高晗之

（133002 延邊大學(xué)法學(xué)院 吉林 延吉）

我國(guó)公務(wù)員抵抗權(quán)制度及權(quán)利救濟(jì)制度的思考完善

高晗之

（133002 延邊大學(xué)法學(xué)院 吉林 延吉）

公務(wù)員作為國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員，執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的決定和服從法律是其法定的職責(zé)，是保證行政效率的必然要求，但是，在實(shí)踐中，上級(jí)機(jī)關(guān)的決定不一定完全正確，可能會(huì)發(fā)生命令與法律的沖突，這就需要尋求一種解決的途徑。有關(guān)具體如何操作等深層次的問(wèn)題，有必要對(duì)其進(jìn)行研究，從而可以適應(yīng)變化多端的社會(huì)發(fā)展。

公務(wù)員；公務(wù)員法；抵抗權(quán)

一、我國(guó)公務(wù)員抵抗權(quán)制度的幾點(diǎn)思考

（一）明確界定上級(jí)的范圍

我國(guó)行政管理關(guān)系的特性決定了下級(jí)公務(wù)員的上級(jí)不只是一個(gè)，通常都是有很多個(gè)，在外部行政關(guān)系的直接隸屬的上級(jí)，指導(dǎo)關(guān)系的上級(jí)，直接上級(jí)的上級(jí)即間接上級(jí)，以及內(nèi)部單位的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等等。針對(duì)這樣的現(xiàn)象，應(yīng)把我國(guó)“上級(jí)”的范圍界定為，首先發(fā)布命令的上級(jí)與執(zhí)行其命令的下級(jí)之間必須要有職務(wù)上的直接隸屬關(guān)系，上級(jí)不能以自己的級(jí)別高于下級(jí)為由任意向與其不具有直接隸屬關(guān)系的下級(jí)發(fā)布命令，而且要求發(fā)布命令的上級(jí)必須具有發(fā)布該項(xiàng)命令的合法權(quán)限，否則公務(wù)員都有權(quán)抵抗。另外，當(dāng)直接上級(jí)與間接上級(jí)同時(shí)發(fā)布命令時(shí)，下級(jí)公務(wù)員應(yīng)該以直接上級(jí)發(fā)布的命令為準(zhǔn)，同時(shí)有兩個(gè)上級(jí)發(fā)布命令的，應(yīng)當(dāng)以最高級(jí)別的上級(jí)發(fā)布的命令為準(zhǔn)，同時(shí)也要規(guī)定，作為上級(jí)的主管部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)也要尊重下級(jí)公務(wù)員，在發(fā)布命令或作出決定之前要先審查自己是否有權(quán)發(fā)布此項(xiàng)命令，所發(fā)布的命令內(nèi)容是否合法，程序是否合乎規(guī)定，所針對(duì)的執(zhí)行職務(wù)的下級(jí)是否正確。

（二）對(duì)“明顯違法”的范圍作出界定

“明顯違法”是依靠公務(wù)員主觀認(rèn)識(shí)來(lái)判斷的，那么如何判斷該公務(wù)員應(yīng)當(dāng)知道上級(jí)的決定和命令是“明顯違法”呢？應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)把握。

第一，應(yīng)以一般公務(wù)員的知識(shí)水平、認(rèn)知能力、判斷能力作為標(biāo)準(zhǔn)，即以一般標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，不能以法律專家的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求。眾所周知，人的智力、認(rèn)知力和判斷力是有差異的，不顧差異而盲目提高標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必導(dǎo)致處罰面的擴(kuò)大化，最終將挫傷公務(wù)員行政的積極性。

第二，應(yīng)結(jié)合公務(wù)員的業(yè)務(wù)范圍來(lái)判斷?！靶g(shù)業(yè)有專攻”，不同領(lǐng)域的公務(wù)員，對(duì)自身領(lǐng)域的知識(shí)應(yīng)當(dāng)是比較熟悉的，應(yīng)當(dāng)有基本的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員執(zhí)行的上級(jí)命令或決定，也多與其自身領(lǐng)域相關(guān)。因此，以公務(wù)員的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行判斷，更加的科學(xué)。

