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        論城管執(zhí)法者的相對(duì)人意識(shí)

        2016-01-31 11:57:09屠建學(xué)
        職工法律天地·上半月 2016年22期
        關(guān)鍵詞:執(zhí)法者城管人權(quán)

        屠建學(xué)

        (730010 甘肅行政學(xué)院法學(xué)部 甘肅 蘭州)

        論城管執(zhí)法者的相對(duì)人意識(shí)

        屠建學(xué)

        (730010 甘肅行政學(xué)院法學(xué)部 甘肅 蘭州)

        如何解決我國城管執(zhí)法中存在的問題,理論和實(shí)務(wù)方面的專家提出過很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。然而很少有人從城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人的意識(shí)這一視覺進(jìn)行思考,筆者以為,樹立尊重相對(duì)人人權(quán)意識(shí)、樹立對(duì)相對(duì)人之平等主體意識(shí)、樹立讓相對(duì)人參與城管執(zhí)法之意識(shí),是城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人應(yīng)有的基本意識(shí),也是經(jīng)過城管執(zhí)法者的努力真正能夠得到實(shí)現(xiàn)的。因此,城管執(zhí)法者應(yīng)改善并提高對(duì)相對(duì)人的執(zhí)法意識(shí)以保護(hù)相對(duì)人權(quán)益也保護(hù)執(zhí)法者自身權(quán)益。

        城管執(zhí)法;相對(duì)人;平等主體;參與

        我國的城市管理綜合行政執(zhí)法(以下簡稱“城管執(zhí)法”),總體而言存在不少問題,如莫于川教授就認(rèn)為我國的城管執(zhí)法存在“執(zhí)法體制問題、執(zhí)法權(quán)限問題、執(zhí)法依據(jù)問題、執(zhí)法手段問題、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)問題、執(zhí)法環(huán)境問題等”[1],同時(shí),城管執(zhí)法在很多方面也為媒體和民眾所詬病??陀^的講,造成城管執(zhí)法存在較多問題的原因是多方面的,如體制方面的障礙、執(zhí)法權(quán)限的不清、法律依據(jù)的不足以及城管執(zhí)法者本身法律意識(shí)的欠缺等。本文擬從城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人[2]的意識(shí)這一視覺進(jìn)行簡單分析。

        人們常說“觀念決定行動(dòng)”,意思是說有什么樣的觀念就會(huì)產(chǎn)生什么樣的實(shí)際行動(dòng)。在此,觀念與意識(shí)具有相似的含義,也就是說,有什么樣的意識(shí)就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的實(shí)際行動(dòng)。因此,樹立良好的意識(shí),對(duì)一個(gè)人從事某項(xiàng)活動(dòng)具有不同尋常的意義。城管執(zhí)法者的相對(duì)人意識(shí)是其法律意識(shí)的一種,是指其在城管執(zhí)法過程中對(duì)相對(duì)人應(yīng)有的態(tài)度、觀念及對(duì)相對(duì)人在城管執(zhí)法法律關(guān)系中地位的認(rèn)識(shí)等。對(duì)于近年來處于風(fēng)口浪尖的城管執(zhí)法者而言,如何走出執(zhí)法困境,樹立良好執(zhí)法形象,是城管執(zhí)法管理者、具體城管執(zhí)法者迫切需要解決的難題。對(duì)此,專家和實(shí)務(wù)工作者提出了很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。筆者以為良好法律意識(shí)的樹立,特別是其對(duì)相對(duì)人良好執(zhí)法意識(shí)的樹立無疑對(duì)提高執(zhí)法效果、改善與民關(guān)系、樹立良好形象、減少社會(huì)矛盾等方面均具有重要意義。

        那么,城管執(zhí)法者在實(shí)際執(zhí)法過程中到底應(yīng)該如何對(duì)待相對(duì)人,即樹立什么樣的相對(duì)人意識(shí)呢?筆者以為,在城管執(zhí)法過程中,執(zhí)法人員起碼應(yīng)對(duì)相對(duì)方樹立以下基本意識(shí):人權(quán)意識(shí),即尊重相對(duì)方;平等主體意識(shí),即將相對(duì)方當(dāng)作法律關(guān)系的主體而非單純的管理對(duì)象;讓相對(duì)方參與的意識(shí),即讓相對(duì)方參與到對(duì)其“權(quán)益可能有影響”[3]的行政決定中來。詳論如下:

        一、城管執(zhí)法者應(yīng)樹立尊重相對(duì)人人權(quán)的意識(shí)

