昂成本，具有較強談判力的中央政府無法用共同認知的語言表述未來發(fā)生事件，以及缺乏公正第三方監(jiān)督合同條款中的關鍵事項，因此與地方政府達成的契約合同屬于不完全契約合同*聶輝華：《對中國深層次改革的思考：不完全契約的視角》，《國際經(jīng)濟評論》2011年第1期。?！胺豪浴敝醒胝畯娜掷娉霭l(fā)，將完善社會治理機制、改善人民生活水平、保證社會整體穩(wěn)定、保護法律公平正義等方面細化為各項指標任務層層下放，交由地方政府完成，而“私利性”地方政府更多追求地區(qū)利益、部門利益甚至個人利益，在具體執(zhí)行過程中有較大自由裁量權。主要體現(xiàn)在：第一，地方政府雙重角色。中央政府作為最高委托人將環(huán)境治理目標任務給下級政府，同時下級政府結合地區(qū)實際和利益分配將中央政府的目標任務轉化為本級政府的工作目標給更低級政府，直到鄉(xiāng)級政府劃分。也就是說，除去中央政府和鄉(xiāng)級政府具有單一委托人和代理人角色，其余層級政府都兼顧委托人和代理人雙重角色，政府環(huán)境規(guī)制強度選擇自主性得以加強。此外，在信息不對稱條件下，多級政府治理結構將傾向于噪音信號干擾，對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行效率產(chǎn)生影響。第二，契約條款可合約性差。地方政府相比于中央政府而言能夠以低成本的方式獲取隱藏信息，在自身特殊利益激勵下存在隱蔽行為的潛在動機。然而，中央政府的目標任務多維且模糊，任務之間又有替代或互補關系，導致對地方政府的努力程度和實際產(chǎn)出的度量形成阻礙，顯性目標和隱性目標并存于地方政府的目標束中，以致于地方政府在行為決策時可以結合自身利益需要，確定不同目標的輕重緩急、執(zhí)行的先后次序。比如，地方政府面臨環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展利益沖突時，如果經(jīng)濟發(fā)展符合中央政府和地方政府共同利益，在對兩者權衡取舍中，多數(shù)地方政府會犧牲生態(tài)環(huán)境以換取經(jīng)濟發(fā)展的福利。第三，“委托-代理”關系衍生。中央政府與地方政府的“委托-代理”關系結構在任務執(zhí)行過程中可以衍生為“單委托-多代理”關系，例如，環(huán)境治理的目標任務需要環(huán)保部門與經(jīng)濟部門合作完成，如果決策制定與實施過程中牽涉部門利益，則部門利益受損的一方或者多方將在具體執(zhí)行過程中“拖沓進度”、“偷工減料”。當然，也存在“多委托-單代理”關系，例如，環(huán)保局隸屬于上級環(huán)保廳、國家環(huán)保部行政管理，但其經(jīng)費預算開支又由地方政府財政部門撥付，在環(huán)境治理任務目標的執(zhí)行中既要兼顧上級政府利益又要考慮本級政府利益?？傮w而言，這種目標函數(shù)的非一致性與雙方信息的非對稱性為政府行為偏好在環(huán)境規(guī)制效果上的差異化提供實際發(fā)生的必然性。

