劉向陽

（安慶市長(zhǎng)江河道管理局 安徽安慶 246003）

長(zhǎng)江河道采砂管理的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

劉向陽

（安慶市長(zhǎng)江河道管理局 安徽安慶 246003）

長(zhǎng)江河道采砂直接關(guān)系到沿岸的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建筑行業(yè)和其他相關(guān)行業(yè)不斷加大對(duì)河砂的需求。本文主要對(duì)安慶市長(zhǎng)江河道采砂的管理現(xiàn)狀、河道采砂管理問題和河道采砂管理對(duì)策三大方面來對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理進(jìn)行探討，希望能促進(jìn)長(zhǎng)江河道采砂行業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

長(zhǎng)江河道采砂；管理問題；對(duì)策研究

1 引言

安慶市地處長(zhǎng)江中下游北岸，長(zhǎng)江河道流經(jīng)安慶市境內(nèi)全長(zhǎng)237km（2016年之前），上自宿松縣段窯、下至樅陽縣北梗。受市水利局委托，安慶市長(zhǎng)江河道采砂管理處承擔(dān)安慶市本級(jí)62km河道采砂管理日常工作。通過嚴(yán)打，長(zhǎng)江安慶段沒有發(fā)生一起由于非法采砂而危害長(zhǎng)江堤防安全、防汛安全、影響河勢(shì)穩(wěn)定的事件，沒有發(fā)生由于非法采砂而造成影響社會(huì)穩(wěn)定和嚴(yán)重的治安案件，也沒有發(fā)生嚴(yán)重的水上交通礙航事件，長(zhǎng)江安慶段采砂管理秩序良好，非法采砂活動(dòng)處于可控狀態(tài)。

2 長(zhǎng)江河道采砂管理的現(xiàn)狀

長(zhǎng)江安慶段轄區(qū)河道內(nèi)江砂資源豐富，近年來，長(zhǎng)江江砂價(jià)格一直保持穩(wěn)中有升的趨勢(shì)，一些不法人員受利益驅(qū)動(dòng)，盜采、偷采江砂行為不斷抬頭，盡管近些年，水利、公安、海事、航道等部門加大了對(duì)非法采砂活動(dòng)的打擊力度，但目前轄區(qū)非法采砂行為仍屢禁不止，不僅影響河床、危及堤防、損毀水下通訊設(shè)施，最終影響防洪、航道及航運(yùn)的安全，因采砂引起的暴力抗法事件、海損事故和由此引發(fā)的矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生，擾亂了水上社會(huì)治安穩(wěn)定，破壞了長(zhǎng)江的生態(tài)環(huán)境。

據(jù)2014年底摸底調(diào)查，長(zhǎng)江安慶段現(xiàn)有采砂船或采運(yùn)一體砂船約70余艘，但由于絕大多數(shù)屬無證船，且進(jìn)出頻繁無序、規(guī)律難以把握。根據(jù)調(diào)研和電子監(jiān)控顯示，目前長(zhǎng)江安慶段非法采砂活動(dòng)主要集中夜間，活動(dòng)水域主要分布在邊界水域。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至今由非法采砂造成的水上交通事故為14起，共造成10余艘船舶沉沒，5人死亡（失蹤）。

3 長(zhǎng)江河道采砂管理存在的問題

3.1 管理主體尚不統(tǒng)一

長(zhǎng)江北岸水域?qū)儆诎矐c市管轄，南岸水域?qū)儆诔刂菔泄茌?，由于兩個(gè)不同行政管轄主體，從客觀上為非法采砂活動(dòng)提供了有利的地形條件，他們白天大多停靠在池州市東至縣和貴池區(qū)管轄河汊內(nèi)，夜間到官洲、攔江磯、東方船廠等水域進(jìn)行有組織的非法采砂活動(dòng)，當(dāng)我們的執(zhí)法人員到該水域巡查時(shí)他們很快就離開采砂現(xiàn)場(chǎng)，?？康匠刂菔袞|至縣和貴池區(qū)管轄河汊內(nèi)，超出了我們的執(zhí)法范圍，給我們的采砂管理工作帶來了困難。

