劉鳳云

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清代督撫在清理“錢(qián)糧虧空”中的權(quán)力、責(zé)任與利益

劉鳳云

錢(qián)糧虧空的研究是一項(xiàng)討論財(cái)政與政治關(guān)系的選題。在考察督撫與錢(qián)糧虧空的關(guān)系時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)督撫為解決地方財(cái)政缺口而“因公挪用”官帑時(shí)，其權(quán)力是處于非法狀態(tài)。督撫在代表國(guó)家履行清查虧空權(quán)力的同時(shí)，也因承擔(dān)錢(qián)糧監(jiān)管的責(zé)任而成為被清查對(duì)象，這種責(zé)權(quán)關(guān)系的糾結(jié)始終影響著權(quán)力的運(yùn)行。此外，在國(guó)家強(qiáng)權(quán)下實(shí)施的對(duì)虧空錢(qián)糧的完補(bǔ)，卻由于低稅財(cái)政成為無(wú)解難題，不但以俸工、養(yǎng)廉等官俸充為公用的現(xiàn)象無(wú)法杜絕，且伴隨官員低俸乃至無(wú)俸的利益流失，腐敗的漏洞會(huì)被人為地?cái)U(kuò)大，錢(qián)糧虧空也呈現(xiàn)無(wú)法遏制之勢(shì)。

錢(qián)糧虧空；財(cái)政改革；督撫；地方政府；官僚政治

錢(qián)糧虧空雖屬財(cái)政問(wèn)題，但其形成虧空的癥結(jié)卻與官員自身操守及錢(qián)糧管理的制度有著直接的關(guān)系。因此，有關(guān)錢(qián)糧虧空的研究亦歸屬于政治史的研究范疇，其中的某些話題又是官僚政治研究的核心內(nèi)容。以往官僚政治主要是作為古代專(zhuān)制國(guó)家的腐敗問(wèn)題來(lái)研究的，但它在王朝國(guó)家繁密的法網(wǎng)下如何能夠腐??？如何在自身機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中成就了腐??？對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)無(wú)論是在理論上、還是就技術(shù)層面，都缺乏歷史的清晰度與鏡鑒感。而錢(qián)糧虧空的選題以及政府財(cái)政流失的視角，恰好可以提供這樣一個(gè)研究域境。

近年，有關(guān)清代錢(qián)糧虧空的研究不斷有成果問(wèn)世，研究中的問(wèn)題取向主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面，一是從雍正朝的財(cái)政改革闡述錢(qián)糧虧空的影響；二是通過(guò)對(duì)錢(qián)糧虧空案的梳理，揭示虧空原因及產(chǎn)生的吏治腐??；三是對(duì)清理錢(qián)糧虧空中的政治過(guò)程及君臣之間利益關(guān)系的討論。本文以督撫自身與錢(qián)糧虧空的關(guān)系為線索，繼續(xù)嘗試就其中的政治關(guān)系進(jìn)行研討，找尋錢(qián)糧虧空的成因及其無(wú)法遏制的根源。也可以說(shuō)是從問(wèn)題的角度討論官僚政治中權(quán)力、責(zé)任與利益之間的關(guān)系。

一、“因公挪用”：權(quán)力的非法性

有關(guān)督撫的權(quán)力，在《清史稿》中是作為職掌表述的，有曰：“總督，掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆?！薄把矒?，掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考覈群吏，會(huì)總督以詔廢置?！盵1]（P3336）概括起來(lái)，督撫的執(zhí)掌有封疆守土、察吏安民、興利除弊等幾個(gè)方面。但這里表達(dá)的只是職掌原則，而非職掌內(nèi)容。從政府行政的事務(wù)來(lái)看，督撫的權(quán)力即省級(jí)政府行政，更集中體現(xiàn)在錢(qián)糧（賦稅征收）、刑名（司法審判）、養(yǎng)民、察吏等方面。而“錢(qián)糧”尤其牽涉到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，屬于重中之重。所謂“國(guó)家政治只有理財(cái)一大事，田賦兵車(chē)刑名教化，均待理于此”[2]?！敖?jīng)畫(huà)財(cái)賦乃國(guó)家之大務(wù)?！盵3]（P957）

清代的錢(qián)糧主要來(lái)自土地、鹽課等稅收，即“賦稅”，而賦稅征收是地方官向皇帝所代表的國(guó)家負(fù)責(zé)的最重要的職責(zé)之一，同時(shí)，督撫征收賦稅又是代表省級(jí)政府行使的權(quán)力。馬克思說(shuō)：“賦稅是官僚、軍隊(duì)、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權(quán)整個(gè)機(jī)構(gòu)的生活源泉。強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是一回事?！盵4]（P681）清朝雖沒(méi)有繁重的賦稅，卻是一個(gè)強(qiáng)有力的專(zhuān)制集權(quán)國(guó)家，表現(xiàn)為國(guó)家總攬稅收的高度集權(quán)財(cái)政，而地方各省在財(cái)政上沒(méi)有任何主動(dòng)性，賦稅收入在中央與地方之間的比例一直處于嚴(yán)重不平衡的狀態(tài)，學(xué)界對(duì)此已有較充分的研究。

清代賦稅征收分為起運(yùn)與存留兩部分，前者運(yùn)至中央，后者留供本省。但在康熙年間，清朝集全國(guó)兵力平三藩，軍需浩繁，致“一切存留項(xiàng)款盡數(shù)解部，其留地方者惟俸工等項(xiàng)必不可省之經(jīng)費(fèi)，又經(jīng)節(jié)次裁減，為數(shù)甚少”[5]。這種狀態(tài)至戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后雖有改觀，但財(cái)政集權(quán)中央的體制沒(méi)有改變。據(jù)陳支平研究，至乾隆年間，各地賦稅的總存留數(shù)僅占全國(guó)錢(qián)糧總收入的21%左右。[6]（P88-106）這種賦稅分配狀況造成了地方財(cái)力的弱勢(shì)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地方政府建設(shè)及行政都有負(fù)面的影響，它無(wú)法滿足地方政府正常的行政所需。何平將“這種不能因事設(shè)費(fèi)在制度上即存在支出缺口的財(cái)政”，稱(chēng)之為“不完全財(cái)政”，并指出它直接造成“官吏俸祿的低廉、地方公費(fèi)的缺乏和軍費(fèi)開(kāi)支的不足”[7]（P109）。由于經(jīng)費(fèi)不足，就導(dǎo)致一些正常的政府開(kāi)支未被列入財(cái)政之內(nèi)，而為了滿足上述財(cái)政缺口的補(bǔ)充需求，作為地方官員就必然要想方設(shè)法尋找并利用其他的可行資源，從而成為正賦稅收失控和額外苛派泛濫的因素之一。清代的錢(qián)糧虧空也正是在低俸和地方公費(fèi)匱乏的財(cái)政環(huán)境中發(fā)生的一種官場(chǎng)現(xiàn)象。

對(duì)此，康熙五十八年（1719年）冬，康熙帝詔諭大學(xué)士等高層官僚時(shí)有過(guò)這樣的表述：“凡言虧空者，或謂官吏侵蝕，或謂饋送上官，此固事所時(shí)有。然地方有清正之督撫而所屬官員虧空更多，則又何說(shuō)？朕聽(tīng)政日久，歷事甚多，于各州縣虧空根原，知之最悉。從前各省錢(qián)糧，除地丁正項(xiàng)外，雜項(xiàng)錢(qián)糧不解京者尚多。自三逆變亂以后，軍需浩繁，遂見(jiàn)一切存留項(xiàng)款盡數(shù)解部，其留地方者惟俸工等項(xiàng)必不可省之經(jīng)費(fèi)，又經(jīng)節(jié)次裁減，為數(shù)甚少。此外則一絲一粒無(wú)不陸續(xù)解送京師，雖有尾欠，部中亦必令起解，州縣有司無(wú)纖毫余剩可以動(dòng)支，因而有挪移正項(xiàng)之事，此乃虧空之大根原也?！盵8]其中尤以軍需虧空最甚，“蓋自用兵以來(lái)，大兵經(jīng)行之處，督撫及地方官惟期過(guò)伊地方便可畢事，因資助馬匹盤(pán)費(fèi)衣服食物甚多，倉(cāng)卒間無(wú)可設(shè)法，勢(shì)必挪用庫(kù)帑”?！扒笆幤饺?，原任湖廣布政使徐惺所用兵餉，至四十余年尚不能清完?！盵9]

這段話清楚地表明，在康熙帝看來(lái)，地方錢(qián)糧虧空雖有官員侵蝕，但產(chǎn)生虧空的主要原因在于地方“存留項(xiàng)款”的不足，以致在突發(fā)事件面前“倉(cāng)卒間無(wú)可設(shè)法，勢(shì)必挪用庫(kù)帑”。這也應(yīng)該是康熙帝對(duì)清查虧空不很積極的原因之一。雖然雍正帝并不認(rèn)同虧空的原因系“因公挪用”，強(qiáng)調(diào)吏治腐敗是問(wèn)題的關(guān)鍵。但就揭出的虧空案件而言，“因公挪用”的案例的確占有一定的比重。它主要發(fā)生在一些非常規(guī)的情況下，即戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害、工程興建等產(chǎn)生的“挪用官帑”，可以說(shuō)，“因公挪用”的確是錢(qián)糧虧空的一個(gè)源頭。