        作為一個(gè)“城管執(zhí)法”者,首先應(yīng)該樹立人權(quán)意識(shí),尊重相對(duì)人作為獨(dú)立個(gè)體應(yīng)具有的基本人權(quán)。尊重相對(duì)人人權(quán),是我國憲法的基本要求[4]。人權(quán)入憲,反映了我國憲法對(duì)公民基本權(quán)利的尊重以及公民基本權(quán)利保護(hù)范圍的拓展,是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和進(jìn)步的集中體現(xiàn)。然而,有了憲法的條文不等于就有了相應(yīng)權(quán)利的實(shí)際保護(hù),憲法的規(guī)定只有在實(shí)踐中得到落實(shí),人權(quán)才能從紙上的權(quán)利最終轉(zhuǎn)化為相對(duì)人實(shí)際生活中的權(quán)利。城管執(zhí)法者在實(shí)際的執(zhí)法過程中,在很多情況下其執(zhí)法行為針對(duì)的就是相對(duì)人的基本人權(quán),從媒體大量報(bào)道及起訴到法院的案例來看,每年因城管在執(zhí)法過程中打人而引發(fā)的沖突著實(shí)不少,并且在某種程度上成了社會(huì)和媒體熱議的焦點(diǎn)。以近年發(fā)生的案例來看,從“轟動(dòng)一時(shí)的湖北天門城管打人致死”,到如今各地陸陸續(xù)續(xù)傳出城管打傷打死人的事件。城管執(zhí)法者打人,拋開其它因素,單就頻頻發(fā)生的打人事件本身而言,反映了城管執(zhí)法者人權(quán)意識(shí)的缺失甚或?qū)θ藱?quán)的漠視。我們的國家正在發(fā)展,社會(huì)正在進(jìn)步,社會(huì)個(gè)體的基本人權(quán)理應(yīng)得到更充分的關(guān)注。可發(fā)生在城管身上的大量暴力執(zhí)法事件,使普通行政相對(duì)人不能不對(duì)包括城管執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法行為產(chǎn)生懷疑,由此更進(jìn)一步可能產(chǎn)生對(duì)政府權(quán)威、職能的懷疑。筆者以為改善并提高城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人的執(zhí)法意識(shí),首先應(yīng)從尊重相對(duì)人基本人權(quán)開始,切實(shí)把相對(duì)人當(dāng)人。如果我們要給城管執(zhí)法者的相對(duì)人意識(shí)一個(gè)基本底線的話,尊重相對(duì)人基本人權(quán)應(yīng)該就是這個(gè)底線??梢韵胂?,一個(gè)缺乏基本人權(quán)意識(shí)的城管執(zhí)法者怎么會(huì)在執(zhí)法過程中自覺的尊重相對(duì)人生命、健康等基本權(quán)利,至于重視相對(duì)人財(cái)產(chǎn)等權(quán)利,更是難以提及。

        二、城管執(zhí)法者應(yīng)樹立對(duì)相對(duì)人的平等主體意識(shí)

        前述人權(quán)意識(shí),源自憲法之規(guī)定,具體到行政法法律關(guān)系中,改善并提升城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人的執(zhí)法意識(shí),關(guān)鍵是要樹立對(duì)相對(duì)人的平等主體意識(shí),也就是要把相對(duì)人當(dāng)作城管執(zhí)法法律關(guān)系的主體而非單純的管理對(duì)象或者執(zhí)法對(duì)象。從現(xiàn)代行政法律關(guān)系理論上講,相對(duì)人既是執(zhí)法對(duì)象,更是行政法律關(guān)系的主體。作為行政法律關(guān)系的主體,在包括城管執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法過程中,履行行政主體依法為其確定的實(shí)體義務(wù)自不待說,但享受行政程序上的權(quán)利更是自不待言。相對(duì)人以法律關(guān)系主體的身份參與城管執(zhí)法過程并享受相應(yīng)程序權(quán)利應(yīng)是理所當(dāng)然。然而,相對(duì)人之主體法律地位這種法理上的應(yīng)然并沒有在城管執(zhí)法過程中得到應(yīng)有的體現(xiàn),或者說并沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的主體法律地位。以發(fā)生在北京的“萬圣書園拆遷案”[5]為例,執(zhí)法者在強(qiáng)制拆除萬圣書園店招的過程中,顯然是把萬圣書園當(dāng)作單純的執(zhí)法對(duì)象來考慮,并未將其作為強(qiáng)制拆除法律關(guān)系的另一方主體,執(zhí)法者從而也就不可能考慮通過相應(yīng)程序義務(wù)的履行來保證相對(duì)人程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn),于是就上演了沒有告知、沒有督促、沒有聽證、沒有申辯的單方強(qiáng)制拆除之城管執(zhí)法劇。執(zhí)法者何以有如此明顯之程序違法,拋開其它因素,筆者以為其欠缺相對(duì)人之法律主體意識(shí)是其中一個(gè)非常重要的原因。事實(shí)上,我們發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中大量發(fā)生的城管違法事例或案例中,大多數(shù)是由于城管執(zhí)法者因欠缺相對(duì)人主體意識(shí)而不履行程序義務(wù)并進(jìn)而導(dǎo)致侵犯相對(duì)人程序權(quán)利所造成的。因此,改善并提高城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人的意識(shí)必須樹立平等主體意識(shí),要把相對(duì)人當(dāng)作城管執(zhí)法法律關(guān)系的一方當(dāng)事人來看待。