3.2 規(guī)劃編制水平參差不齊

由于安慶市缺乏統(tǒng)一的長(zhǎng)江河道采砂管理主體，水利和其他部門管理又存在職能交叉，市縣的管理權(quán)限不清，導(dǎo)致各縣（市）在在進(jìn)行長(zhǎng)江河道采砂規(guī)劃編制上存在各自為政的現(xiàn)象，再加上缺乏堅(jiān)實(shí)的規(guī)劃編制基礎(chǔ)、缺乏具有足夠保障的經(jīng)費(fèi)投人，使得編制的規(guī)劃實(shí)用性不強(qiáng)。

3.3 管理執(zhí)法難度大

受暴利的驅(qū)動(dòng)，全市境內(nèi)存在不同程度的無證開采、非法偷采等行為。采砂者依靠“你來我停、你走我采”的游擊戰(zhàn)術(shù)，長(zhǎng)江河道采砂點(diǎn)存在點(diǎn)多面廣的狀況和一些有“特殊背景”的采砂者，此外，在加上現(xiàn)有的水行政執(zhí)法部門缺乏足夠的人員、裝備和經(jīng)費(fèi)，使得前期沒有采取嚴(yán)格管理措施，而且部分區(qū)域還將采砂作為招商引資的主渠道，造成長(zhǎng)江河道采砂點(diǎn)過多過濫等，導(dǎo)致安慶市長(zhǎng)江河道采砂管理執(zhí)法難度非常大。

4 長(zhǎng)江河道采砂管理對(duì)策

4.1 落實(shí)采砂管理責(zé)任制

4.1.1 落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

為加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，鑒于人事變動(dòng)，市政府和樅陽、望江縣及時(shí)對(duì)長(zhǎng)江采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員進(jìn)行充實(shí)和調(diào)整，進(jìn)一步明確了相關(guān)成員單位職責(zé)，并將采砂管理責(zé)任人名單通過媒體向社會(huì)公告。目前安慶市已經(jīng)形成了部門間各司其職、相互配合、相互支持、目標(biāo)統(tǒng)一、關(guān)系較為協(xié)調(diào)的采砂管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

4.1.2 落實(shí)責(zé)任追究制度

為進(jìn)一步加強(qiáng)安慶市的長(zhǎng)江河道采砂管理工作，建立健全長(zhǎng)江河道采砂管理各項(xiàng)制度，有效維護(hù)長(zhǎng)江河道采砂管理秩序，確保長(zhǎng)江安慶段河勢(shì)穩(wěn)定和防洪通航安全，市政府從落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、加強(qiáng)禁采管理工作、建立采砂管理長(zhǎng)效機(jī)制和建立目標(biāo)考核機(jī)制等四個(gè)方面與樅陽、望江縣人民政府簽訂了《安慶市長(zhǎng)江河道采砂管理目標(biāo)責(zé)任書》。對(duì)因責(zé)任不落實(shí)、措施不得力、監(jiān)管不到位，導(dǎo)致非法采砂活動(dòng)頻繁，采砂管理秩序混亂，造成嚴(yán)重后果的，依法追究政府行政首長(zhǎng)及相關(guān)行政主管部門責(zé)任。

4.2 制定切實(shí)可行的河道采砂規(guī)劃

在《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等指導(dǎo)下，通過對(duì)長(zhǎng)江河流地質(zhì)、地形、泥沙量、河道演變趨勢(shì)等基本資料的分析研究，制定科學(xué)合理的采砂規(guī)劃，通過規(guī)劃管理，使采砂逐步走上依法、科學(xué)、有序的軌道。在此基礎(chǔ)上，對(duì)長(zhǎng)江河道采砂實(shí)行“三定”原則，即定點(diǎn)、定期、定開采量，在規(guī)劃中制定可采區(qū)、保留區(qū)與禁采區(qū)、可采期與禁采期、總開采量與年度開采量。

4.3 加強(qiáng)涉砂船舶靜態(tài)、動(dòng)態(tài)管理

為加強(qiáng)本市區(qū)內(nèi)涉砂船舶的集中管理，安慶市本級(jí)、在安廣江堤回龍庵段、樅陽縣在下樅陽（鐵銅夾江）、望江縣在鞏固圩和華陽碼頭，為采砂船舶設(shè)置了集中?？奎c(diǎn)，并安排專人進(jìn)行監(jiān)管，此外還設(shè)置了顯著標(biāo)示牌。對(duì)停留在長(zhǎng)江安慶段的本地采砂船舶，一律按屬地采砂管理原則，由所在地政府指定采砂船舶水域集中停靠，而對(duì)外籍采砂船舶進(jìn)行清理驅(qū)離。對(duì)于集中?？康拇霸跊]經(jīng)允許的情況下不得擅自離開指定水域，違者遭受嚴(yán)懲。外籍船舶必須持有效通行移動(dòng)證明，否則，按有關(guān)規(guī)定給予嚴(yán)重的處罰，并責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)離境。