例如，雍正元年（1723年），在各省對(duì)錢(qián)糧虧空的清查中，閩浙總督滿保對(duì)福建省的虧空多報(bào)以“因公挪用”，他奏稱(chēng)：康熙六十年（1721年）清軍出兵征剿臺(tái)灣朱一貴的反清活動(dòng)，“因事緊急，動(dòng)用庫(kù)銀二十三萬(wàn)余兩，進(jìn)入臺(tái)灣后，內(nèi)地招募之兵及原留臺(tái)灣之兵丁，不發(fā)錢(qián)糧難以為生，故動(dòng)支儲(chǔ)于廈門(mén)之臺(tái)灣兵餉三萬(wàn)余兩送去供給?！贝送?，“償還采買(mǎi)銅斤、捐造營(yíng)船、浙江旗兵來(lái)福建、福建旗兵赴京城等項(xiàng)共計(jì)用銀九萬(wàn)余兩。此概為公事，墊用實(shí)出無(wú)奈”[10]（P21）。雍正元年八月，新任福建布政使黃叔琬奏報(bào)：“福建藩庫(kù)向來(lái)借支動(dòng)用，相沿已久?！睉?yīng)庫(kù)存銀79.7萬(wàn)余兩，實(shí)在存庫(kù)銀只有40萬(wàn)余兩，其余39.6萬(wàn)余兩中，有各標(biāo)營(yíng)借支俸餉和預(yù)支船工銀等25.9萬(wàn)余兩，為“公項(xiàng)挪用”之款。[11]（P765）

雍正二年（1724年），浙江布政使王朝恩清查藩庫(kù)，應(yīng)存庫(kù)銀當(dāng)為68萬(wàn)余兩，實(shí)際只有現(xiàn)銀38萬(wàn)余兩，缺銀30萬(wàn)余兩。所缺之項(xiàng)，分別用于滿漢官兵借支俸銀14.73萬(wàn)兩零；巡撫李馥吊取銀4.2萬(wàn)余兩買(mǎi)米補(bǔ)漕；前任藩司傅澤潤(rùn)借銀10.99萬(wàn)余兩買(mǎi)米補(bǔ)漕，支給新兵及往福建官兵路費(fèi)等項(xiàng)。[12]（P536）而且，此類(lèi)的虧空往往因難以奏銷(xiāo)而致久懸。如貴州按察使申大成名下有18 000兩的虧空，據(jù)貴州巡撫毛大銓稱(chēng)，此項(xiàng)虧空系申大成在康熙五十五年（1716年）山東濟(jì)東道任內(nèi)奉命解送騾馬至肅州軍前的借項(xiàng)，申大成升任貴州按察使后，這項(xiàng)借款便虛懸未銷(xiāo)。直至雍正三年清查山東錢(qián)糧時(shí)，在巡撫李樹(shù)德的借出虧項(xiàng)中被查出。申大成并非貪官，“任所清苦”，須原籍變產(chǎn)賠補(bǔ)，令于雍正三年起每年還銀3 600兩，五年全完。[13]（P818）又如，河南巡撫楊宗義“因去年修筑河堤公務(wù)挪去庫(kù)銀二十二萬(wàn)余兩，宗義自認(rèn)補(bǔ)還”[14]（P761）。

官員“因公挪用”的行為，須由個(gè)人賠補(bǔ)的處罰，表明了挪用權(quán)限的非法。所以，在地方?jīng)]有“存留公項(xiàng)”的自主財(cái)政、沒(méi)有國(guó)家下?lián)艿霓k公費(fèi)用的情況下，一旦有突發(fā)性事件或朝廷下達(dá)的臨時(shí)性委派時(shí)，督撫的權(quán)力便被置于一種尷尬的位置上，他們既要履行權(quán)力賦予的職責(zé)，又要尋求法律以外的權(quán)力去自行籌資解決財(cái)政的缺口。于是，加征火耗等額外賦稅就成為補(bǔ)充地方財(cái)政的主要來(lái)源，官員俸工銀的捐助、地方鄉(xiāng)紳的捐輸，也是補(bǔ)給的渠道之一，但當(dāng)上述的來(lái)源都不能滿足財(cái)政缺口時(shí)，挪用正項(xiàng)錢(qián)糧便成為地方官最直接、最便利、也是最無(wú)奈的選擇。于是就有了國(guó)家賦予權(quán)力以外的“非法定”權(quán)力的使用。這不僅直接導(dǎo)致了國(guó)家錢(qián)糧的虧空，而且也對(duì)吏治與地方財(cái)政產(chǎn)生了不可估量的影響。

對(duì)于上述因公產(chǎn)生的挪用，雍正帝并非不知，他在蘇州布政使張?zhí)棍氲淖嗾壑杏羞@樣的朱批：“地方公務(wù)自有舊例，若從前概系挪用，如何使得？！”[15]（P898）這或許也是促使他下定決心，要做康熙末年該做卻不曾去做的耗羨歸公的改革。而耗羨歸公在相當(dāng)意義上是對(duì)中央與地方財(cái)政做了分割。雍正八年（1730年），在給大學(xué)士的上諭中，雍正帝談到他對(duì)地方財(cái)政所做調(diào)整的意義時(shí)說(shuō)：“從前直省應(yīng)行起運(yùn)錢(qián)糧，該省撫藩以解部為艱，每至撥餉之時(shí)，百計(jì)營(yíng)求，借備公、協(xié)餉之名存留本省。而戶曹堂司亦就中漁利，將雜項(xiàng)稅課盡留該省司庫(kù)，即正項(xiàng)解部者亦屬寥寥，以致外省撫藩得藉存庫(kù)名色通同挪用，而州縣效尤，亦不肯隨征隨解，官侵吏蝕，虧空累累。自怡賢親王總理戶部以來(lái)，與二三大臣同心厘整，直省一切正雜錢(qián)糧，除實(shí)在存留，并各封貯數(shù)十萬(wàn)兩以備公用外，其余悉于春秋二季按數(shù)撥解。從此各省不敢有虛收虛報(bào)之弊，是以虧項(xiàng)漸清，帑藏充裕。”[16]

雖然雍正帝的改革旨在清除吏治腐敗的積弊，但畢竟增加了地方財(cái)政的劃出，即各省除“實(shí)在存留”外，“各封貯數(shù)十萬(wàn)兩以備公用”。乾隆帝即位后，繼續(xù)雍正以來(lái)的財(cái)政政策，所謂“現(xiàn)今各省俱有閑款，原以備因公挪用，其有需費(fèi)之處，自應(yīng)在此項(xiàng)內(nèi)動(dòng)撥”[17]。而且，乾隆三年（1738年），“又將解部減半平余一項(xiàng)，扣存司庫(kù)，以備荒歉應(yīng)用，蓋因各省公用甚繁，而耗羨無(wú)幾，惟恐所入不敷所出，是以不惜部庫(kù)之贏余，留備地方之不足。”[18]

與此同時(shí)，國(guó)家針對(duì)“挪用公項(xiàng)”制定了相應(yīng)的處罰條例，挪用錢(qián)糧的責(zé)任官員除了賠補(bǔ)之外，還要受到相應(yīng)的處分。諸如，雍正二年，“刑部等衙門(mén)議覆，條奏內(nèi)稱(chēng)官員虧空錢(qián)糧，審系挪移案內(nèi)有多至數(shù)萬(wàn)兩者，或以罪止擬流。而任意挪用，或以罪無(wú)遞減而故意不完。請(qǐng)嗣后挪移一萬(wàn)兩以上至二萬(wàn)兩者，發(fā)邊衛(wèi)充軍。二萬(wàn)兩以上者，雖屬挪移，亦照侵盜錢(qián)糧例擬斬，俱限一年全完免罪，二年完者減二等，三年完者減一等，三年限滿不能全完，查未完之?dāng)?shù)照例治罪”[19]。而且，即便是地方督撫奉命督辦公務(wù)而產(chǎn)生的因公挪用，在未得到準(zhǔn)許的情況下，仍以任意挪用被視為違規(guī)行為。而任意挪用究竟是因公還是徇私，在處罰的界限上是模糊的，這也意味著權(quán)力的模糊性。

乾隆元年（1736年）曾有旨對(duì)虧空案進(jìn)行挪用與侵蝕的區(qū)別，“咨部查核情節(jié)”，以分清虧空案的性質(zhì)，明確可否免罪。規(guī)定“實(shí)系軍需挪移，到部核減報(bào)銷(xiāo)，不準(zhǔn)開(kāi)銷(xiāo)者亦要明確著落賠補(bǔ)之處”[20]。乾隆二年（1737年）七月，再次就挪移虧空之項(xiàng)的賠補(bǔ)準(zhǔn)許寬免，謂挪移“較之侵貪尚有可原之處”，令查明雍正十三年（1735年）九月以前的挪移各案，實(shí)系因公、確有憑據(jù)者，可以“因公事緊急”的理由具題請(qǐng)旨寬免。[21]（P200）這些規(guī)定，旨在劃分出中飽私囊與因公挪用的區(qū)別，將以往因履行職責(zé)而承擔(dān)賠補(bǔ)的官員解放出來(lái)。