(二) “晉升錦標賽”下激勵機制的扭曲

中央政府面臨的重要問題之一是如何監(jiān)督約束地方政府的隱蔽行為，設計政府治理機制使上級政府與下級政府間實現(xiàn)共同利益最大化。周黎安*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。認為“晉升錦標賽”(上級政府依據(jù)目標任務制定競賽優(yōu)勝標準，多個下級政府和部門的競賽優(yōu)勝者晉升)作為一種激勵和治理機制：其一，可以引入地方政府之間競爭，地方政府和部門的壟斷租金被消減；其二，與政府官員政治利益掛鉤，限制官員被固定或為狹隘利益集團俘獲；其三，解決監(jiān)督激勵依次遞減問題，效果在行政級別中逐級放大?！皶x升錦標賽”在當前政治體制下，能夠鞭策地方政府通過完成上級政府目標任務來獲取政治權威，減緩非有效監(jiān)督、權利腐敗對政權合法性的負面影響*羅黨論、佘國滿、陳杰：《經(jīng)濟增長業(yè)績與地方官員晉升的關聯(lián)性再審視——新理論和基于地級市數(shù)據(jù)的新證據(jù)》，《經(jīng)濟學(季刊)》2015年第3期。。不過，“晉升錦標賽”式治理機制在環(huán)境規(guī)制上依然尚有不足：第一，標尺競爭下環(huán)境規(guī)制水平的趨同性。如果決策環(huán)境充滿不確定性，當行為主體理性能力趨于無限時，可以利用不確定沖擊來優(yōu)化自己行為*Ronald A. Heiner, “The Origin of Predictable Behavior”, The American Economic Review, 4, 1983, pp.560-595.。“晉升錦標賽”下的地方政府作為有限理性的行為主體，無法完全利用不確定沖擊(包括上級政府偏好變化、績效考核標準改變和地區(qū)突發(fā)事件等)來優(yōu)化自身環(huán)境規(guī)制決策行為以獲取更有利于晉升的條件。因此，由于信息溢出效應作用，地方政府會以相鄰地區(qū)環(huán)境規(guī)制決策作為施政參照，通過抱團行為來降低決策變動的風險系數(shù)，使得政府之間產(chǎn)生環(huán)境規(guī)制策略互動。第二，逐底競爭下環(huán)境規(guī)制效果的負循環(huán)。地方政府享有區(qū)域內行政資源分配的決定權，其規(guī)制決策直接影響到地區(qū)利益最大化程度。如果上級政府經(jīng)濟發(fā)展的行為偏好被下級政府獲取，則下級政府將犧牲其他任務目標的行動能力來努力取得經(jīng)濟發(fā)展成效，比如，相鄰政府用較低的環(huán)境規(guī)制水平換取較高的經(jīng)濟發(fā)展速度，本地政府出于在競賽優(yōu)勝標準中勝出的考量，也會緊盯相鄰政府規(guī)制政策來制定更低標準的規(guī)制強度以博取政治利益提升。由于遞減規(guī)律的作用，其他任務目標換取經(jīng)濟發(fā)展的行為方式成本越來越大，以致環(huán)境凈化能力越弱的地區(qū)，逐底競爭現(xiàn)象越為明顯*盛巧燕、周勤：《地方政府存在環(huán)境“逐底”行為嗎?——來自環(huán)保部“環(huán)評”數(shù)據(jù)的實證檢驗》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究》2015年第4期。。第三，交流任期制下的短視行為?！皶x升錦標賽”式治理機制帶來地方政府官員特有的政治生命周期，由此產(chǎn)生屆際機會主義行為與短期利益替代長期利益現(xiàn)象，“倒計時執(zhí)政”氛圍為短視行為提供利益激勵。在預算軟約束下，地方政府利用行政手段參與市場資源配置，出現(xiàn)地方保護主義和市場分割行為，注重近期收益的政績工程、顯性成果，忽視中長期的公共服務、生態(tài)產(chǎn)品，扶持具有收益遞增機制的重大項目、耗能產(chǎn)業(yè)和稅基企業(yè)，造成區(qū)域性環(huán)境污染問題、供給側產(chǎn)能過剩問題。總體而言，“晉升錦標賽”式治理機制為政府之間的“委托-代理”關系提供一種有效激勵手段，但也影響到環(huán)境治理任務目標的產(chǎn)出與效果。

