劉逸凡

（071000 河北大學(xué)政法學(xué)院 河北 保定）

德國(guó)行政裁量權(quán)的司法審查研究

劉逸凡

（071000 河北大學(xué)政法學(xué)院 河北 保定）

在十八屆四中全會(huì)后政府大力倡導(dǎo)依法行政的大前提下，對(duì)于我國(guó)行政權(quán)及行政裁量的平衡與控制顯得尤為重要。在目前我國(guó)行政裁量學(xué)說發(fā)展還不完善的現(xiàn)實(shí)情況下，對(duì)德國(guó)行政司法審查的學(xué)習(xí)對(duì)我國(guó)學(xué)說體系的構(gòu)建具有參考價(jià)值。

行政裁量；行政法基本原則；裁量基準(zhǔn)

一、行政裁量的司法審查

德國(guó)對(duì)于行政裁量的外部規(guī)制主要表現(xiàn)為行政法院的司法審查。我們知道，行政裁量權(quán)的產(chǎn)生主要依賴于法律的授權(quán)，而法律的授權(quán)又是在德國(guó)聯(lián)邦基本法的框架下賦予的，如《德國(guó)憲法法院法》第13條規(guī)定對(duì)于涉及公民基本權(quán)利的案件以及對(duì)聯(lián)邦德國(guó)基本法解釋的問題行政法院都具有管轄權(quán)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于裁量權(quán)的行使又必須符合法律授權(quán)的目的，因此可以說德國(guó)聯(lián)邦基本法為行政法院對(duì)行政裁量行為的司法審查提供了理論基礎(chǔ)。同時(shí)德國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》第40條又規(guī)定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的相關(guān)的裁量必須在法律授權(quán)的目的與范圍內(nèi)行使，這就從法律的角度下為行政法院對(duì)行政裁量的司法審查提供了依據(jù)。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)的司法審查在理論上主要分為行政裁量逾越、行政裁量濫用和行政裁量懈怠。行政裁量逾越是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)超越了法律法規(guī)的授權(quán)范圍，或者說是超越了行政裁量的“度”。在理想狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)通過對(duì)行政行為中涉及的多種利益的衡量對(duì)實(shí)現(xiàn)行政目的的行政手段進(jìn)行選擇同時(shí)依據(jù)相關(guān)的基本原則作出決定，這種決定應(yīng)是合比例的并且實(shí)現(xiàn)了行政目的與行政手段的平衡，行政裁量的逾越正是打破了這種平衡，使行政手段、法律后果的選擇超出了實(shí)現(xiàn)行政目的的必要限度。行政裁量的濫用是指行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)的過程中違反法律法規(guī)的授權(quán)，超出了行政裁量目的，即更加偏向于在“決定裁量”層面上的越權(quán)。德國(guó)學(xué)者將行政裁量的濫用分為主觀上的濫用和客觀上的濫用兩種情況，前者主要基于行政主體的錯(cuò)誤動(dòng)機(jī)，后者則是基于對(duì)行政法原則以及法律規(guī)定的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。行政裁量的濫用主要有以下幾種：①對(duì)行政法基本原則的違反，其中包括對(duì)實(shí)體性原則的違反和對(duì)程序性原則的違反。如對(duì)基本法第3條規(guī)定的平等原則，行政機(jī)關(guān)在行政案件中應(yīng)該遵循“相同情況下同等對(duì)待，不同情況下區(qū)別對(duì)待”這一原則。②行為目的錯(cuò)誤，其主要是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力違反了立法性授權(quán)目的從而導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人的權(quán)利的侵犯。③考慮不相關(guān)因素。德國(guó)在1963年的退休金爭(zhēng)議案的判決中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以“財(cái)政負(fù)擔(dān)”這一不相關(guān)因素為由而拒絕為已退休的公務(wù)員發(fā)放退休金的行政裁量確認(rèn)違法，從而將其確認(rèn)為裁量權(quán)的濫用④違反客觀性。行政決定的作出應(yīng)該是基于對(duì)客觀情況的考慮，而不能基于行政人員的主觀恣意。相對(duì)于前面兩種“積極意義”上的行政裁量，行政裁量懈怠是指行政機(jī)關(guān)基于對(duì)自身責(zé)任的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)或者疏忽而認(rèn)為自身不具有行使裁量權(quán)的義務(wù)，是一種“不作為式”的違法從而使行政行為受到行政法院的司法審查。例如，行政機(jī)關(guān)在對(duì)某種行政案件進(jìn)行裁決的時(shí)候錯(cuò)誤認(rèn)為法律沒有授權(quán)其行使行政裁量權(quán)，或者基于對(duì)試試的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤而拖延或者拒絕使用裁量權(quán)而導(dǎo)致對(duì)行政案件的錯(cuò)誤裁決。