客觀說(shuō)，雍乾之際的錢(qián)糧虧空案中，“因公挪用”的案例的確明顯減少，說(shuō)明這一時(shí)期的政策調(diào)整產(chǎn)生了效果。但并不意味著問(wèn)題的解決。雍正十年（1732年），在皇帝赦免虧空的“沛恩令”中，除將年遠(yuǎn)之案、本身已故、實(shí)系分賠代賠無(wú)著之項(xiàng)寬免外，“因公挪用，并未入己者”也得以寬免。[22]這說(shuō)明，雍正朝數(shù)十萬(wàn)的地方財(cái)政儲(chǔ)備及其嚴(yán)刑峻法，仍不能杜絕地方因公挪用的發(fā)生。乾隆九年（1744年），廣西布政使唐綏祖便因“動(dòng)用封貯庫(kù)項(xiàng)，并不詳請(qǐng)題明，擅將二萬(wàn)五千余兩令太平、南寧、梧州、郁林、四府州屬買(mǎi)谷，又接受挪墊銀六千八百余兩，本任內(nèi)亦有挪墊未清銀五萬(wàn)余兩”，被處以革職。[23]乾隆四十七年（1782年）五月，都察院左都御史劉墉等查明山東省歷城、東平倉(cāng)庫(kù)虧空案，仍“系由從前辦理逆匪王倫滋擾案內(nèi)因公挪用，以致各有虧空銀三四萬(wàn)兩”[24]。

到了嘉慶朝，雖然“因公挪移，尚干例禁”[25]，但挪用公帑似有越演越烈之勢(shì)。嘉慶五年（1800年），御史張鵬展說(shuō)：“前聞福建查辦虧空至數(shù)百萬(wàn)之多，雖由不肖州縣侵挪，亦緣臺(tái)灣軍需奏銷(xiāo)?！盵26]而在各省出現(xiàn)的數(shù)百萬(wàn)虧空中，特別是在剿平川楚陜?nèi)“咨徑虘?zhàn)事的軍需虧空中，大都與因公挪用有著各種牽扯。嘉慶二十三年（1818年），總督長(zhǎng)齡奉命清查甘肅皋蘭等四十一廳州縣錢(qián)糧虧空案時(shí)奏稱(chēng)，“已入清查者，未完銀十七萬(wàn)一千九百八十八兩零；未入清查者，實(shí)虧銀十六萬(wàn)三千二百六十三兩零，均系因公挪用，尚無(wú)侵盜入己情弊”[27]。而且，財(cái)政中的一些制度漏洞，使得挪用公項(xiàng)又有著不得不為的原因。嘉慶十五年（1810年）四月，駐藏大臣文弼等奏稱(chēng)：“駐藏官兵食米，動(dòng)借糧庫(kù)銀兩采買(mǎi)，始自乾隆五十九年，相沿已久，究系私自挪用?！盵28]也就是說(shuō)，駐扎在地方上的八旗官兵的糧餉，往往需要先行挪用庫(kù)銀解決。至于如何還補(bǔ)挪用之帑項(xiàng)？能否還上帑項(xiàng)？不得而知。

因此，從現(xiàn)象看，官員因公挪用是清朝財(cái)政在地方建制上的缺陷機(jī)制造成的，不可簡(jiǎn)單地視為貪腐。但是，官場(chǎng)的腐敗也恰在這空隙中滋生，而在制度缺乏健全運(yùn)行機(jī)制、倉(cāng)儲(chǔ)等規(guī)則也缺乏適時(shí)監(jiān)管的情況下，貪贓枉法便有了相當(dāng)多的可乘之機(jī)，低俸造成的生活需求更給貪欲制造了借口。

二、“司庫(kù)盤(pán)查之責(zé)在巡撫，虧空之根亦由巡撫”：權(quán)力與責(zé)任的糾結(jié)

督撫在被寄予地方守土之責(zé)的同時(shí)，也負(fù)有對(duì)錢(qián)糧管理的監(jiān)察權(quán)，而一旦出現(xiàn)虧空，更有不可推卸的責(zé)任。在康熙五十八年（1719年）正月，康熙帝以“各省錢(qián)糧虧空甚多”，令議立法。所謂“應(yīng)行令直隸各省督撫，將現(xiàn)今虧空各項(xiàng)錢(qián)糧數(shù)目，作速查明。何項(xiàng)虧空，作何完補(bǔ)，并嗣后作何立法，始可永無(wú)虧空之處，一并確行定議具題”[29]。規(guī)定了地方督撫在處置錢(qián)糧虧空中的責(zé)任與權(quán)力。而且，在制度上也強(qiáng)調(diào)，“各省定例，督撫盤(pán)司庫(kù)，司盤(pán)道庫(kù)，道府盤(pán)州縣庫(kù)。所以杜虧空，防挪移也”[30]。“布政司交代，例應(yīng)巡撫盤(pán)查具題”[31]（P628）。

正因?yàn)槎綋嵩诘胤截?cái)政中所肩負(fù)的重要監(jiān)察職責(zé)，雍正帝認(rèn)為錢(qián)糧虧空的根源亦源自督撫。在雍正元年（1723年）的元旦，雍正帝發(fā)表了長(zhǎng)篇上諭，宣布要在全國(guó)范圍內(nèi)全面清理錢(qián)糧虧空。他說(shuō)：“封疆之責(zé)，惟撫臣為重。今之巡撫，即古者保厘夾輔之臣也。一省之事，凡察吏安民、轉(zhuǎn)漕裕餉，皆統(tǒng)攝于巡撫，茍非正己率屬，振飭勵(lì)精，則一切政刑錢(qián)谷必致隳墮?！薄胺獛?kù)錢(qián)糧虧空，近來(lái)或多至數(shù)十萬(wàn)，蓋因巡撫之貲用皆取給于藩司，或以柔和交好互相侵挪，或先鉤致藩司短長(zhǎng)，繼以威制勒索，分肥入已，徒供一身夤緣自奉之費(fèi)，罔顧朝廷帑藏財(cái)用之虛。及事發(fā)難掩，惟思加派補(bǔ)庫(kù)，輾轉(zhuǎn)累民，負(fù)國(guó)營(yíng)私，莫此為甚。州縣積谷，本為備荒之計(jì)，水旱歉收之歲待此拯濟(jì)，于民生最有關(guān)系。今皆視為正供之余項(xiàng)，借出陳易新之名，半為胥吏中飽，半為州縣補(bǔ)空，一遇災(zāi)荒茫無(wú)賑貸，皆由巡撫平時(shí)疏略包容玩愒所致也?！彼裕J(rèn)為：“司庫(kù)盤(pán)查之責(zé)在巡撫，虧空之根亦由巡撫?！盵32]

而持相同認(rèn)識(shí)，將虧空源頭指向督撫藩司的還有一部分官僚。工科掌印給事中康五端指出：“國(guó)家之重務(wù)在錢(qián)糧，州縣之通病在虧空，虧空之事州縣篤之，虧空之根起自督撫。”[33]（P22）都察院左僉都御史陳允恭也認(rèn)為：“州縣之虧空猶少，院司之虧空實(shí)多?？ひ刂畟}(cāng)庫(kù)易盤(pán)，藩帑之虛實(shí)難核……何也？藩司之缺項(xiàng)，皆督撫之婪受也。”[34]（P167）

從后來(lái)揭出的虧空案件來(lái)看，雍正帝及官僚們的認(rèn)識(shí)不乏其深刻性。在一定程度上，正是這種權(quán)力關(guān)系的糾結(jié)為權(quán)力腐敗提供了方便，并使錢(qián)糧虧空成為官場(chǎng)中一種難以禁絕的現(xiàn)象。其個(gè)中的關(guān)系鏈條、或者說(shuō)這種權(quán)力關(guān)系在制造腐敗中的表現(xiàn)形態(tài)大致有以下幾種。

一是，督撫因受賄、婪索而受制于屬下，不得不任由屬下虧空，并形成上行下效的虧空效應(yīng)，這以康熙末年的山西巡撫蘇克濟(jì)虧空案最為典型。蘇克濟(jì)于康熙四十八年（1709年）四月出任山西巡撫，六十年（1721年）十二月丁憂解任，在巡撫山西的十二年余中，先后勒索各州縣官銀兩高達(dá)450余萬(wàn)兩之多。雍正元年（1723年），在清查錢(qián)糧虧空的政治颶風(fēng)掃蕩下，由潞安府知府裘章等諸多府縣官員首告，蘇克濟(jì)的貪腐穢行方被揭開(kāi)。