第三，對(duì)于“明顯違法”范圍的界定不宜過(guò)寬，應(yīng)當(dāng)作出比較嚴(yán)格的限制。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定，明顯違法，，主要包括以下兩層含義。首先，執(zhí)行上級(jí)的決定和命令將導(dǎo)致犯罪。如某縣為了招商引資，負(fù)責(zé)該工作的副縣長(zhǎng)命令公務(wù)員給外資企業(yè)老板送錢(qián)、送物，該公務(wù)員有權(quán)拒絕執(zhí)行。因?yàn)?，行賄是我國(guó)《刑法》明令禁止的行為，是犯罪行為，是要追究刑事責(zé)任的。因此，該副縣長(zhǎng)的行政命令是無(wú)效行政行為，下級(jí)公務(wù)員有權(quán)抵制而不予執(zhí)行。其次，雖然執(zhí)行上級(jí)的決定和命令不構(gòu)成犯罪，但違背行業(yè)規(guī)則，可能導(dǎo)致執(zhí)行命令的公務(wù)員承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任或行政責(zé)任。如稅務(wù)機(jī)關(guān)的上級(jí)命令下級(jí)稅務(wù)員挪用數(shù)額不大的涉稅罰沒(méi)收入，歸該上級(jí)在短期內(nèi)進(jìn)行使用，下級(jí)可以拒絕執(zhí)行。雖然挪用數(shù)額不大的涉稅罰沒(méi)款，短期使用并歸還的行為，不構(gòu)成刑事犯罪，但違反了“稅務(wù)機(jī)關(guān)的涉稅罰沒(méi)收入，應(yīng)當(dāng)按照稅款入庫(kù)預(yù)算級(jí)次上繳國(guó)庫(kù)”的法律規(guī)定，是要承擔(dān)降級(jí)或者撤職等行政處分責(zé)任的。作為稅務(wù)部門(mén)的公務(wù)員，理應(yīng)熟知本行業(yè)的相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)上級(jí)的命令或決定，作出正確的判斷。

（三）具體規(guī)定公務(wù)員抵抗權(quán)的行使程序

正當(dāng)程序原則是貫穿行政法的一項(xiàng)基本原則，因此，公務(wù)員抵抗權(quán)的有效行使也離不開(kāi)正當(dāng)?shù)姆沙绦虻谋Ｕ稀?/p>

首先，上級(jí)向下級(jí)發(fā)布命令或指示，必須以書(shū)面形式作出，如果情況緊急，來(lái)不及作出書(shū)面形式的，可以以口頭形式發(fā)布，但是要進(jìn)行登記，在緊急情況結(jié)束后，必須在相應(yīng)的期限內(nèi)作出書(shū)面形式，這個(gè)期限可以根據(jù)實(shí)踐情況由立法者進(jìn)行規(guī)定。

其次，當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)發(fā)布的命令或指示有錯(cuò)誤或者是違法的，如果向上級(jí)提出異議也必須要在法定的期限內(nèi)以書(shū)面形式提出，上級(jí)無(wú)論改正與否，也必須在法定的期限內(nèi)以書(shū)面形式作出答復(fù)，如果上級(jí)在法定期限內(nèi)未回復(fù)的，可以參照國(guó)外的規(guī)定，視為對(duì)命令的撤回；如果在法定期限內(nèi)上級(jí)做出了否定的回復(fù)，但是公務(wù)員有合理理由仍然認(rèn)為該命令是違法的，可以在法定的期限內(nèi)以書(shū)面形式向再上一級(jí)機(jī)關(guān)提出異議，由該機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，該上級(jí)機(jī)關(guān)作出的回復(fù)也必須是書(shū)面形式，也要有合理的期限限制，如果該上級(jí)機(jī)關(guān)肯定發(fā)布命令的機(jī)關(guān)的做法的，下級(jí)公務(wù)員就必須立即執(zhí)行命令，但是該公務(wù)員對(duì)執(zhí)行后果不承擔(dān)任何責(zé)任，因?yàn)槠湟呀?jīng)盡到了其該盡的注意義務(wù)。

