稂小毛

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，泛指較小的市鎮(zhèn)，是我國最基層的行政機(jī)構(gòu)，是連接城市和農(nóng)村的橋梁，在農(nóng)村乃至整個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，它是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務(wù)人按照協(xié)議、合同的約定或者依照法律、政策的規(guī)定在一定期限內(nèi)必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入向債權(quán)人承擔(dān)的資金償還義務(wù)。從公共管理的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的外延應(yīng)涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種債務(wù)的總和。

2004年以來，江西省許多縣區(qū)堅持以推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)，除加大工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，注重改善民生和社會事業(yè)發(fā)展，財政與舉債投入等多措并舉，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)加速發(fā)展，教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)大大改善，與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)逐年攀升。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)

至2014年12月底，A區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的政府性債務(wù)6.23億元，較2006年末1.15億（財政債務(wù)統(tǒng)計數(shù)）增加5.08億元，年均遞增27.3%。從債務(wù)來源看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行融資債務(wù)，絕大部分屬拖欠工程款，其中教育債務(wù)余額1.65億元，衛(wèi)生債務(wù)余額0.27億元，其余主要是集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、渡改橋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、鄉(xiāng)村公路等項(xiàng)目建設(shè)欠債。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因

近年來，A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逐年攀升，就其形成來看，主要體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是深層次的體制原因。我國在較長時期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致了國家對農(nóng)村投入少，對以農(nóng)村為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)移支付傾斜過少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。分稅制改革提高了財權(quán)方面的“兩個比重”，但對一些事權(quán)的安排缺乏界定，對可能形成的縣、鄉(xiāng)財政困難問題估計不足，在政策執(zhí)行中財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放，財政收支矛盾越來越集中。加之新農(nóng)村建設(shè)中，任務(wù)下放多，財政撥款少，尤其在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中不斷滋生出新的債務(wù)。

由于A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是以農(nóng)業(yè)為主，自我發(fā)展能力不足，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自有資源匱乏，財政收入來源單一，收入不足。全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，財政資金來源短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了提供公共品和公共服務(wù)，只能通過舉債來籌集資金。

二是教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)建設(shè)欠債。為切實(shí)改善農(nóng)村就學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等人民群眾密切相關(guān)的利益，保障農(nóng)村群眾“學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，2006年以來，A區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、衛(wèi)生院、敬老院等進(jìn)行了大規(guī)模的新建、改擴(kuò)建。在這些項(xiàng)目建設(shè)中，雖然上級財政爭取了一部分，A區(qū)財政投入了一部分，區(qū)融資平臺公司融資了一部分，但由于建設(shè)工程量較大，至今仍欠下了較多的債務(wù)。

三是集鎮(zhèn)建設(shè)欠債。為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，A區(qū)所在市率先將全市市域納入總體規(guī)劃，把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)納入城市建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)調(diào)度，推進(jìn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、供電、供水、污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和集貿(mào)市場、商業(yè)街、公園、新型農(nóng)民社區(qū)等配套設(shè)施建設(shè)，著力提高綜合配套水平，增強(qiáng)公共服務(wù)功能，促進(jìn)小城鎮(zhèn)內(nèi)涵提升，改善環(huán)境。由于所有建設(shè)項(xiàng)目都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，幾年來，盡管市、區(qū)兩級加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)投入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今仍欠了較多的債務(wù)。

四是市、區(qū)路橋等重點(diǎn)工程欠債。主要是渡改橋項(xiàng)目、新建大橋、轄區(qū)道路改擴(kuò)建等市、區(qū)路橋重點(diǎn)工程，這些項(xiàng)目雖然主體工程由上級投資建設(shè)，但項(xiàng)目征地拆遷、土方墊層、道路綠化以及引橋等附屬工程均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔(dān)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠下較大債務(wù)。如某大橋引道工程欠債529萬元。

三、債務(wù)管理和政策執(zhí)行中存在的問題分析

一是債務(wù)管理制度不健全，債務(wù)風(fēng)險較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度，對新增債務(wù)沒有進(jìn)行有效控制和審批，債務(wù)規(guī)模缺乏有效控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算沒有安排償債預(yù)算。就目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的債務(wù)情況來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)率較高，債務(wù)風(fēng)險較大。

二是債務(wù)統(tǒng)計與項(xiàng)目建設(shè)脫節(jié)。就目前情況來看，盡管政府性債務(wù)管理明確歸口財政部門，但對債務(wù)管理還沒有一套完整可操作的政策依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計體系尚未建立，管項(xiàng)目建設(shè)的不管債務(wù)，管債務(wù)的不清楚項(xiàng)目建設(shè)情況，造成債務(wù)統(tǒng)計失真，債務(wù)規(guī)模的失控，給債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測帶來困難。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)未能有效控制的原因