蘇克濟(jì)被逮后，“承認(rèn)其指稱(chēng)軍機(jī)之事所得及收受年節(jié)禮品、生日賀禮，并五次大計(jì)、入京謁見(jiàn)等項(xiàng)，侵吞之銀四百二十五萬(wàn)余兩是實(shí)”[35]（P255）。這期間，正值清朝為驅(qū)逐準(zhǔn)噶爾伸向西藏的勢(shì)力而大舉用兵西南與西北，故蘇克濟(jì)的虧空中，多有“借軍需之名，指稱(chēng)官俸工錢(qián)，挪移庫(kù)帑而致虧空”[36]（P866）。也就是說(shuō)，除了向下屬索賄外，蘇克濟(jì)還假借支取官員俸工銀用于軍需的名義，將公帑婪入私囊，其手段無(wú)所不用其極。例如，蘇克濟(jì)以動(dòng)用各州縣官員“五年俸工銀”為名，“將各州縣錢(qián)糧挪移三十萬(wàn)兩”，名義上是解給大同知府欒廷芳，而“實(shí)際解給欒廷芳銀七萬(wàn)一百六十七兩九錢(qián)有奇，另二十二萬(wàn)九千八百三十二兩余尚未挪解”[37]（P838）。而蘇克濟(jì)此舉，又為大同知府欒廷芳效仿。欒廷芳同樣指稱(chēng)軍需，自康熙五十六年至六十一年（1717—1722年），以采買(mǎi)駝馬草料軍需為名，“欺蒙浮冒侵蝕二十七萬(wàn)七千九百余兩，另大同捐納銀多領(lǐng)十三萬(wàn)二千八百余兩?！庇钟小疤澢穾?kù)銀十六萬(wàn)余兩”，成為知府中的貪腐大鱷。

對(duì)于這種上行下效、通同舞弊的虧空關(guān)系，如果沒(méi)有外來(lái)權(quán)力的干預(yù)，其虧空的真相是很難被揭白的。山東省虧空案的清查便可說(shuō)明這一點(diǎn)。雍正二年（1724年）閏四月，據(jù)都察院巡鹽御史莽鵠立奏稱(chēng)：新任巡撫黃炳雖“人稍聰睿，微有才干”，但在查出官員虧空時(shí)，因“先任（山東）按察使時(shí)，因有貪項(xiàng)，多有怵于下官，總是遮掩”[38]（P788）。所謂“大法小廉”，即大臣不法小官難以自廉。正由于督撫藩司等大員自身的操守不檢，在對(duì)府州縣等屬員勒索受賄的同時(shí)，也授人以柄，對(duì)屬下侵盜錢(qián)糧的行徑難免疏縱。這種關(guān)系使地方官之間形成一個(gè)利益相互牽制的關(guān)系網(wǎng)。對(duì)于這種關(guān)系的影響，雍正帝指出：“督撫明知其弊，曲相容隱，及至萬(wàn)難掩飾，往往改侵欺為挪移，勒限追補(bǔ)，視為故事?！盵39]翰林院檢討嚴(yán)文也說(shuō)：督撫“平時(shí)多受饋遺，曲庇有司，及至虧空太多，不得不參，而有司悍然反噬，指名直揭督撫，督撫無(wú)可如何，或派各屬分賠，或私自輦金補(bǔ)庫(kù)，是以虧空之本朝上，而開(kāi)復(fù)之本夕來(lái)，何其自相矛盾也！”[40]（P36）

二是，巡撫若與布政使“柔和交好”，或布政使與府道勾連，往往會(huì)狼狽為奸，上下扶同侵挪婪贓。

巡撫與布政使同為地方上的二品大員，布政使掌司庫(kù)，巡撫以守土之寄兼管監(jiān)察，權(quán)責(zé)各有限界，但撫藩在利益面前結(jié)為攻守同盟者，也是官場(chǎng)中常有的現(xiàn)象。監(jiān)察御史江芑有曰：“藩庫(kù)為錢(qián)糧總匯，典守基重，責(zé)在藩司，查盤(pán)虧之責(zé)在巡撫，各宜奉公守法，不容稍有假借者也。但撫藩情好易密，多有相為表里，藩司侵挪，則力懇巡撫代為掩藏。巡撫濫用，該藩司不得不一一應(yīng)付。以公帑之儲(chǔ)蓄竟視為私家之出入，而虧空遂不可以數(shù)計(jì)?！盵41]（P806）而藩司若與府道聯(lián)手，侵蝕庫(kù)項(xiàng)錢(qián)糧同樣可以得手。乾隆十五年（1750年），云南就發(fā)生了一起由藩司主導(dǎo)的地方官擅動(dòng)官項(xiàng)、上下扶同的婪贓虧空案。

先是，永善縣知縣楊茂虧空銀米至7 600余兩之多，聲稱(chēng)虧空是因欽差舒赫德等奉差閱兵，曠日遲久，需用甚多。由于楊茂故逝，這起虧空案的處置便成了問(wèn)題。十月，云貴總督碩色參奏，巡撫圖爾炳阿在處理已故永善縣知縣楊茂虧空一案時(shí)，“面諭屬縣設(shè)法彌補(bǔ)”，并與布政使宮爾勸、知府金文宗通同舞弊。接著，又查出布政使宮爾勸、鹽道郭振儀等“司道大員現(xiàn)在侵蝕累累”。乾隆帝認(rèn)為，圖爾炳阿作為“該上司既不能覺(jué)察于平時(shí)，及其敗露，乃知府則代請(qǐng)彌補(bǔ)，藩司即擅動(dòng)官項(xiàng)，上下扶同徇私舞弊”，“非重懲不足以示儆”，命將圖爾炳阿、布政使宮爾勸、知府金文宗俱革職。[42]隨后，碩色奉命將圖爾炳阿鎖拿解京，交刑部治罪。經(jīng)刑部審理，圖爾炳阿供出，布政使宮爾勸“屢次詳稱(chēng)該員（楊茂）辦差挪用閑款銀兩屬實(shí)，懇請(qǐng)準(zhǔn)銷(xiāo)”[43]（P95245），坐實(shí)了布政使與司道官員為掩飾自身侵貪而徇庇楊茂的罪行。

在這起侵蝕官帑的案件中，巡撫圖爾炳阿雖未被查出有侵挪入己之私，卻因與藩司等扶同侵隱，致貪官得到庇護(hù)被治以重罪。而地方大員將錢(qián)糧虧空視為常態(tài)，麻木處之，也并非官場(chǎng)中的個(gè)例。乾隆二十二年（1757年）十二月，護(hù)理陜西巡撫吳士功道出其中的所以然：“藩庫(kù)錢(qián)糧交代，新藩接收出結(jié)，督撫盤(pán)查保題，定例綦嚴(yán)。但日久玩生……皆由藩司以出結(jié)為故套，督撫視保題為具文。其始同官一省，或因需用暫支，累月經(jīng)年未及扣補(bǔ)。一旦離任，水落石出，既已瞻徇情面于前，自不能不回護(hù)掩飾于后。接任之員，即欲力矯其弊，或且議其固執(zhí)不通，吹求過(guò)當(dāng)。甚且以事屬因公，并非侵盜，借用有抵，不致虛懸，從旁曲為解免。其接收者依違不能自決，限期已屆，勢(shì)不得不因循遷就，勉強(qiáng)出結(jié)。此所以上下挪借，漫無(wú)顧忌也?！盵44]

三是，徇庇屬員，規(guī)避處分，為督撫等疆臣的通病。

在權(quán)力與責(zé)任的糾纏中，督撫司道等地方官員除了監(jiān)管錢(qián)糧之外，同時(shí)還要承擔(dān)錢(qián)糧虧空的賠補(bǔ)之責(zé)。一旦屬員虧空帑項(xiàng)，上司官員在虧空賠補(bǔ)無(wú)著的情況下，都需要承擔(dān)分賠的責(zé)任。而分賠對(duì)于官員而言，或者是經(jīng)年累月罰扣俸祿，或者變價(jià)土地、房屋，意味著為官的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了利益輸出。因此，分賠之例在康熙朝實(shí)施伊始，便遭到許多督撫的聯(lián)名反對(duì)而致擱淺。康熙五十九年（1720年）七月，江南江西總督長(zhǎng)鼐、云南貴州總督蔣陳錫、山西巡撫蘇克濟(jì)等合稱(chēng)：“州縣官恃有上司分賠之例，本無(wú)虧空，將庫(kù)銀藏匿假捏虧空。應(yīng)令督撫核實(shí)題參，嚴(yán)加議處，其虧空銀兩仍在該州縣名下獨(dú)賠?！盵45]

但在雍正帝的鐵腕反腐面前，分賠成為督促地方官員加強(qiáng)監(jiān)管屬員的常規(guī)條例，同時(shí)也是國(guó)家完補(bǔ)財(cái)政虧空的一個(gè)重要渠道。為此，雍正朝確立了分賠、代賠等連帶責(zé)任制度，于雍正二年（1724年）八月規(guī)定：“凡官員虧空錢(qián)糧倉(cāng)谷，該管上司失于盤(pán)查，自應(yīng)革職分賠?！盵46]而分賠的實(shí)例也比比皆是，尤以雍正朝執(zhí)行最厲。諸如，山東虧空案中的無(wú)著虧空，落巡撫李樹(shù)德與布政使王用霖二人名下分賠[47]（P455），河南“其未完之項(xiàng)系（巡撫）楊宗義任內(nèi)未經(jīng)查參之虧空，應(yīng)著落楊宗義賠補(bǔ)”。此外“各屬尚有未經(jīng)參出之虧空銀一十四萬(wàn)五千一百余兩，谷一十六萬(wàn)三千五百余石”，亦系楊宗義任內(nèi)未經(jīng)補(bǔ)苴之虧空，應(yīng)著落楊宗義賠補(bǔ)。[48]（P890）山西省的“未完錢(qián)糧”，亦需“原具保知府、知州及隱情不行舉發(fā)之布政使蘇瞻、原任巡撫蘇克濟(jì)俱照例分賠”[49]（P207），可以說(shuō)，幾乎沒(méi)有督撫大員不在分賠之列。即便是一個(gè)省內(nèi)，前任后任在“無(wú)著虧空”面前都有“分賠”的責(zé)任。雍正五年（1727年）十月，江西巡撫布蘭泰奏：其“到任后即通查各屬錢(qián)谷，除從前各官虧空經(jīng)署撫邁柱任內(nèi)題參于各員名下究追之項(xiàng)，并前撫臣白潢、裴率度，與原任布政司張楷、陳安策等各名下分賠之項(xiàng)，臣現(xiàn)在督催勒限追補(bǔ)，不敢稍有怠玩”[50]（P824）。