最后，對(duì)于在緊急情況下所發(fā)布的命令，下級(jí)公務(wù)員認(rèn)為有錯(cuò)誤的，提出意見(jiàn)時(shí)，也可以先以口頭形式提出，但是要進(jìn)行登記，在緊急情況解除后，下級(jí)必須在合理期限內(nèi)把口頭意見(jiàn)用書(shū)面形式予以補(bǔ)充，作為上級(jí)發(fā)布錯(cuò)誤命令，下級(jí)免責(zé)的一個(gè)根據(jù)，否則，公務(wù)員可能會(huì)因此承擔(dān)不利后果。

二、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的完善

（一）我國(guó)現(xiàn)有的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)途徑

根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定“公務(wù)員對(duì)于人事處理不服的，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，或按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。以及公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)的專門(mén)機(jī)關(guān)提出控告。”第九十三條規(guī)定“公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)的專門(mén)機(jī)關(guān)提出控告。受理控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)處理?！钡谑龡l的規(guī)定“公務(wù)員非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序、不被免職、降職、辭退和處分?！钡谝话贄l第四款規(guī)定“聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議的，可以自爭(zhēng)議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當(dāng)事人不履行的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。”根據(jù)以上規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)有的保障公務(wù)員行使抵抗權(quán)而免受不公正待遇的救濟(jì)途徑有申訴、控告和人事仲裁，對(duì)裁決不服的可提起訴訟。

（二）借鑒域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有救濟(jì)途徑的完善

1.增強(qiáng)內(nèi)部救濟(jì)方式的公正性

這里以日本為例介紹內(nèi)部救濟(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。日本認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)享有憲法規(guī)定的基本人權(quán)，其合法權(quán)益應(yīng)得到充分保障。因此確立了作為行政的自省和監(jiān)督的行政申訴制度，對(duì)處分不服的可向人事院請(qǐng)求審查或申訴。但日本的國(guó)家人事院由內(nèi)閣管轄，地位很高，不受行政組織法的約束，獨(dú)立性很強(qiáng)，因此是可以保證內(nèi)部救濟(jì)方式的公正性的。我認(rèn)為，我國(guó)也可以借鑒這種做法，最大程度的發(fā)揮內(nèi)部救濟(jì)方式的作用，增強(qiáng)內(nèi)部救濟(jì)方式的獨(dú)立性與公正性。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度的適用范圍，允許非聘用制公務(wù)員也能通過(guò)仲裁的方式解決人事?tīng)?zhēng)議以體現(xiàn)救濟(jì)制度的公平公正。