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)由財政資金缺口引發(fā)，但體制性因素往往起著決定性作用。

一是“壓力型體制”下導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出擴(kuò)張無能為力。城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的“壓力型體制”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成財力上劃，事權(quán)增加的不利局面，1994年的分稅制財政體制，提高了中央財政收入所占比重，地方財政所占比重相應(yīng)下降。財權(quán)上收的同時，事權(quán)卻在增加。一級級照此辦理，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，財權(quán)越來越小，但卻承擔(dān)著諸如社會治安、基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保障、社會福利和鄉(xiāng)村道路、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)等責(zé)任，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出擴(kuò)張方面無能為力。

二是不合理的考核機(jī)制，刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債建設(shè)。在當(dāng)前對地方政府的考核工作中，GDP是衡量政績的主要指標(biāo)。在趕超現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，上級政府為了完成其發(fā)展目標(biāo)而與一級一級下達(dá)任務(wù)，有的甚至與干部的榮辱、升遷掛鉤，由此必然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員形成一種自上而下的壓力。地方政府謀求經(jīng)濟(jì)總量最大化，（1）是加大基本建設(shè)投入，利用基本建設(shè)投入帶動GDP增長;（2）是加大招商引資和“招商引稅”力度。中西部地區(qū)在不具備其他競爭優(yōu)勢的情況下，除放低環(huán)保要求，只能是政策更加優(yōu)惠。（1）是“零地價”用地;（2）是加大工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，征地、修路、建廠房等;（3）是對企業(yè)進(jìn)行資金扶持，這些都需要錢。

三是舉債約束、監(jiān)管機(jī)制不健全加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。（1）是沒有建立舉債的約束機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的自主權(quán)過大，責(zé)任過小，舉債沒有經(jīng)過科學(xué)的論證和嚴(yán)格的程序，有的憑領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好或主觀判斷。由于沒有建立舉債約束機(jī)制，容易導(dǎo)致亂鋪攤子、亂上項(xiàng)目，以致債臺高筑;（2）是問責(zé)機(jī)制不健全?，F(xiàn)階段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績考核主要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和速度，至于取得這些政績的背后花了多少成本代價卻無人問津，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不需要對舉債行為的后果負(fù)責(zé)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)責(zé)任追究上的缺位，本屆政府大量舉債搞建設(shè)，只享受由此帶來的好處，風(fēng)險卻推給下一屆政府，這必然導(dǎo)致政府舉債行為的隨意性和盲目性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的惡性膨脹。

五、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的建議

一是加大小城鎮(zhèn)建設(shè)力度，培養(yǎng)財源，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。要化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，最根本的出路在于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷壯大地方財政收入規(guī)模，只有這樣，才能從根本上解決債務(wù)風(fēng)險問題。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，因地制宜，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的同時，應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多種經(jīng)營，開拓農(nóng)特產(chǎn)品市場。

發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，增加財政收入。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定財政的發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決財政困難的根本出路。在政策和資金上給予一定的傾斜，要立足于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

加大小城鎮(zhèn)建設(shè)投資力度。省市政府要加大對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公益性事業(yè)的投資力度，建立完善穩(wěn)定的發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入增長機(jī)制，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出負(fù)擔(dān)。

二是合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)，提高基層財政保障能力。要完善分稅制財政體制，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)與事權(quán)，從體制上保證基層基本支出的財力需要;建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，加快轉(zhuǎn)移支付的立法進(jìn)程;深化財政支出管理改革。通過增收節(jié)支，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，緩解債務(wù)增長的壓力。

三是建立科學(xué)的考評體系。要實(shí)行分類考核、差異化考核，進(jìn)一步完善符合科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的市縣和省直部門以及干部考核評價體系，不唯GDP，不以數(shù)字論英雄，不要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道下達(dá)GDP、財政收入、固定資產(chǎn)投資指標(biāo)和招商引資任務(wù)，使他們能夠集中精力做好公共服務(wù)、群眾服務(wù)和營造發(fā)展環(huán)境的工作。同時，要將負(fù)債情況列入干部政績考評體系，既看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績，也看所付出的成本代價;既要考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，又要考核發(fā)展的質(zhì)量、效益;指標(biāo)既要積極，又要可行。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解要與培養(yǎng)財源，發(fā)展經(jīng)濟(jì)相結(jié)合;與合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合;與建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)舉債的約束機(jī)制相結(jié)合;與建立科學(xué)的干部考評體系相結(jié)合，區(qū)別各地不同情況，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解工作。

（作者單位：新余市審計局）