有了“分賠”的處罰壓力，督撫等需要加倍小心方是，但仍無(wú)法做到明察秋毫。湖北署理總督傅敏與巡撫憲德在聯(lián)名上疏中流露出他們對(duì)清查的憂心，有曰：“州縣倉(cāng)庫(kù)錢(qián)糧責(zé)在知府盤(pán)查，倘或徇庇失察定有獨(dú)賠分賠之例，功令極嚴(yán)，而州縣虧空發(fā)覺(jué)于平時(shí)者無(wú)幾，往往揭報(bào)于事故離任之日，則是知府素日徇庇之事似不能保其必?zé)o也。今查督撫新任例應(yīng)于三個(gè)月內(nèi)查明具奏，臣等當(dāng)經(jīng)嚴(yán)檄布政司實(shí)力盤(pán)查，然止據(jù)各府揭報(bào)無(wú)虧，終不敢盡信為實(shí)?！盵51]（P138）

乾隆登基后，雖一度下令“其分賠、代賠以及牽連著賠者，一概豁免”。但不過(guò)短短數(shù)月即告恢復(fù)。乾隆元年（1736年）十月，頒上諭：“道府有稽查州縣之責(zé)，州縣設(shè)有虧空，道府非屬分肥，即系疎縱，責(zé)令分賠，實(shí)屬允當(dāng)。”[52]但在執(zhí)行上，乾隆初期的分賠的確不及雍正朝貫徹得雷厲，直至乾隆十一年（1746年）奉天數(shù)起虧空案被揭后，乾隆帝方認(rèn)識(shí)到分賠對(duì)于治吏的重要性。他總結(jié)說(shuō)：“雍正年間屬員虧空，定有上司著賠分賠之例，是以稽察嚴(yán)密。官員知所畏懼，虧空之案甚少，近來(lái)此例不行，所以貪風(fēng)復(fù)熾，不可不加意整頓?；鞂賳T乃督撫專(zhuān)責(zé)，果其實(shí)心查察，耳目何患不周?！盵53]隨即責(zé)令奉天府的虧空錢(qián)糧，“若被參官員虧空日后不能完補(bǔ)，俱著落（府尹）霍備賠補(bǔ)”[54]。

但是，沒(méi)有哪個(gè)官員心甘情愿地承擔(dān)虧空的責(zé)任，這不僅意味著仕途的夭折，且有因賠補(bǔ)而致傾家蕩產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，他們往往會(huì)在虧空被揭出之前，設(shè)法籌資填補(bǔ)虧項(xiàng)，做盡掩飾虧空的努力，就連李紱、裴率度等居官干練、操守清廉者也不例外。他們即便不做利益的衡量，也會(huì)顧忌自身的官聲。諸如，李紱曾在廣西巡撫任上和直隸總督任上兩次請(qǐng)旨出糶倉(cāng)谷，實(shí)際倉(cāng)儲(chǔ)都是無(wú)谷可糶，而假借“出糶”之名正可以掩蓋倉(cāng)中無(wú)谷之實(shí)。[55]（P445）裴率度在巡撫江西期間，見(jiàn)武寧縣知縣廖科齡任內(nèi)有虧項(xiàng)六千余兩并捏稱(chēng)民欠上報(bào)時(shí)，責(zé)令該管知府張景偉代完四千兩余銀，未完之?dāng)?shù)又令新任知縣方聲亮出結(jié)認(rèn)征，目的也是將虧空之實(shí)掩飾干凈。[56]所以，無(wú)論是李紱還是裴率度，他們的行為與貪贓沒(méi)有關(guān)系，但在掩蓋錢(qián)糧虧空的態(tài)度與做法上卻與貪官有著諸多的一致性。這再次說(shuō)明，地方的錢(qián)糧虧空使得作為責(zé)任官員的督撫與屬員之間發(fā)生了利益的一致，而利益決定其政治態(tài)度。

正因?yàn)槿绱?，督撫在如何清理錢(qián)糧虧空問(wèn)題上，既要對(duì)君主負(fù)責(zé)，又不得不千方百計(jì)規(guī)避因失職帶來(lái)的處分。這直接影響到督撫在清查虧空上的自覺(jué)性及執(zhí)行力度，也可以說(shuō)，他們的權(quán)力在此發(fā)揮得有限。因此，這種在責(zé)任與權(quán)力之間的矛盾與糾結(jié)狀態(tài)，使得政府行政與權(quán)力運(yùn)行受到許多非正常因素的制約與干擾，而權(quán)力的腐敗也滋生于其中。

三、以“陋規(guī)、耗羨之盈余，緩緩歸款”：尋求利益的平衡

清查錢(qián)糧虧空，雖旨在反貪治吏，但不排除其直接目的是要收回因官侵吏蝕而造成的財(cái)政流失。因此，承追與賠補(bǔ)是完成清查虧空的重要環(huán)節(jié)，但也是最艱難的環(huán)節(jié)。通常，對(duì)于侵欺官帑、婪贓入己的貪官而言，籍沒(méi)家產(chǎn)、父?jìng)觾攲儆谧钇毡榈膹?qiáng)制賠補(bǔ)手段。而對(duì)于大多數(shù)責(zé)任官員而言，他們或有因公挪用的賠補(bǔ)，或有失察、徇庇的分賠，甚至有為年代久遠(yuǎn)等原因形成的無(wú)著虧空的代賠。那么在雍乾嘉近百余年的錢(qián)糧清查過(guò)程中，國(guó)家是怎樣進(jìn)行“財(cái)政回收”的？作為清查對(duì)象的責(zé)任官員又是怎樣完成賠補(bǔ)的？這其中官員個(gè)人又與代表國(guó)家的政府處于怎樣的關(guān)系狀態(tài)？這不能不是接下來(lái)需要考察的問(wèn)題。美國(guó)學(xué)者曾小萍在《州縣官的銀兩》中，披露了州縣官的俸祿經(jīng)常處于被罰而無(wú)法成為個(gè)人正常收入的史實(shí)，討論了清朝財(cái)政的制度缺陷。[57]本文將從官員俸祿的角度，討論官員在彌補(bǔ)虧空中與政府在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生的利益糾葛及國(guó)家為平衡這種政治關(guān)系所作出的努力。

第一，以俸工銀捐助公項(xiàng)與賠補(bǔ)虧空。

在康熙朝，地方在解決財(cái)政不足的缺口時(shí)，主要的方式是火耗和陋規(guī)，前者出自基層州縣官向百姓的額外加征，而后者是低級(jí)官員向高級(jí)官員的“進(jìn)貢”，從根本上說(shuō)，依然是取之于百姓的加賦。但無(wú)論是火耗還是陋規(guī)，都屬于地方自行解決經(jīng)費(fèi)的常項(xiàng)，一旦遇有臨時(shí)性的財(cái)政缺口，多有借用、挪用俸工銀兩之事，也就是說(shuō)，官員的俸工銀兩是被“因公”使用的最主要的款項(xiàng)之一。

例如，康熙四十二年（1703年），河南歲欠四十萬(wàn)兩，“現(xiàn)今民欠俱免催征，著將河南通省俸工銀兩補(bǔ)足所欠之?dāng)?shù)”[58]。四十三年，河道總督張鵬翮因山東賑濟(jì)，誤用常平倉(cāng)谷?！敖癯紝俸訂T愿將俸工清還山東倉(cāng)糧。”[59]四十六年（1707年），康熙帝第六次南巡，巡視江南溜淮套工程，新建“舍宇三間”，“系俸工銀兩所造。”[60]除上述為補(bǔ)民欠、百姓賑濟(jì)、修建舍宇等動(dòng)用俸工銀外，甚至京官需索也要出自此項(xiàng)?？滴跛氖吣辏?708年），偏沅巡撫趙申喬遵旨回奏，在“康熙四十二年，內(nèi)閣學(xué)士宋大業(yè)奉赍碑額兩次至楚，多方需索，臣曾借司庫(kù)俸工銀九千兩饋伊”[61]。而且，康熙末年用兵西北西南，“甘肅省自康熙三十四年至五十七年，因供應(yīng)喇嘛、賑濟(jì)貧民，以及軍需腳價(jià)，買(mǎi)備駝馬等項(xiàng)，借動(dòng)銀糧，議定扣捐官役俸工還項(xiàng)”。但直到乾隆元年（1736年），“未經(jīng)完補(bǔ)銀糧尚有八萬(wàn)七千余兩”[62]。云南省在乾隆二年也“有將文職各官俸工銀兩捐抵康熙五十九年以前軍需”的情況。[63]