(三) 利益激勵下政府行為的抉擇

根據(jù)不完全合同與新產(chǎn)權理論，契約權利配置將影響激勵效率。地方政府行為受到政治利益、直接經(jīng)濟利益和間接經(jīng)濟利益三大激勵因素作用，會對經(jīng)濟波動產(chǎn)生較大影響*李猛、沈坤榮：《地方政府行為對中國經(jīng)濟波動的影響》，《經(jīng)濟研究》2010年第12期。，在環(huán)境規(guī)制政策決定和執(zhí)行過程中偏向于選擇自身利益最大化路徑。中央政府為約束地方政府代理人的機會主義行為和防范道德風險，需要結合地方政府三種利益激勵因素來設計滿足參與條件和相容條件的利益激勵機制。其中，政治利益體現(xiàn)在“晉升錦標賽”式治理機制中，地方政府會選擇最有利于晉升競賽勝出的行為路徑，對環(huán)境規(guī)制的資源配置進行調整，實現(xiàn)自身政治理想和權利威望；直接經(jīng)濟利益可以是利益集團捆綁政府關聯(lián)決策后的擴大再生產(chǎn)，也可以是利益集團依附政府官員產(chǎn)生的政治獻金，前者轉化為財政稅收效益和政治晉升前途，后者出現(xiàn)政府權力尋租、官員金錢腐敗問題。中央政府設計的激勵機制需要在最大化程度上使官員選拔合理化，限制甚至杜絕直接經(jīng)濟利益出現(xiàn)，調節(jié)剩余控制權歸屬來刺激地方政府事前專用性投資積極性。剩余控制權緣于不完全契約合同中未能明示的所有可能條款，對于地方政府而言主要是相機抉擇的決策權及事后收益的剩余索取權，作為財政收入成為間接經(jīng)濟利益。在計劃經(jīng)濟時期，中央政府對地方政府剩余控制權全部收回，造成地方政府完成目標任務的積極性大為受挫，1994年分稅制改革以后，地方政府獲得部分剩余控制權，穩(wěn)固稅基、增加稅源和保障稅收成為地方政府行為偏好的間接利益激勵?？傮w而言，地方政府在政治利益、直接經(jīng)濟利益和間接經(jīng)濟利益之間的權衡結果成為影響環(huán)境規(guī)制效果的重要因素。已有的研究發(fā)現(xiàn)，政府通過運用環(huán)境規(guī)制政策手段(如排污費、污染處罰和限期整改等)，促使環(huán)境規(guī)制強度增加，導致污染企業(yè)生產(chǎn)成本不斷遞增，污染企業(yè)主動選擇向環(huán)境規(guī)制強度較弱的空間集聚*M. T. Quiroga and Sterner M. Persson,“Have Countries with Lax Environmental Regulations a Comparative Advantage in Polluting Industries”, Discussion Papers, 2007, pp.1-8；彭文斌、吳偉平、鄺嫦娥：《環(huán)境規(guī)制對污染產(chǎn)業(yè)空間演變的影響研究：基于空間面板杜賓模型》，《世界經(jīng)濟文匯》2014年第6期。，發(fā)達地區(qū)憑借較高環(huán)境規(guī)制水平可以倒逼企業(yè)不斷加強技術改造和創(chuàng)新力度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代和優(yōu)化升級，提升企業(yè)TFP及TFP貢獻率*張三峰、卜茂亮：《環(huán)境規(guī)制、環(huán)保投入與中國企業(yè)生產(chǎn)率：基于中國企業(yè)問卷數(shù)據(jù)的實證研究》，《南開經(jīng)濟研究》2011年第2期。。所以，政府行為偏好對環(huán)境規(guī)制效果影響主要有兩個方面：放松對污染企業(yè)的環(huán)境規(guī)制標準以及環(huán)境執(zhí)行效率，從而降低生產(chǎn)成本吸引企業(yè)落戶，但是會造成環(huán)境規(guī)制效果惡化；或者提高對污染企業(yè)處罰力度以及嚴格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制標準，淘汰落后生產(chǎn)能力的同時促進企業(yè)在減排和治污環(huán)節(jié)的技術創(chuàng)新，使環(huán)境規(guī)制效果改善。

三、 政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效果的實證檢驗

為進一步研究政府行為偏好選擇對環(huán)境規(guī)制效果的影響，本文以環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)作為被解釋變量，并以政府行為偏好作為解釋變量，參考黃亮雄*黃亮雄、王賢彬、劉淑琳、韓永輝：《中國產(chǎn)業(yè)結構調整的區(qū)域互動——橫向省際競爭和縱向地方跟進》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2015年第8期。的方法，采用政府工作報告中環(huán)境治理語句字數(shù)占報告總字數(shù)的比例來衡量政府行為偏好(gbp)，同時，分別選用國內發(fā)明專利申請授權量(rd)、第二產(chǎn)業(yè)比重(ind)、城市化率(rate)、單位面積晴雨通車里程(road)、貨物進出口總額占生產(chǎn)總值比重(open)以及人均生產(chǎn)總值(pgdp)作為控制變量，來解釋技術創(chuàng)新能力、工業(yè)化水平、交通運輸狀況、對外開放程度和經(jīng)濟發(fā)展水平對環(huán)境規(guī)制效果的影響。除環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)的數(shù)據(jù)由上文注明外，面板回歸方程中政府行為偏好數(shù)據(jù)來源于政府工作網(wǎng)站和中國經(jīng)濟網(wǎng)相應年份的政府工作報告，控制變量的數(shù)據(jù)均由相應年份《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國經(jīng)濟區(qū)域統(tǒng)計年鑒》整理計算而得，部分缺失數(shù)據(jù)由國泰安數(shù)據(jù)服務中心的“中國區(qū)域經(jīng)濟研究數(shù)據(jù)庫”以及各地區(qū)《統(tǒng)計年鑒》補充。所有數(shù)據(jù)均為2001年至2013年各個省、市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)。

