海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 肖小明 王湃

基于“三元到四維”視角下的我國住房政策及資源優(yōu)化

海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 肖小明 王湃

住房保障政策的一個(gè)重要目標(biāo)就是使國民“居者有其屋”，合理的住房保障供應(yīng)就應(yīng)該基于人的現(xiàn)實(shí)住房需要兼顧未來的住房需求。本文從“三元到四維”的視角出發(fā)，對(duì)我國住房保障政策目前存在的問題進(jìn)行研究。研究表明，我國住房保障體系存在住房困難的居民規(guī)模大、保障性住房供不應(yīng)求、供應(yīng)主體單一、分配不公現(xiàn)象嚴(yán)重、住房管理困難、住房保障地區(qū)發(fā)展不均衡等問題，保障重點(diǎn)應(yīng)該放在第一元群體上，保障方式應(yīng)主要通過以公租房為主的租賃方式實(shí)現(xiàn)；鑒于我國公租房制度并未完善，因此應(yīng)該大力發(fā)展公共租賃房。研究公租房為主的新住房策略對(duì)于合理優(yōu)化住房資源配置、改善居民居住條件、促進(jìn)城市化和社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義。

公租房 住房保障策略 三元四維

住房問題一直是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要的民生問題，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”一直是國民最真誠的愿望。保障性住房建設(shè)是城市住房制度改革的繼續(xù)和發(fā)展，作為城市住房制度改革的一部分，保障性住房一直在探索和發(fā)展中，我國已經(jīng)初步形成以市場(chǎng)供應(yīng)為主的城鎮(zhèn)住房制度，住房保障的方式也在不斷發(fā)展，住房政策不斷完善，基本形成了市場(chǎng)供給與政府保障結(jié)合的行之有效的住房保障制度，住房保障工作初見成效。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出了五年內(nèi)建設(shè)3600萬套住房的標(biāo)準(zhǔn)，2015年我國城鎮(zhèn)住房保障覆蓋面已到達(dá)20%以上，但住房保障政策在實(shí)施過程中仍存在很多問題。本研究基于“三元到四維”的視角對(duì)我國的住房保障體系進(jìn)行深入研究，以期解決國民的住房問題，有助于社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。當(dāng)前我國的住房保障重點(diǎn)應(yīng)該放在第一元即中低收入群體上，因此本研究的重點(diǎn)將放在公共租賃房為主的住房方式上。

1 文獻(xiàn)綜述

對(duì)于住房保障制度和保障方式，國內(nèi)很多學(xué)者進(jìn)行了探討，指出應(yīng)當(dāng)完善住房保障法律制度體系，同時(shí)堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，建立住房保障經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制[1]，在開展住房保障制度改革時(shí)應(yīng)認(rèn)清中央政府與地方政府關(guān)系，明確政府的住房保障職責(zé)定位等[2]。另外，資金不足是影響住房保障政策進(jìn)行的一項(xiàng)重要因素，融資渠道單一阻礙了保障性住房的建設(shè)進(jìn)程[3]，有學(xué)者研究了美國和日本等發(fā)達(dá)國家發(fā)展公共租賃房的方式，并與中國進(jìn)行了比較[4]，提出了發(fā)展公共租賃房是解決住房保障問題的一項(xiàng)重要措施[5]，我國住房保障供給體系必當(dāng)從傳統(tǒng)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房最終演變成公租房為主的住房保障方式[6]。不論是學(xué)術(shù)界還是政屆，一個(gè)共同的觀點(diǎn)就是政府在建設(shè)住房保障體系方面發(fā)揮著重要作用，同時(shí)以公租房為主的住房保障政策是必然。

2 住房保障制度運(yùn)行中存在的問題與發(fā)展公租房的必要性

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國住房市場(chǎng)迅速發(fā)展，先后出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租房制度、公共租賃住房制度、限價(jià)商品住房制度，建立起來的現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系向中低收入的住房困難的居民提供了一定的住房保障，但運(yùn)行過程中仍存在一些問題。

2.1 住房困難的居民規(guī)模大，保障性住房供不應(yīng)求

雖然城鎮(zhèn)住房保障制度改革解決了成千上萬戶居民的基本住房問題，但是住房困難居民的規(guī)模仍然很大，大規(guī)模的大中專畢業(yè)生住房困難問題得不到保障；城鎮(zhèn)中存在著相當(dāng)規(guī)模的“內(nèi)夾”群體；另外還存在著大量無法獲得政府提供住房保障的進(jìn)城農(nóng)民工住房困難群體。政府持有可供出租的保障性住房存量很少，建多少房就賣多少房，根本難以形成保障性住房的存量，另外，由于收入標(biāo)準(zhǔn)的限制，既造成了許多住房困難居民的住房難以保障，還產(chǎn)生了只有線下居民才可以享受住房保障，線上居民無法享受的差異，因此保障性住房供不應(yīng)求。