雍正即位伊始，動(dòng)用俸工銀的做法在各省依然實(shí)行。但官員的俸祿關(guān)系著操守，所謂“天下亦無(wú)枵腹而為人辦事之理，必資其養(yǎng)廉，方可責(zé)以清操”[64]，“枵腹辦事，勢(shì)實(shí)難行”[65]。雍正帝深知個(gè)中道理，于元年（1723年）九月，在江西巡撫裴率度請(qǐng)捐俸工銀兩賑恤被水災(zāi)民時(shí)，果斷宣布以公事捐助俸工銀永行停止。他說(shuō)：“官吏俸工特為贍養(yǎng)伊等家口而設(shè)，原不可少?？v將通省官員俸銀捐助，為數(shù)亦屬無(wú)幾，有何裨益。至若胥役工食亦盡行捐出，何以令其應(yīng)差行走?！彼煤?，“凡地方遇有公事奏請(qǐng)捐助俸工之處，永行停止”[66]。十月，又針對(duì)各處工程仍有請(qǐng)將俸工銀兩捐助者，表示“此事斷不可行。伊等名為捐助，實(shí)則借端勒派，擾累小民”[67]。

但是，以俸工銀賠補(bǔ)虧空的現(xiàn)象并未就此停止，官員一旦以虧空被參，最先列入賠項(xiàng)的仍然是俸工銀。所謂“從前彌補(bǔ)虧空，皆指俸工銀兩”[68]。例如，山東自“康熙六十年修筑太行堤工動(dòng)用庫(kù)銀八萬(wàn)二千四百余兩，經(jīng)原任巡撫李樹(shù)德題明，自六十年起每年捐俸工銀一萬(wàn)六千四百八十余兩，分作五年捐補(bǔ)還項(xiàng)”。安徽省“各州縣有著虧空銀二十三萬(wàn)九千四百六十六兩九錢(qián)零”，自雍正二年至四年，各員捐解到節(jié)禮銀3.7萬(wàn)余兩，俸工銀2.3萬(wàn)余兩，共計(jì)6萬(wàn)余兩，尚有18萬(wàn)兩余并未補(bǔ)完。[69]（P286）而甘肅歷年虧空各案系供辦而動(dòng)用公項(xiàng)銀兩，久懸而成“無(wú)著虧空”，有未完各案虧空銀兩290 206兩，又有動(dòng)用賑濟(jì)糧37 258石零，“皆系文武各官俸工捐還之項(xiàng)”。以致巡撫石文焯說(shuō)：“臣到任時(shí)，見(jiàn)有武弁報(bào)捐俸銀，深為詫異。”雍正帝見(jiàn)到石文焯的奏報(bào)也十分震驚，在朱批中說(shuō)：“俸工萬(wàn)萬(wàn)不可捐，至武弁更令人可駭?！盵70]（P479）

而且，因公挪用俸工銀的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。署理山東巡撫塞楞額奏稱(chēng)：會(huì)同侍郎王沛查審原任布政使博爾多濫用俸工銀一案時(shí)，發(fā)現(xiàn)山東自雍正元年至三年內(nèi)共收捐俸工銀185 000余兩，未將分毫補(bǔ)還。原任布政使“程光珠、博爾多俱俯首莫辨，止以因公動(dòng)用為詞”[71]（P467）。蘇州布政使張?zhí)棍胍灿凶嗾墼唬弘m俸工銀已奉停捐，但“升司鄂爾泰與前司漆紹文因地方公務(wù)繁多，無(wú)項(xiàng)可支，詳明督撫酌提雍正二三四五等年俸工閑款銀兩解部應(yīng)辦”。其中，鄂爾泰任內(nèi)收銀24 100兩零，漆紹文任內(nèi)收銀9 035兩零，兩任內(nèi)提解銀33 103兩余，俱“照數(shù)動(dòng)支無(wú)存”，“無(wú)可稽查”。[72]（P898）這說(shuō)明，地方財(cái)政缺口及賠補(bǔ)虧空的壓力必須尋找“俸工銀”以外的解決渠道，這就使“耗羨歸公”的改革有著體制與制度內(nèi)的需求，迫使雍正帝做出不得不為的選擇。

第二，以耗羨歸公銀兩賠補(bǔ)“無(wú)著虧空”。

耗羨歸公是雍正朝財(cái)政制度的重大改革，但推動(dòng)這次改革的動(dòng)因似更值得關(guān)注，它表現(xiàn)出國(guó)家面對(duì)地方財(cái)政的挪移之弊，以及大量存在的無(wú)著虧空時(shí)的無(wú)可奈何的艱難抉擇過(guò)程，也說(shuō)明任何權(quán)力和手段最終都要考慮利益的均衡問(wèn)題。

雍正元年（1723年）十月，在禁止地方官員濫用俸工銀時(shí)，雍正帝曾考慮到允許官員以個(gè)人所得羨余取代俸工的辦法，“若直省大吏將已分內(nèi)所得羨余，捐助完工者，聽(tīng)其捐助，如或不能，著奏請(qǐng)動(dòng)用正項(xiàng)錢(qián)糧”[73]。地方官員也想到了同樣的方法，但是他們的步子邁得更大，即提解火耗，奏明公用。雍正二年六月，山西巡撫諾岷與布政使高成齡先后提出：“將通省一年所得火耗銀兩，約計(jì)數(shù)目，先行奏明，俟年終之日將給發(fā)養(yǎng)廉若干、支應(yīng)公費(fèi)若干、留補(bǔ)虧空若干?！盵74]（P143）對(duì)此，學(xué)界一向?qū)⒏叱升g所奏視為推動(dòng)火耗歸公的動(dòng)力性文書(shū)，但實(shí)際上它并沒(méi)能促使雍正帝下定最后的決心，而形勢(shì)的發(fā)展卻超出雍正帝所能控制的局面，那就是山東、山西、河南、陜西等省先已試行以耗羨彌補(bǔ)虧空。所謂“訪聞得直隸、山東、山西、陜西、河南撫院藩司，將各州縣之錢(qián)糧火耗盡數(shù)收入庫(kù)中，以備辦公之費(fèi)”[75]（P761）。

從當(dāng)時(shí)的困境來(lái)看，地方大量“無(wú)著虧空”的存在的確是十分嚴(yán)酷的事實(shí)。自清查虧空伊始，雍正帝派往各省清查虧空的大員，幾乎都面臨著“無(wú)著虧空”數(shù)額巨大，卻無(wú)能賠補(bǔ)的棘手問(wèn)題。諸如，雍正元年（1723年）七月，山西巡撫諾岷在奏折中稱(chēng)：“原奏作速追完之變抵項(xiàng)銀八十六萬(wàn)二十余兩內(nèi)，僅賠補(bǔ)八萬(wàn)一千八百兩，尚有七十八萬(wàn)九千余兩未完。原奏限二年追完之二十八萬(wàn)五千七百余兩，惟賠補(bǔ)六萬(wàn)九千八百余兩，尚有二十一萬(wàn)五千八百余兩未完。原奏十個(gè)月內(nèi)完賠之十七萬(wàn)二千余兩，茲限滿僅賠補(bǔ)七萬(wàn)四千三百七十余兩，尚有九萬(wàn)七千六百余兩未完?！盵76]（P207）總督查弼納也奏稱(chēng)，兩江虧空錢(qián)糧多達(dá)320余萬(wàn)兩，其年已久，催征徒有其名，實(shí)際完納甚少。[77]（P366）其中江蘇的虧空尤其堪憂，按照巡撫尹繼善的說(shuō)法：是“按之紙上原有盈千累萬(wàn)之項(xiàng)，究竟追變?nèi)牍賹?shí)屬無(wú)幾”[78]（P418）。

但是雍正帝對(duì)于耗羨的改革與耗羨銀兩的使用是十分謹(jǐn)慎的，其落實(shí)耗羨歸公的過(guò)程始終是被動(dòng)的。雍正四年（1726年）八月，他在上諭中說(shuō)：“從前彌補(bǔ)虧空皆指俸工銀兩，及朕有旨，不許捐輸俸工，則皆稱(chēng)以耗羨抵補(bǔ)。夫耗羨亦出于民，乃不問(wèn)當(dāng)日督撫等所以致此虧空之由，而動(dòng)稱(chēng)耗羨彌補(bǔ)，以百姓之脂膏飽有司之溪壑，豈朕憫惜元元之至意乎！今特沛寬恩，凡各省虧空未經(jīng)補(bǔ)完者，再限三年?！盵79]可見(jiàn)，雍正帝仍糾結(jié)在以耗羨賠補(bǔ)虧空難免加重百姓負(fù)擔(dān)的顧慮上。但他卻阻止不了地方以耗羨賠補(bǔ)虧空的勢(shì)頭。這些疆臣大吏在面對(duì)如何解決這些數(shù)額巨大的虧空時(shí)，具有共同性，也自然有共同的利益。所以任何政策的推出，其背后都存在著各種利益的角逐。兩個(gè)月后，即雍正四年十月，針對(duì)山西的“各官應(yīng)得耗羨實(shí)行歸公”，“各屬無(wú)著之虧空由耗羨中彌補(bǔ)”的做法，雍正帝稱(chēng)“實(shí)權(quán)宜得中之善策也”[80]。等于最終首肯了耗羨歸公的改革。而黃炳“不損官不累民，如此三年內(nèi)庶幾漸次彌補(bǔ)矣”則是代表了眾多官員的心聲。