        三、城管執(zhí)法者應(yīng)樹立讓相對(duì)方參與的意識(shí)

        從前述相對(duì)方的主體意識(shí)更進(jìn)一步推導(dǎo),城管執(zhí)法者還應(yīng)樹立讓相對(duì)人參與到實(shí)際城管執(zhí)法過程的意識(shí)。主動(dòng)讓相對(duì)人參與到執(zhí)法過程中來,也是落實(shí)人權(quán)意識(shí)和主體意識(shí)的具體表現(xiàn)。人權(quán)意識(shí)和主體意識(shí)雖然能體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的尊重,但畢竟比較原則和抽象,要把對(duì)相對(duì)人的尊重落到實(shí)處,還需切實(shí)樹立讓相對(duì)人實(shí)實(shí)在在參與到執(zhí)法過程中來的意識(shí),即樹立讓相對(duì)人參與的意識(shí)。具體而言,在城管執(zhí)法的過程中,執(zhí)法者應(yīng)樹立主動(dòng)表明身份的意識(shí),主動(dòng)告知事關(guān)相對(duì)人利益行政決定的意識(shí),說明理由意識(shí)(說理意識(shí)),主動(dòng)聽取相對(duì)方意見的意識(shí),重大事項(xiàng)聽證意識(shí)。

        長期以來,受官本位思想的影響,在我國包括城管執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法中,告知、說理并聽取意見意識(shí)的缺失可以說是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。而在近年的城管執(zhí)法中,以上程序方面基本意識(shí)的缺失又尤為突出。實(shí)踐中大量發(fā)生的城管執(zhí)法者與相對(duì)人之間的暴力沖突又剛好印證了這一點(diǎn)。所以有學(xué)者就講“城管執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)很少告訴相對(duì)人有申辯等權(quán)利,而這一比例竟然高達(dá)69%!這是一個(gè)駭人的數(shù)字?!保?]讓相對(duì)人參與,似乎僅僅成了學(xué)者們在理論層面的研討與呼吁,至于實(shí)務(wù)界則仍然是你說你的,我行我的。這是一種可怕的現(xiàn)象,是對(duì)基本程序意識(shí)的熟視無睹,歸根結(jié)底是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的漠視。事實(shí)上,正是由于缺乏讓相對(duì)人參與的意識(shí),才實(shí)際上造成了相對(duì)人對(duì)城管執(zhí)法的誤解、相對(duì)人與執(zhí)法者之間的沖突和相對(duì)人權(quán)利的受損。因此,城管執(zhí)法者應(yīng)努力做到讓相對(duì)人參與:告知其理由及權(quán)利,聽其發(fā)言及申辯。一則這是實(shí)現(xiàn)相對(duì)人程序權(quán)利的基本保證;另則這些程序義務(wù)的履行過程又實(shí)際上能起到化解民怨、排解民憤的作用;再則也是對(duì)民生的重視,因?yàn)槌枪軋?zhí)法不僅僅是為了城市的漂亮好看,而且更應(yīng)該是讓老百姓生存有道。所以,改善并提升城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人的意識(shí)必須樹立讓相對(duì)人參與城管執(zhí)法過程的意識(shí),相對(duì)人的充分參與是城管和諧執(zhí)法的基本路徑。

        四、結(jié)語

        我國的城管執(zhí)法是行政管理綜合執(zhí)法改革的成果,同時(shí)本身仍然處在改革過程中,面對(duì)體制不暢、權(quán)限不清、依據(jù)不足等困境,城管執(zhí)法者自身尚無力解決之。而改善并提高對(duì)相對(duì)人的執(zhí)法意識(shí)以保護(hù)相對(duì)人也保護(hù)執(zhí)法者自身權(quán)益是其所應(yīng)做到的,如盡力而為之,也是真正能夠做得到的。由是,提高城管執(zhí)法水平,宜先從改善并提升城管執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人態(tài)度、觀念等意識(shí)入手。

        [1]莫于川.城管執(zhí)法工作法治化的基本路徑(J),北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2006年3月第四卷第1期.

        [2]此處相對(duì)人包括自然人、法人和其他組織,在本文后面論述的人權(quán)意識(shí)部分則指自然人.

        [3]此處所指對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響,可能是負(fù)面的,也有可能是正面的,不應(yīng)單純是處罰、強(qiáng)制等損益行為.

        [4]1999年修改的我國《憲法》規(guī)定“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”.

        [5]陳海萍.公民合法預(yù)期之保護(hù)[N],法制日報(bào),2007.07.22(008).

        [6]張永和.城管執(zhí)法為人詬病之原因透析[J],云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版,2009(4).

        屠建學(xué)(1970~),男,甘肅臨洮人,甘肅行政學(xué)院法學(xué)部副教授,研究方向?yàn)檎ㄖ巍?/p>

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