表2 回歸估計結果

注：***、**、*分別表示在0.01、0.05、0.1水平上顯著。

表2得出了政府行為偏好對環(huán)境規(guī)制效果影響的回歸估計結果。結果顯示：第一，政府行為偏好對環(huán)境規(guī)制效果有顯著正向作用，環(huán)境治理語句占政府工作報告總字數(shù)的比例越高，即政府行為越偏好環(huán)境治理，更多地考慮公眾在環(huán)境方面的訴求，則環(huán)境規(guī)制效果越好。雖然地方政府受到企業(yè)直接經(jīng)濟利益和間接財稅激勵的雙重引誘，但在中央政府能夠干預和控制的情況下，關心仕途的地方政府官員更愿意在政治利益追求中參與“晉升錦標賽”，憑借優(yōu)秀考核成績實現(xiàn)職務晉升，行為偏好也會更加貼合中央的要求。因此，在中央政府對環(huán)境問題日益重視的前提下，地方政府迫于生態(tài)環(huán)境不可逆轉的擔憂和提高公眾生活質量的需要，加強環(huán)境規(guī)制力度和注重環(huán)保技術研發(fā)成為主要行為選擇。第二，城市化率、單位面積晴雨通車里程和貨物進出口總額占生產(chǎn)總值比重都對環(huán)境規(guī)制效果有顯著的作用，其中，城市化率和對外開放程度與環(huán)境規(guī)制效果呈現(xiàn)正相關性，加快城鎮(zhèn)化進程和加大對外開放都有利于實現(xiàn)污染減排，從而提高環(huán)境規(guī)制效果；交通運輸狀況與環(huán)境規(guī)制效果呈現(xiàn)負相關性，因而，交通運輸狀況的改善不利于提高環(huán)境規(guī)制效果。第三，國內發(fā)明專利申請授權量、人均生產(chǎn)總值和第二產(chǎn)業(yè)比重與環(huán)境規(guī)制效果不存在顯著相關性，原因在于沒有區(qū)分清潔技術創(chuàng)新與非清潔技術創(chuàng)新，以及經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化水平對環(huán)境規(guī)制效果存在的非線性關系。

四、 研究啟示

上述分析可知，政府行為偏好對環(huán)境規(guī)制效果具有正相關性，然而政府行為本身卻根源于其決策部門和決策機制。布坎南(Buchanan)認為，政治決策完全體現(xiàn)不同利益群體之間博弈的過程，全體一致通過決策成為最優(yōu)策略，然而，全體一致通過的決策規(guī)則需要付出高昂的代價，現(xiàn)實社會中總有部分的利益群體必須承擔決策帶來的成本和損失。規(guī)制政策的決定亦或制定過程并非如此簡單，而是中央政府環(huán)境規(guī)制標準與地方政府經(jīng)濟利益維護，政府內部環(huán)保部門與經(jīng)濟部門沖突以及滲透于政治、經(jīng)濟各方面的公眾訴求與企業(yè)效益均衡。所以，依據(jù)環(huán)境規(guī)制政策決定以及執(zhí)行地點不同，可以將政府行為的偏好模式分為地方政府行為偏好模式和政府部門行為偏好模式(見圖2、3)。

圖2 地方政府行為偏好模式

圖3 政府部門行為偏好模式

第一，地方政府行為偏好模式與環(huán)境規(guī)制效果。即中央政府根據(jù)企業(yè)經(jīng)濟效益狀況和公眾訴求意愿，結合全國不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境情況，決定(制定)地方政府環(huán)境規(guī)制考核體系和評價指標，與此同時，地方政府決策過程中會選擇自身效用最大化以及利于晉升的行為方式來制定環(huán)境規(guī)制標準。此時，地方政府的行為準則是：界定地區(qū)環(huán)境污染權結構競爭與合作的基本規(guī)則以使經(jīng)濟利益最大化，提高晉升機會，降低地區(qū)環(huán)境污染成本以使環(huán)境利益最大化，避免問責可能。依據(jù)芝加哥學派規(guī)制俘獲理論，政府強制效力和效用最大化行為準則迫使利益沖突雙方試圖憑借游說、賄賂等手段促使環(huán)境規(guī)制政策偏向能夠實現(xiàn)自身利益最大化的方向。對于政府而言，環(huán)境規(guī)制政策制定產(chǎn)生的邊際凈損失為正或增加，無論利益集團如何俘獲，政府環(huán)境規(guī)制活動程度將不再增加或直接減少。地方政府環(huán)境規(guī)制的行為偏好由此可以分為三種：環(huán)境偏好型、經(jīng)濟偏好型和復合偏好型，對應環(huán)境規(guī)制效果為變好、變差和不變。因此，必須創(chuàng)新社會治理體系，在法制保障的前提下，充分發(fā)揮公眾、媒體等利益相關者對環(huán)境治理和執(zhí)法的監(jiān)督作用，構建共同治理的規(guī)制模式，避免政府行為被利益集團“俘獲”。