如果說(shuō)，雍正朝清查錢(qián)糧虧空，靠的是雍正帝的果敢與鐵腕，那最終能夠在追賠上取得成效，則是通過(guò)耗羨歸公彌補(bǔ)了大量的無(wú)著虧空。對(duì)于國(guó)家而言，這是流失財(cái)政的回歸，對(duì)于大多數(shù)承擔(dān)賠補(bǔ)和分賠的官員而言，則意味著經(jīng)濟(jì)壓力的解脫。因此，以耗羨銀兩彌補(bǔ)大量無(wú)著虧空，體現(xiàn)了國(guó)家與官僚之間的利益平衡。

第三，作為俸祿的“養(yǎng)廉銀”繼續(xù)用于賠補(bǔ)虧空。

雍正帝發(fā)放養(yǎng)廉銀，在一定程度上是基于防止官員因公虧空的考慮。雍正八年（1730年）四月，雍正帝在給新任福建總督高其倬的諭旨中說(shuō)：“前福建省所奏分給各官養(yǎng)廉銀數(shù)內(nèi)，有給與觀風(fēng)整俗使衙門(mén)養(yǎng)廉銀四千兩，朕因劉師恕前任應(yīng)追之項(xiàng)甚多，俱經(jīng)免追……但思伊操守未能堅(jiān)定，若不給予此項(xiàng)養(yǎng)廉銀兩，或致另有巧取亦未可定?！盵81]（P434）也就是說(shuō)，在雍正時(shí)期，養(yǎng)廉銀的發(fā)放及發(fā)放的數(shù)額是顧忌到官員的操守的，也會(huì)考慮他們個(gè)人的家用及辦公所需。

乾隆帝即位后，依然從耗羨中劃出辦公之費(fèi)，他說(shuō)，雍正帝“俯允直省督撫所請(qǐng)，將舊有耗羨一項(xiàng)，酌定額數(shù)，用資各官薪水及地方辦公之需。名雖提解耗銀，而較之從前私派私收，固已輕減數(shù)倍矣”。并在“乾隆三年，又將解部減半平余一項(xiàng)，扣存司庫(kù)，以備荒歉應(yīng)用，蓋因各省公用甚繁，而耗羨無(wú)幾，惟恐所入不敷所出，是以不惜部庫(kù)之贏余，留備地方之不足”[82]。而且，乾隆明確反對(duì)將養(yǎng)廉銀挪為他用，他說(shuō)：“養(yǎng)廉之設(shè)以資督撫日用，著為定額，若移以他用，必致日給不敷，又將別圖巧取，此端斷不可長(zhǎng)?！盵83]

但是，對(duì)于以養(yǎng)廉銀作為官員操守及滿足用度的保證，乾隆帝很是懷疑。乾隆十年（1745年）初，他在進(jìn)士的殿試中有問(wèn)曰：“自雍正年間耗羨歸公，所為諸弊一切掃除，而游民借官吏以謀生者反無(wú)以糊其口，農(nóng)民散處田間其富厚尚難驟見(jiàn)，而游民喧闐城市貧乏已立呈矣。人之言曰：康熙年間有清官，雍正年間無(wú)清官……議者猶訾征耗羨為加賦，而不知昔之公項(xiàng)皆出于此而有余，今則日見(jiàn)其不足，且動(dòng)正項(xiàng)矣。是以徒被加賦之名，而公與私交受其困而已矣。將天下之事原不可以至清乎？”[84]（P128-129）這說(shuō)明，自耗羨歸公之后，不僅以養(yǎng)廉銀養(yǎng)廉似有可虞，地方財(cái)政的缺口依然不小，所謂“昔之公項(xiàng)皆出于此而有余，今則日見(jiàn)其不足，且動(dòng)正項(xiàng)矣”。以致，養(yǎng)廉銀被挪移公用的現(xiàn)象，在乾隆朝再現(xiàn)于地方財(cái)政中，而且是得到乾隆帝批準(zhǔn)的。

乾隆十一年（1746年），清軍用兵瞻對(duì)土司，由大學(xué)士慶復(fù)奏準(zhǔn)，“動(dòng)支川省養(yǎng)廉銀六千兩以充公用”，而后張廣泗辦理大金川軍務(wù)，“所有川省養(yǎng)廉銀兩亦準(zhǔn)其動(dòng)支”[85]。乾隆三十五年（1770年），湖北省辦理兵差，巡撫梁國(guó)治查奏請(qǐng)，“每次公捐養(yǎng)廉銀一萬(wàn)余兩，現(xiàn)在按月陸續(xù)捐扣?！盵86]乾隆四十五年（1780年），皇帝南巡辦差，兩淮商人捐銀一百余萬(wàn)兩。清廷將“此項(xiàng)銀內(nèi)，給還直隸公捐養(yǎng)廉銀五萬(wàn)兩，山東公捐養(yǎng)廉銀十三萬(wàn)八千五百余兩，江南公捐養(yǎng)廉銀十二萬(wàn)三千七百余兩。又前賞江南辦差銀三十萬(wàn)兩，亦著于此項(xiàng)內(nèi)歸還原款”[87]?？梢?jiàn)，官員的養(yǎng)廉銀一直得不到完整的發(fā)放。到了乾隆晚年，“外省大小臣工，全藉養(yǎng)廉辦公”[88]。以養(yǎng)廉銀議罰、攤扣的現(xiàn)象更屢見(jiàn)不鮮。如“據(jù)?？蛋沧?，督緝金川逃兵不力之各省督撫，現(xiàn)奉諭旨，議罰養(yǎng)廉”[89]。

因此，在這種財(cái)政狀態(tài)下，官員們?cè)儆鎏澘?，尤其是無(wú)著虧空的彌補(bǔ)時(shí)，已是難上加難。特別是在清朝經(jīng)歷了第二個(gè)六十余年的老皇帝執(zhí)政后的政治環(huán)境，其統(tǒng)治者嘉慶帝與雍正帝面臨的同樣是，“各省虧空并非一日，倉(cāng)谷虧空已成積習(xí)”的狀況。[90]（P327）嘉慶四年（1799年），針對(duì)山東省“各州縣官虧約有七十余萬(wàn)”，嘉慶帝下令追賠，但明確以“陋規(guī)”“羨余”賠補(bǔ)，不用養(yǎng)廉銀。他說(shuō)：“各員裁革陋規(guī)皆為善政，以此彌補(bǔ)足矣。捐廉罰銀等事，朕必不為?！盵91]而且他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要各省督撫“徐徐辦理”，“不拘年限”，“以不收之陋規(guī)、耗羨之盈余，緩緩歸款”。[92]其動(dòng)機(jī)在于不苛民也不損官。

事實(shí)證明，嘉慶帝的想法不過(guò)是一廂情愿，面對(duì)直隸、安徽、江蘇、山東及甘肅等省多達(dá)百萬(wàn)兩至數(shù)百萬(wàn)兩的虧空，僅靠陋規(guī)與羨余是根本無(wú)法填補(bǔ)的。例如，嘉慶十四年（1809年）正月，安徽巡撫董教增報(bào)出，“安徽各州縣未完倉(cāng)庫(kù)兩項(xiàng)共銀一百八十余萬(wàn)兩”的巨虧，“僅完銀五十余萬(wàn)兩”，130余萬(wàn)“舊虧未完之項(xiàng)，準(zhǔn)其于院司道府州縣養(yǎng)廉每年酌扣五成，由司庫(kù)存貯歸款”[93]。即官員要攤扣五成的養(yǎng)廉銀以賠補(bǔ)虧空。而且董教增的做法為其后任所認(rèn)同。嘉慶二十五年（1820年）巡撫康紹鏞奏稱(chēng)：“臣與藩司再四籌商，就安省地方情形，欲求其有補(bǔ)于國(guó)計(jì)，無(wú)損于民生者，別無(wú)良策。只有仍照前撫臣董教增奏行成案，扣捐臣與藩司及各道府州縣五成養(yǎng)廉，并津貼余剩，每歲可得銀四萬(wàn)兩，按季提貯司庫(kù)矣?！盵94]

毫無(wú)疑問(wèn)，以攤扣養(yǎng)廉銀等彌補(bǔ)虧空，對(duì)官員個(gè)人利益的影響是不可低估的，這種做法致使續(xù)虧不斷，各省的清查呈越查虧空越多的態(tài)勢(shì)。道光初年，安徽巡撫陶澍提出要將攤扣養(yǎng)廉銀限定在三成以?xún)?nèi)。他說(shuō)：“從前各州縣捐款為數(shù)甚巨，又有彌補(bǔ)節(jié)省津貼等項(xiàng)名目，多者數(shù)千，少者數(shù)百。各州縣養(yǎng)廉幾何？安得而不虧缺？臣自到任以來(lái)，首將此項(xiàng)捐款分別應(yīng)裁、應(yīng)減，核數(shù)在養(yǎng)廉三成以?xún)?nèi)，詳經(jīng)前撫臣奏奉諭旨遵行在案。州縣去此大累，如釋重負(fù)?！盵95]而透過(guò)以上幾個(gè)時(shí)期不同的賠補(bǔ)方式，似可以看出，耗羨歸公或許可以一次性完補(bǔ)巨額的無(wú)著虧空，但財(cái)政不足的問(wèn)題沒(méi)有從根本上解決，量入為出的低稅財(cái)政依然是一個(gè)無(wú)解之題，而當(dāng)財(cái)政缺口一次次去觸碰官員的利益時(shí)，腐敗的漏洞自然會(huì)被無(wú)限放大。