我們?cè)陉P(guān)注以上三種受司法審查的行政裁量行為之外，我們也需要關(guān)注德國(guó)對(duì)于“不確定法律概念”的司法審查這一特殊的審查方式?！安淮_定法律概念”作為一種具有相對(duì)模糊性的概念，在德國(guó)的行政法律體系中一直發(fā)揮著重要的作用，它以法定的事實(shí)要件為判斷對(duì)象，基于行政案件事實(shí)的復(fù)雜性因而對(duì)“不確定法律概念”應(yīng)用也會(huì)產(chǎn)生不同的解釋，最后導(dǎo)致對(duì)案件裁判產(chǎn)生不同的結(jié)果。正是由于“不確定法律概念”的適應(yīng)的不確定性，同時(shí)基于《基本法》19條的相關(guān)規(guī)定，德國(guó)行政法院有對(duì)其作出最后的裁決。但是對(duì)于“不確定法律概念”到底采取何種的審查模式，德國(guó)學(xué)界仍然有很大的爭(zhēng)議，主要分為有限審查說和無限審查說兩種觀點(diǎn)，前者認(rèn)為在對(duì)于行政裁量權(quán)的發(fā)展應(yīng)該采取一種審慎的態(tài)度，基于對(duì)行政權(quán)的不信任應(yīng)該采取無限的審查模式從而進(jìn)一步限制行政權(quán)的擴(kuò)張，后者認(rèn)為行政行為本身具有高度的專業(yè)性，行政機(jī)關(guān)對(duì)已法律事實(shí)的掌握根據(jù)有現(xiàn)實(shí)性，對(duì)案件的處理也更加專業(yè)，因而對(duì)于其應(yīng)該采取有限的司法審查模式。如同時(shí)通過德國(guó)行政法院在20世紀(jì)80年代對(duì)核電廠的一個(gè)判例中，將對(duì)安全事故的評(píng)估權(quán)限定義為行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)限從而排斥在法院的司法審查范圍之外，我們可以看出對(duì)于“不確定法律概念”的司法審查仍然采取一種保守的態(tài)度。

二、對(duì)于我國(guó)行政裁量權(quán)控權(quán)模式構(gòu)建啟示

在十八屆四中全會(huì)倡導(dǎo)的依法治國(guó)的大的環(huán)境下，依法行政作為我國(guó)法制國(guó)家構(gòu)建中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，法律對(duì)于行政裁量權(quán)體系的科學(xué)構(gòu)建以及平衡發(fā)揮著重要的作用，因此我們應(yīng)構(gòu)建適合我國(guó)行政裁量權(quán)的控制模式。

（一）加強(qiáng)對(duì)于行政裁量的概念的研究

對(duì)于行政裁量概念的研究我國(guó)現(xiàn)在還處于一個(gè)相對(duì)不完善的階段，從而極大的制約了我國(guó)行政權(quán)的發(fā)展同時(shí)也不利于司法機(jī)關(guān)對(duì)與行政權(quán)的控制，難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。因此我們必須首先明確行政裁量權(quán)的定義，從我國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)探索出適合我國(guó)行政機(jī)關(guān)的“裁量”概念，從而更好的發(fā)揮法律與社會(huì)對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督之下。

（二）作出行政行為過程中更加合理的運(yùn)用行政法基本原則

行政行為的核心在于裁量，裁量的本質(zhì)便是要求在多元利益中尋求平衡，使行政機(jī)關(guān)作出的行政行為更加科學(xué)合理，而對(duì)于行政法基本原則的運(yùn)用便是規(guī)制行政裁量權(quán)的一個(gè)重要手段。科學(xué)合理的運(yùn)用行政法的基本原則，首先能夠在一定程度上克服行政規(guī)則的落后性，使行政行為的作出更加符合立法原意，使行政行為的合法性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)行政法的基本原則也更有利于平衡行政目的與實(shí)現(xiàn)行政行為的手段之間的選擇途徑，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)案正義和實(shí)質(zhì)主義法治的要求。

（三）建立相應(yīng)的行政裁量基準(zhǔn)制度

行政裁量基準(zhǔn)制度以行政規(guī)則的行使規(guī)則表現(xiàn)出來，在借鑒立法制度的同時(shí)又與立法保持了一定的距離，以實(shí)現(xiàn)行政主體的自我規(guī)制，其不僅體現(xiàn)了形式正義，在保持行政決定的正當(dāng)性的基礎(chǔ)下進(jìn)一步的克服了行政裁量行政執(zhí)法的隨意性，同時(shí)更加有利于抑制行政腐敗事件的發(fā)生。

［1］孫振雷.《行政法原理》河南人民出版社，2006年版.

［2］周佑勇.“論德國(guó)行政法的基本原則”.載行政法學(xué)研究，2004年第2期.