第二，政府部門行為偏好模式與環(huán)境規(guī)制效果。即地方政府已經(jīng)制定環(huán)境規(guī)制相關政策，監(jiān)管部門根據(jù)地區(qū)企業(yè)效益和公眾訴求對環(huán)境部門和經(jīng)濟部門政策執(zhí)行狀況進行監(jiān)督和管理，同樣，環(huán)境部門和經(jīng)濟部門會成為相應利益集團代理人來確定環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行效率。此時，政府部門的行為準則是：環(huán)境規(guī)制強度增加(減少)所帶來的凈收益或者凈損失與其他政策減少(增加)所帶來的凈收益或者凈損失比較。依據(jù)公共選擇學派政府尋租理論，任何政府(部門)都遵循經(jīng)濟理性人假設來追求自身利益最大化，但是受限于理性程度，不同政府(部門)利益最大化目標難以保持一致，導致政策執(zhí)行過程中的沖突時有發(fā)生，同時，“新經(jīng)濟人”觀點告訴我們，出于感性因素產(chǎn)生的利他主義可以化解政府(部門)的利益沖突。換言之，環(huán)境部門和經(jīng)濟部門的利益沖突不一定會產(chǎn)生，而是完全取決于政府環(huán)境規(guī)制政策代表的公共利益在部門之間理解是否存在偏差，以及政府對于部門“不牟取私利”的約束機制完善程度。因此，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展并不具有天生的矛盾，而需要憑借完善政府的內部協(xié)調機制和利益約束機制，建立相對獨立的環(huán)境治理垂直監(jiān)管體制，環(huán)保執(zhí)法機構施行分級管理，促使環(huán)境規(guī)制效果和經(jīng)濟發(fā)展水平相容共生。

(責任編輯：瀟湘子)

Government Behavior Preference and Environmental Regulation Effect：The Governance Logic under the Interest Incentive

Peng Wenbin Li Haokuang

This paper used entropy weight method that is based on environmental regulation intensity, environmental pollution degree, resource abundance situation and environmental support power as weight indicator, to measure different regional environmental regulation effect index. At the same time, we analyze the systematic reason of government behavior preference difference in-depth, and test the relation between government behavior preference and environmental regulation effect through panel data regression. The results showed: environmental regulation effect of the country has improved from 2001 to 2013 and different regions present gradient increasing tendency: eastern areas, central hinterland to western region. In addition to, the choice of government behavior preference has significant positive impact on environmental regulation effect. Thus, to the governance logic under the interest incentive, give full play to the public, media and other stakeholders who are involved in environmental management and law enforcement supervision, we will prevent the government behavior from being “captured” by interest group, then improve the internal coordination mechanism and interest constraint mechanism of government, we can make the compatible symbiotic of environment regulation effect and economic development level.

Government Behavior Preference; Environmental Regulation Effect; Interest Incentive; Governance Logic

2016-01-15

* 本文系國家社科基金重大項目“基于CGE模型的產(chǎn)業(yè)結構調整污染減排效應和政策研究”(項目編號：11&ZD043)、國家自然科學基金面上項目“環(huán)境規(guī)制作用下污染密集型產(chǎn)業(yè)空間演變的動力機制與調控模式研究”(項目編號：41271140)、國家社會科學基金項目“城市再生資源規(guī)范回收行為及其空間演化研究”(項目編號：13BJY058)的階段性成果。

F062

A

0257-5833(2016)05-0033-09

彭文斌，湖南科技大學商學院副院長、副教授；李昊匡，湖南科技大學商學院研究生 (湖南 湘潭 411201)