“三權分置”究竟改變了什么

近日,中辦、國辦印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(下稱《意見》),進一步完善和明確了中央深化改革領導小組提出的三權分置改革方案,形成了對今后農村土地制度改革的指導性文件。三權分置被認為是我國農村繼包產到戶之后的又一重大制度變革,對農村、農業(yè)發(fā)展和農民增收致富具有深遠的影響。

“三權分置”是農民土地權利的重新配置。過去的兩權體制(即農民集體所有權和土地承包經營權)是家庭聯(lián)產承包經營責任制的產物,僅僅是土地權利在農民集體內部的配置,改變的是生產勞動方式和經濟分配方式。在三權體制下,集體土地所有權仍保留在農民集體手中,但土地不再直接發(fā)包給農戶直接占有使用,將農戶承包權改造為集體土地的份額權利；農業(yè)用地則由村集體統(tǒng)一經營運作,既可以承包給專業(yè)的農業(yè)合作社又可以出租或發(fā)包給農業(yè)公司、專業(yè)農戶等經營使用(取得土地的經營權)；土地的經營者向農民集體支付土地使用費,農民集體扣除集體提留等項目后,按照農民承包權(所有權份額)分配給農民。因此,三權分置的核心是原來的承包權的價值化,將承包權轉變?yōu)檗r民集體所有權的份額；而將土地的實際占有使用權交給專業(yè)農業(yè)經營者。

三權分置引發(fā)的制度變遷效果有三:一是做實了農民集體所有權,做強農民集體經濟。三權分置首要的效果是重新恢復農民集體所有權的權能,賦予其對土地資源持續(xù)的配置權利,農民集體可以按照土地產出效率最大化(出價最高者)配置土地,實現(xiàn)土地最優(yōu)化經營。二是農民承包經營權財產化,農民擺脫土地束縛。在三權分置下,土地承包經營權不再包含直接支配、使用土地的權能,而直接轉化為農民集體成員在集體所有權中的財產份額(所有者權益),實現(xiàn)了從支配“實物”（土地）到財產權的轉變,農民與土地的直接支配關系被“剪斷”,農民承包經營權轉變?yōu)閰⑴c農民集體決策、分配收益的權利。三是讓擅長種地者取得土地使用權,實現(xiàn)農地集約化和規(guī)?；洜I。在三權體制下,土地經營權來源于農民集體所有權,是農民集體出讓、租賃或以其他方式創(chuàng)設的土地使用權利,屬于真正的用益物權(土地使用權)，使農地脫離農民身份,實現(xiàn)市場化配置。因此，“兩權”到“三權”的變革本質上是農地產權制度的重新構造，具有系統(tǒng)性、深遠性,其實施不僅需要系統(tǒng)的科學的制度設計,而且還要正確穩(wěn)步地推行。

對于制度設計,《意見》提出的最終目的是“落實集體所有權,穩(wěn)定農戶承包權,放活土地經營權”,形成規(guī)范高效的“三權”運行機制或格局。為此要科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系,按照私法規(guī)則重構農民集體所有權和實現(xiàn)方式。其關鍵點有三:首先是農民所有權的私法化,要將農民集體所有構筑成基于集體成員按份所有的特殊共有形式,使農民集體所有權純化為一種經濟權利、財產權利,將農民集體組織打造成反映集體成員意志和代表、維護集體成員利益的組織體,并具有獨立主體地位。其次,要完成從農戶土地支配權到集體所有份額權的制度轉變。不變的是權利,變化的是內容。如何確定農民在農民集體中的份額,確保農民個體在集體土地經營決策中的參與權和收益權就成為關鍵。最后,可流轉的土地經營權是目的。賦予農民集體按照市場規(guī)則配置土地的權利,不僅要解決規(guī)模經營問題,而且要解決首次配置失效后的校正問題,也就是要將土地經營權塑造成可流轉的土地權利,同時又能夠確保農民集體對土地利用和土地收益的監(jiān)督和控制,實現(xiàn)農業(yè)經營收益在農民集體與經營者之間的合理分配。

對于實施,《意見》提出尊重農民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜四項基本原則,強調應當“逐步”“有序”地實施。三權分置，只有在農民集體、農民個體、農地經營者均具有按照市場經濟規(guī)則生存和發(fā)展的能力時,才能得到有效的運行。我國農村經濟發(fā)展不平衡,尤其是承包經營之后,集體經濟、集體組織在許多地方實力非常弱小，因此需要因地制宜、穩(wěn)步推進三權分置改革。

(摘自《大眾日報》2016年11月9日第10版，作者高富平)