綜之，代表地方政府的督撫與象征國(guó)家的君主之間在政治目標(biāo)與總體利益上是一致的，他們都是為國(guó)家統(tǒng)治的長(zhǎng)治久安服務(wù)。就文化因素的影響與傳承而言，無(wú)論是君主還是官僚，他們?cè)谝庾R(shí)形態(tài)上所接受的儒家思想是：“天子所與治天下者士人也?！薄盀槿顺级鼙M其道于君也。”[96]這成為國(guó)家權(quán)力體系具有凝聚力的因素。需要指出的是，在國(guó)家與地方督撫之間存在著認(rèn)識(shí)分歧，特別是在經(jīng)濟(jì)利益方面，為了保護(hù)自身的利益，控制地方權(quán)力的督撫在不同情況下扮演著不同的角色，因利益關(guān)系結(jié)成的同盟或存在的分歧總會(huì)影響到權(quán)力的運(yùn)行，這在官僚政治中形成無(wú)可克服的矛盾現(xiàn)象。

[1] 《清史稿》，北京，中華書(shū)局，1977。

[2] 鄂爾泰：《論人材疏》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷15，北京，中華書(shū)局，1992。

[3][15][50][72][75] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第10冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[4] 《馬克思恩格斯選集》，第1卷，北京，人民出版社，1995。

[5] 《清圣祖實(shí)錄》卷240，康熙四十八年十一月丙子，臺(tái)北，臺(tái)灣華文書(shū)局，1969。

[6] 陳支平：《清代賦役制度演變新探》，廈門(mén)，廈門(mén)大學(xué)出版社，1988。

[7] 何平：《清代賦稅政策研究：1644—1840》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998。

[8] 《清圣祖實(shí)錄》卷240，康熙四十八年十一月丙子。

[9] 《清圣祖實(shí)錄》卷299，康熙六十一年十月甲寅。

[10][11][35][36][37][38][49][76][77] 中國(guó)第一歷史檔案館譯編：《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，合肥，黃山書(shū)社，1998。

[12][14][33][34] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第2冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[13] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第4冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[16] 《清世宗實(shí)錄》卷98，雍正八年九月丁丑。

[17] 《清高宗實(shí)錄》卷375，乾隆十五年十月戊戌。

[18] 《清高宗實(shí)錄》卷87，乾隆四年二月乙丑。

[19] 《清世宗實(shí)錄》卷23，雍正二年八月戊寅。

[20] 《清高宗實(shí)錄》卷22，乾隆元年七月戊戌。

[21] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《乾隆朝上諭檔》，第1冊(cè)，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2008。

[22] 《清世宗實(shí)錄》卷119，雍正十年閏五月丁酉。

[23] 《清高宗實(shí)錄》卷219，乾隆九年六月乙亥；卷243，乾隆十年六月庚午。

[24] 《清高宗實(shí)錄》卷1156，乾隆四十七年五月甲辰。

[25] 《清仁宗實(shí)錄》卷206，嘉慶十四年正月壬申。

[26] 張鵬展：《練鄉(xiāng)勇核軍需疏》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷89。

[27] 《清仁宗實(shí)錄》卷352，嘉慶二十三年十二月癸未。

[28] 《清仁宗實(shí)錄》卷228，嘉慶十五年四月癸卯。

[29] 《清圣祖實(shí)錄》卷283，康熙五十八年正月壬寅。

[30] 《清高宗實(shí)錄》卷189，乾隆八年四月辛丑。

[31][51] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第9冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[32] 《清世宗實(shí)錄》卷3，雍正元年正月辛巳。

[39] 《清世宗實(shí)錄》卷2，康熙六十一年十二月甲子。

[40][41][47][48] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第1冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[42] 《清高宗實(shí)錄》卷374，乾隆十五年十月甲申。

[43] 張偉仁主編：《明清檔案》，第170冊(cè)，臺(tái)北，“中研院”歷史語(yǔ)言研究所，1986。

[44] 《清高宗實(shí)錄》卷553，乾隆二十二年十二月丁亥。

[45] 《清圣祖實(shí)錄》卷288，康熙五十九年七月庚午。

[46] 《清世宗實(shí)錄》卷23，雍正二年八月甲申。

[52] 《清高宗實(shí)錄》卷29，乾隆元年十月己丑。

[53] 《清高宗實(shí)錄》卷289，乾隆十二年四月甲申。

[54] 《清高宗實(shí)錄》卷274，乾隆十一年九月丁酉；卷284，乾隆十二年二月乙亥。

[55] 蔣良騏：《東華錄》卷27，北京，中華書(shū)局，1980。

[56] 《清世宗實(shí)錄》卷46，雍正四年七月辛亥。

[57] 曾小萍：《州縣官的銀兩》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005。

[58] 《清圣祖實(shí)錄》卷214，康熙四十二年十二月丁丑。

[59] 《清圣祖實(shí)錄》卷216，康熙四十三年四月戊子。

[60] 《清圣祖實(shí)錄》卷244，康熙四十九年十月戊子。

[61] 《清圣祖實(shí)錄》卷235，康熙四十七年十月辛亥。

[62] 《清高宗實(shí)錄》卷11，乾隆元年正月癸丑。

[63] 《清高宗實(shí)錄》卷41，乾隆二年四月丁丑。

[64] 藍(lán)鼎元：《臺(tái)灣保甲責(zé)成鄉(xiāng)長(zhǎng)書(shū)》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷84。

[65] 高成齡：《請(qǐng)覆提解耗羨疏》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷27。

[66] 《清世宗實(shí)錄》卷11，雍正元年九月丁亥。

[67] 《清世宗實(shí)錄》卷12，雍正元年十月壬子。

[68] 《清世宗實(shí)錄》卷47，雍正四年八月癸亥。

[69] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第7冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[70] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第6冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[71] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第8冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[73] 《清世宗實(shí)錄》卷12，雍正元年十月壬子。

[74] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第3冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[78] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第5冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[79] 《清世宗實(shí)錄》卷47，雍正四年八月癸亥。

[80] 《清世宗實(shí)錄》卷49，雍正四年十月壬申。

[81] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第18冊(cè)，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[82] 《清高宗實(shí)錄》卷87，乾隆四年二月乙丑。

[83] 《清高宗實(shí)錄》卷355，乾隆十四年十二月辛卯。

[84] 故宮博物院編：《清高宗御制文》，?？冢Ｄ铣霭嫔?，2000。

[85] 《清高宗實(shí)錄》卷301，乾隆十二年十月己卯。

[86] 《清高宗實(shí)錄》卷862，乾隆三十五年六月丙子。

[87] 《清高宗實(shí)錄》卷1101，乾隆四十五年二月乙丑。

[88] 《清高宗實(shí)錄》卷1249，乾隆五十一年二月癸卯。

[89] 《清高宗實(shí)錄》卷1220，乾隆四十九年十二月己丑。

[90] 中國(guó)第一歷史檔案館編：《嘉慶道光兩朝上諭檔》，第2冊(cè)，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2000。

[91] 《清仁宗實(shí)錄》卷41，嘉慶四年三月戊子。

[92] 《清仁宗實(shí)錄》卷62，嘉慶五年三月壬午。

[93] 《清仁宗實(shí)錄》卷206，嘉慶十四年正月丁亥。

[94] 康紹鏞：《籌補(bǔ)安徽歷年虧空疏》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷27。

[95] 陶澍：《條陳安徽虧空八事疏》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷27。

[96] 陸世儀：《思辨錄論學(xué)》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷3；方苞：《原人上》，載賀長(zhǎng)齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷4。

（責(zé)任編輯 張 靜）

Power，Responsibility，and Interest of Qing Governors in the Financial Deficit’s Investigation

LIU Feng-yun

（The Institute of Qing History，Renmin University of China，Beijing 100872）

Expanding the Qing state’s financial deficit upon dimensions of financial and political history，and relating the Governors to the provincial financial deficit，this article focuses on the “illegal” power of provincial Governors in case of defalcation in order to solve the local government’s financial problem，and argues that when Governors were practicing their power as an object to investigate the deficit cases，they were also subject of investigation as being responsible to routine financial surveillance.It is inevitable that such an entangled relation of power and responsibility affected the exercise of state authority.Moreover，as the conventional financial system remained low taxation，the interest of agencies leaked during the management and filling of local government’s financial deficit after investigation，when their relatively low income，including formal salaries and Yang-Lien，was imposed as an essential measurement to fill the hole，which extend the agencies’ financial gap as well as willing for corrosion on the contrary and made the deficit deteriorated.

deficit；financial reform；governors；local government；bureaucracy

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“盛京城考古與清代歷史文化研究”（14ZDB038）

劉鳳云：中國(guó)人民大學(xué)清史研究所教授，博士生導(dǎo)師（北京 100872）