4.4 效整合執(zhí)法資源和明細(xì)職責(zé)，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，疏堵結(jié)合，源頭治理

要在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，制定綜合治理執(zhí)法方案，定期召開聯(lián)席會(huì)議，切實(shí)組織各部門聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤，開展水上綜合治理。進(jìn)一步細(xì)化各部門的職責(zé)，實(shí)施“打、堵、疏、統(tǒng)”四管齊下，建立起長(zhǎng)效打擊管理工作機(jī)制。各部門可以在完善行政許可審批、監(jiān)督、檢查程序的情況下，在不造成損害周邊岸堤、影響船舶航行的前提下，劃定長(zhǎng)江采砂可采區(qū)，明確采砂企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制采砂船數(shù)量，防止越界、過量和無序開采，對(duì)過剩的砂船進(jìn)行有償拆解和退出，對(duì)沿江各砂場(chǎng)進(jìn)行清理整治，保證合理利用、科學(xué)利用江砂資源；并對(duì)沿江砂場(chǎng)碼頭進(jìn)行清理，重新規(guī)劃部署沿江砂場(chǎng)碼頭，對(duì)砂場(chǎng)碼頭經(jīng)營(yíng)業(yè)主銷售來歷不明江砂的，市港航管理局將依照相關(guān)法律法規(guī)，取締砂場(chǎng)碼頭的經(jīng)營(yíng)資格，堅(jiān)決杜絕非法采砂業(yè)主偷采江砂的銷售渠道。

4.5 加大物質(zhì)投入，實(shí)現(xiàn)有效管理

①要清晰的認(rèn)識(shí)安慶市砂資源的分布情況、儲(chǔ)量；②會(huì)同交通、國(guó)土、漁業(yè)等相關(guān)部門堅(jiān)持科學(xué)原則，編制安慶市長(zhǎng)江河道采砂規(guī)劃，劃定可采區(qū)、禁采區(qū)；③對(duì)可采區(qū)的數(shù)量。深度、地點(diǎn)、期限和作業(yè)方式等給出詳細(xì)的規(guī)定；④鑒于安慶市長(zhǎng)江河道采砂管理的嚴(yán)峻形勢(shì)，在安慶市長(zhǎng)江河道采砂管理體制機(jī)制尚未健全、法律依據(jù)尚未修訂到位、勘探規(guī)劃尚未開展的情況下，加大安慶市長(zhǎng)江河道采砂的巡查力度，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處罰。為安慶市地區(qū)基層水政監(jiān)察部門補(bǔ)充人員、裝備和經(jīng)費(fèi)，打擊長(zhǎng)江河道非法采砂行為，確保安慶市長(zhǎng)江河道采砂的“安全、健康、生態(tài)”性。

5 效果

安慶市的長(zhǎng)江河道采砂管理方面雖然取得了一定的成績(jī)，但是與上級(jí)的期望與要求、社會(huì)的期待還存在著差距，在今后的工作中，安慶市將認(rèn)真履行好國(guó)家法律法規(guī)和行政職能賦予的職責(zé)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)與海事、航道、公安和港航等部門的合作，始終對(duì)長(zhǎng)江非法采砂保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，努力把安慶市的長(zhǎng)江河道采砂管理工作提高到新的水平。

[1]汪玉玲.洪慎東安慶市內(nèi)河河道采砂管理對(duì)策與建議[J].中國(guó)水利，2014（6）.

[2]顧洪銘.關(guān)于河道采砂管理的現(xiàn)狀及加強(qiáng)管理對(duì)策[J].經(jīng)營(yíng)者，2015（7）.

[3]何少斌.湖北長(zhǎng)江河道采砂管理對(duì)策探討[J].中國(guó)水利，2015（2）.

[4]蔣禮節(jié).安徽皖河干流河道采砂現(xiàn)狀與治理對(duì)策[J].中國(guó)防汛抗旱，2014（4）.

TV21

A

1004-7344（2016）10-0133-02

2016-3-20

劉向陽（1968-），男，安徽安慶人，工程師，主要從事水利工程建設(shè)與管理、分管長(zhǎng)江河道采砂管理工作，任副局長(zhǎng)。