2.行政訴訟的救濟(jì)方式

我國(guó)目前不允許公務(wù)員對(duì)內(nèi)部行政行為提起行政訴訟。但我通過(guò)分析借鑒國(guó)外立法，發(fā)現(xiàn)將內(nèi)部行政行為納入司法審查范圍是比較普遍的做法，因此，這里我著重探討這一救濟(jì)方式。上面提到的日本，雖然國(guó)家人事院在處理糾紛時(shí)有很高的信譽(yù)度，但當(dāng)公務(wù)員對(duì)其處理不滿意時(shí)，仍然可以走司法途徑來(lái)解決問(wèn)題。美國(guó)的文官制度規(guī)定，雇員要被保護(hù)，免受專橫行動(dòng)或個(gè)人好惡之害，或被迫為政黨的政治目的而從事活動(dòng)。1978年美國(guó)對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了改革，設(shè)立了功績(jī)保護(hù)委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)關(guān)于公務(wù)員爭(zhēng)議等問(wèn)題的解決。公務(wù)員對(duì)功績(jī)委員會(huì)的裁決不服的，可依照《美國(guó)法典》第七千七百零三條的規(guī)定向法院提出訴訟，請(qǐng)求司法審查。在英國(guó)，設(shè)有公務(wù)員上訴委員會(huì)和實(shí)業(yè)法庭。當(dāng)公務(wù)員受到不利處分時(shí)，如有不服可向公務(wù)員上訴委員會(huì)提出申訴并可向?qū)崢I(yè)法庭提出上訴。實(shí)業(yè)法庭對(duì)上訴案件的裁決對(duì)于原處分機(jī)關(guān)和當(dāng)事人均具有法律上的約束力。在德國(guó)，除了可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或最高行政機(jī)關(guān)指定的行政機(jī)關(guān)申訴外，還可以向聯(lián)邦紀(jì)律法院申訴，如果官員不服，還可以向聯(lián)邦行政法院上訴，由聯(lián)邦行政法院作出最終裁決。在法國(guó)，有議會(huì)內(nèi)部管理行為及法院內(nèi)部行政處分行為，如不涉及權(quán)力、政治因素，也可上行政法院要求審查。

綜上，這些國(guó)家的救濟(jì)制度都體現(xiàn)了重視權(quán)利救濟(jì)的憲政思想，基本上都確立了行政救濟(jì)與司法救濟(jì)兩種途徑，而且把司法程序作為解決糾紛的最終救濟(jì)手段。這既充分尊重行政機(jī)關(guān)的自主管理與監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)又能保證其公正性，切實(shí)保護(hù)公務(wù)員的權(quán)益。

3.處分及獎(jiǎng)勵(lì)制度

我認(rèn)為，把行政訴訟作為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的一條途徑固然是必要的，但我們也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮對(duì)發(fā)布違法命令的上級(jí)和執(zhí)行違法命令的下級(jí)的處分機(jī)制的作用。行政處分制度的主要作用有以下四點(diǎn)，其一，可以警示公務(wù)員依法行政，即為公務(wù)員的行為指明正確的方向，引導(dǎo)公務(wù)員自覺(jué)遵紀(jì)守法，在紀(jì)律規(guī)范限定的范圍內(nèi)活動(dòng)，沿著正確的軌道前進(jìn)。其二，具有約束作用，即在法律、規(guī)章制度不完善的情況下，能用紀(jì)律來(lái)約束和判斷自己的言行，并作出正確的選擇。其三，具有調(diào)節(jié)作用，即評(píng)價(jià)和糾正公務(wù)員的行政行為。其四，具有強(qiáng)制作用，即通過(guò)對(duì)違紀(jì)的公務(wù)員及時(shí)給予行政處分，糾正不當(dāng)行為，使違紀(jì)的公務(wù)員付出沉重的代價(jià)。公務(wù)員行政處分制度的意義在于，它是依法治國(guó)的必然要求，是加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的必然要求。其目的同時(shí)在于維護(hù)社會(huì)公共利益和廣大相對(duì)人的利益，從而實(shí)現(xiàn)依法行政以及維護(hù)公務(wù)員的個(gè)人合法權(quán)益。如果不對(duì)公務(wù)員的失職、讀職、玩忽職守、濫用職權(quán)等行為作出及時(shí)而有力的制裁，就會(huì)造成行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員辦事扯皮、工作拖拉等官僚主義問(wèn)題的頻繁發(fā)生。通過(guò)及時(shí)懲處國(guó)家公務(wù)員的違法違紀(jì)的行為，使違紀(jì)違法的國(guó)家公務(wù)員付出沉重的代價(jià)，不敢重蹈覆轍。