2.2 住房保障供應(yīng)主體單一，分配不公現(xiàn)象嚴(yán)重

由于缺乏明確且有效的住房保障責(zé)任制度，只有在政府許可條件下，企事業(yè)單位等社會(huì)力量才可以參與到保障性住房的投資建設(shè)中去，而政府并不愿意社會(huì)力量參與到住房保障中，一方面由于財(cái)政利益的驅(qū)使，另一方面是由于制度的不健全。另外，利用謊報(bào)信息騙取保障性住房購買資格的現(xiàn)象也很多，甚至出現(xiàn)內(nèi)部分配保障性住房的問題，分配不公現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.3 保障性住房管理困難，住房保障地區(qū)發(fā)展不均衡

保障性住房的騰退困難使得住房保障的管理困難，保障性住房住戶欠交物業(yè)費(fèi)等的現(xiàn)象也嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公共利益，加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于住房保障責(zé)任制度未完善，現(xiàn)行的住房保障制度又制約了社會(huì)力量參與投資建設(shè)，導(dǎo)致各地方住房保障發(fā)展不均衡，有的地區(qū)投資規(guī)模大，有的地區(qū)幾乎不提供住房保障。

3 住房保障制度優(yōu)化的策略：構(gòu)建“三元到四維”的住房保障體系

解決住房問題需要建立合理的住房保障體系，按照居民的收入差異以及住房狀況等提供不同類型的住房，實(shí)現(xiàn)住房分類供給的住房保障體系，本研究將我國住房保障體系框架按照“三元到四維”的思路進(jìn)行劃分，以實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)實(shí)住房需求為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮未來的住房需求進(jìn)行規(guī)劃住房保障體系。

“三元”指的是根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法把城鎮(zhèn)居民劃分為三種類型：第一種是指位于基本型需求層面的“the f rst group”，其仍存在基本的生存和生活問題；第二種是存在發(fā)展型需求的“the secondgroup”，其基本生活大體得到滿足，但相對(duì)于高水平生活來說，其生活質(zhì)量仍然有待提升；第三種是存在舒適型需求的“the third group”，其暫且不存在基本的生存問題，并且生活質(zhì)量也相對(duì)較高，但對(duì)于住房的福利仍有需求?！八木S”指的是分別提供四類的住房保障方式：(1)救助性保障維(the f rst dimension)，即為那些居無定所的居民提供基本的住房需要；(2)援助性保障維(the second dimension)，即援助那些買不起住房的居民的保障性住房；(3)互助性保障維(the third dimension)，即對(duì)于中高收入的居民提供相應(yīng)的住房福利；(4)市場(chǎng)性保障維(the fourth dimension)[7]。“the first group”即中等偏低的群體的住房需求主要通過救助性保障維、援助性保障維住房保障方式解決，也就是通過公租房、住房補(bǔ)貼等方式進(jìn)行；“the second group”，即中等偏上收入的群體主要通過互助性保障維住房保障解決；“the third group”即高收入階層群體主要通過市場(chǎng)性保障維住房保障方式解決。

但由于我國財(cái)政有限，結(jié)合目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因此重點(diǎn)應(yīng)該放在“the f rst group”，即中低收入群體的住房保障上，形成以公租房為主的保障性住房來滿足國民的住房需求。

4 完善我國住房保障機(jī)制的具體對(duì)策

4.1 拓寬公租房房源渠道

住房保障體系建設(shè)的一個(gè)重要制約因素就是房源，房源是保障效果的最終體現(xiàn)，對(duì)于公共租賃房，其房源的渠道來源主要有經(jīng)濟(jì)適用房的改造以及二手房的購買，但其房源還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府在房源供給上應(yīng)該積極引導(dǎo)支持更多的社會(huì)力量參與到保障性住房的投資建設(shè)當(dāng)中?？梢圆捎霉膭?lì)企業(yè)加大對(duì)低租金住房的投資，同時(shí)政府要加強(qiáng)監(jiān)管，制定相應(yīng)的法律政策來確保企業(yè)規(guī)范運(yùn)作。另外，可以積極鼓勵(lì)公共租賃公司和企業(yè)聯(lián)合開發(fā)房源，積極引進(jìn)住房代建模式，主要做法是在住宅用地使用權(quán)出讓時(shí)讓開發(fā)商代建，政府收購作為公共租賃房的房源。

4.2 建立嚴(yán)格的保障性住房管理機(jī)制

目前，我國現(xiàn)有的收入申報(bào)制度仍不完善，登記制度仍不健全，在登記審查過程中應(yīng)該更加嚴(yán)格，以防止住房保障對(duì)象認(rèn)定存在出入；同時(shí)，應(yīng)該定期和不定期地審查，以核準(zhǔn)住房保障對(duì)象是否符合住房保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一些冒充保障性住房的住戶應(yīng)該使其補(bǔ)齊租金，上交罰款，同時(shí)予以公示甚至訴諸法律；另外，在產(chǎn)權(quán)管理方面，保障性住房應(yīng)該要特殊對(duì)待，采取單獨(dú)登記的方式，決不允許將其出租抵押或典當(dāng)。

4.3 創(chuàng)新住房保障籌資方式

住房保障應(yīng)該納入公共財(cái)政的范圍，將其轉(zhuǎn)換成固定資產(chǎn)的投入，同時(shí)應(yīng)該明晰政府投入的產(chǎn)權(quán)，建立以財(cái)政預(yù)算為主的資金渠道；為保障中低收入的居民有比較穩(wěn)定的住房保障來源，可以采取在出讓城鎮(zhèn)土地獲得土地出讓金的同時(shí)，按一定比例抽取專項(xiàng)住房保障基金；另外，應(yīng)該充分利用市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)資金，適當(dāng)采用免征稅費(fèi)等方式，以到達(dá)籌集資金的目的。

4.4 完善住房保障法律制度

住房保障是社會(huì)保障制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但目前我國還尚未形成完整的綜合性社會(huì)保障法律。應(yīng)明確各個(gè)部門的職責(zé)，建立起統(tǒng)一的住房保障管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)住房保障制度的監(jiān)管，完善配套法規(guī)，設(shè)立內(nèi)外監(jiān)管相結(jié)合的住房保障管理機(jī)制，利用立法來增進(jìn)個(gè)人信用，達(dá)到宏觀管理住房保障制度的目標(biāo)。

5 結(jié)語

城市住房問題是一項(xiàng)重要的民生問題，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化住房問題更為突出，基于“三元到四維”的視角，建立以公租房為主的住房策略是當(dāng)前最明智的選擇，研究公租房為主的新住房策略對(duì)于合理優(yōu)化住房資源配置、改善居民居住條件、促進(jìn)城市化和社會(huì)和諧發(fā)展具有重要的意義。當(dāng)然，保障性住房建設(shè)意義重大，涉及面廣，任務(wù)也十分艱巨，需要政府和社會(huì)力量的公共配合才能最終實(shí)現(xiàn)“住有所居”的愿望。

[1] 戴煒,包振宇.包容性發(fā)展視閾下我國住房保障法律制度的建構(gòu)[J].理論導(dǎo)刊,2012(01).

[2] 唐焱,周琳,關(guān)長坤.我國住房保障制度變遷與政策選擇:一個(gè)文獻(xiàn)評(píng)述[J].中國行政管理,2014(08).

[3] 何元斌,王雪青.創(chuàng)新我國保障性住房的融資模式研究[J].經(jīng)濟(jì)問題探索,2013(01).

[4] 劉友平,陳險(xiǎn)峰,虞曉芬.公共租賃房運(yùn)行機(jī)制的國際比較及其借鑒——基于美國、英國、德國和日本的考察[J].建筑經(jīng)濟(jì),2012(03).

[5] 孟慶瑜.我國公共租賃住房制度的政策法律分析——基于公共租賃住房市場(chǎng)化的研究視角[J].河北法學(xué),2011(12).

[6] 張澤穎.從公平性角度談我國城鎮(zhèn)住房保障政策的演進(jìn)[J].商業(yè)時(shí)代,2012(10).

[7] 郭士征,張騰.中國住房保障體系構(gòu)建研究——基于“三元到四維”的視角[J].廣東社會(huì)科學(xué),2010(06).

F293.3

A

2096-0298(2016)10(c)-158-02

肖小明(1994-)，女，福建三明人，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，主要從事土地資源管理方面的研究。

王湃(1983-)，女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授，主要從事住房政策及土地資源經(jīng)濟(jì)方面的研究。