其實(shí)，對(duì)于一些特定主體，單行法律中已有關(guān)于處分問(wèn)題的規(guī)定。例如，我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》、《會(huì)計(jì)法》等單行法律在賦予公務(wù)員抵抗權(quán)的同時(shí)，還對(duì)向下級(jí)下達(dá)違法指令的上級(jí)規(guī)定了處分措施，對(duì)參與違法的下級(jí)公務(wù)員也規(guī)定了必要的處分措施?！督y(tǒng)計(jì)法》第二十六條中規(guī)定“地方、部門(mén)、單位的領(lǐng)導(dǎo)人自行修改統(tǒng)計(jì)資料、編造虛假數(shù)據(jù)或者強(qiáng)令、授意統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員篡改統(tǒng)計(jì)資料或者編造虛假數(shù)據(jù)的，依法給予行政處分，并由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)予以通報(bào)批評(píng)。地方、部門(mén)、單位的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)拒絕、抵制篡改統(tǒng)計(jì)資料或?qū)芙^、抵制編造虛假數(shù)據(jù)行為的統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的，依法給予行政處分構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。統(tǒng)計(jì)人員參與篡改統(tǒng)計(jì)資料、編造虛假數(shù)據(jù)的，由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)予以通報(bào)批評(píng)，依法給予行政處分或建議有關(guān)部門(mén)依法給予行政處分。”《會(huì)計(jì)法》第四十五條中規(guī)定“授意、指使、強(qiáng)令會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員及其他人員偽造、變?cè)鞎?huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿，編制虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告或隱匿、故意銷毀依法應(yīng)當(dāng)保存的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任屬于國(guó)家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)由其所在單位或有關(guān)單位依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分?！钡谒氖鶙l規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對(duì)依法履行職責(zé)、抵制違反本法規(guī)定行為的會(huì)計(jì)人員以降級(jí)、撤職、調(diào)離工作崗位、解聘或開(kāi)除等方式實(shí)行打擊報(bào)復(fù)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任尚不構(gòu)成犯罪的，由其所在單位或有關(guān)單位依法給予行政處分。對(duì)受打擊報(bào)復(fù)的會(huì)計(jì)人員，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其名譽(yù)和原有職務(wù)、級(jí)別。”因此，我認(rèn)為，《公務(wù)員法》也應(yīng)該增加類似的規(guī)定，對(duì)違法下達(dá)命令的上級(jí)及明知上級(jí)命令違法還參與執(zhí)行的下級(jí)采取一定的處分措施。

公務(wù)員抵抗權(quán)制度的設(shè)立標(biāo)志著政治文明的進(jìn)步，是公務(wù)員權(quán)利的法律化，是對(duì)“絕對(duì)服從”觀念的突破。這種新的行政理念，無(wú)疑是對(duì)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的貢獻(xiàn)。強(qiáng)調(diào)公務(wù)員要把執(zhí)行上級(jí)的決定、命令和承擔(dān)法律責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，這客觀上弱化了權(quán)力的絕對(duì)性，強(qiáng)化了權(quán)力的相對(duì)性，減少了下級(jí)對(duì)上級(jí)命令的盲目服從、絕對(duì)服從，能從根本上淡化行政機(jī)關(guān)的等級(jí)觀念，也將使行政系統(tǒng)更加開(kāi)放，更加富有靈活性、適應(yīng)性和創(chuàng)造力，能最大限度地激活公務(wù)員對(duì)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義的關(guān)懷和追求。隨著法治觀念的深入人心和依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，我深信，該制度必將會(huì)引起更廣泛的關(guān)注并煥發(fā)出勃勃、生機(jī)。

［1］夏育宏.論國(guó)家公務(wù)員的抵抗權(quán).華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年10月

［2］劉金榮.公務(wù)員不服從的行為研究.理論研究，2006.2

［3］劉福元.公務(wù)員行為規(guī)范中抵抗權(quán)困境的成因與出路.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014年第2期 （總第92期）

［4］楊雅婷.淺論公務(wù)員的“不服從”權(quán)利.蘭州教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2013年12月.第29 卷第12期

高晗之（1991～），女，吉林延吉人，延邊大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。