鄭小明

（南京科技職業(yè)學院，江蘇 南京 210048）

高職院校二級院系制度建設的現(xiàn)狀、原則及策略

鄭小明

（南京科技職業(yè)學院，江蘇 南京 210048）

加強高職院校二級院系的制度建設是高職院校內部治理的重要手段。當前，二級院系的制度建設還存在制度建設意識不強、缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和制度執(zhí)行不穩(wěn)定等問題。制度建設過程中要堅持法治原則、系統(tǒng)原則和均衡原則。在制度建設策略上積極爭取學校（院）層面的政策支持，發(fā)揮院系黨政主體作用，踐行群眾路線，并積極借助外部資源和力量。

制度建設 現(xiàn)狀原則 策略

隨著高職院校二級管理體制的實施與推進，二級院系的自主性不斷增強，自身制度建設日益迫切。當前，一些高職院校的二級院系尚處在制度建設探索、初創(chuàng)階段。及時總結高職院校二級院系制度建設的經驗、規(guī)律，將有利于提高高職院校二級院系自身管理水平，更好地承接好、使用好院校下放權力。

一、高職院校二級院系制度建設現(xiàn)狀

近年來，一些高職院校在推行二級管理體制中加強了二級院系的制度建設，在二級院系設置了辦公機構負責制度建設，并取得了較好的成效。但也有部分高職院校的二級院系在制度建設中長期充當落實者、服從者的角色。大到高職院校的發(fā)展規(guī)劃，小到教學環(huán)節(jié)管理、學生日常行為管理等，基本上是全校一盤棋，各個二級院系執(zhí)行的都是同一套制度。這樣有利于保證高職院校和二級院系之間在制度上的高度一致性和統(tǒng)一性。在高職院校規(guī)模較小和組織復雜程度較低的時候，這種整齊劃一的高職院校管理制度能夠提高管理效率。但隨著學校規(guī)模擴大，辦學環(huán)境日益復雜，各二級院系面臨的問題出現(xiàn)了分化。在這種情況下，各二級院系還執(zhí)行同一套制度，必然會降低制度的適用性。一些高職院校的二級院系迫于實際需要，在院校統(tǒng)一制度的框架內或者對個別制度進行變通、“改良”，最常用的方法是對學院制度文件的某個細節(jié)進行適度“加減”；或者在不違背院校制度大原則的前提下，自行制定一些應急性制度文件。總之，當前大部分高職院校二級院系的制度建設還有待進一步完善，主要表現(xiàn)在：制度建設意識不強、制度建設缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、制度執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性等方面。

（一）制度建設意識不強

高職院校二級院系的制度建設意識不強，在院校層面主要是對二級院系制度建設的重要性認識不夠，對二級院系的制度建設缺乏必要指導和支持。高職院校推進二級管理體制，不僅要將部分權力下放給二級院系，或者將本屬于二級院系的權力還給二級院系，更重要的是使下放（還給）二級院系的權力得到更好地使用。因此，院校層面要充分考慮到二級院系使用好這些權力必需的條件。其中，除了進一步充實二級院系的領導、管理力量外，在二級院系制度建設方面給予足夠重視和支持。

由于受高職院校的內部管理傳統(tǒng)，二級院系的管理力量，以及外部環(huán)境條件等方面的制約，高職院校的二級院系在制度建設方面的自主意識不強。一方面，由于長期充當院校制度的執(zhí)行者、落實者角色，二級院系對院校層面的制度產生了依賴性。另一方面，部分二級院系的領導管理團隊雖然在管理實踐中意識到了院校層面的部分權力有下放到二級院系的必要，卻不知道如何從自身制度建設等方面做好承接、使用好院校下放的權力的準備。此外，部分高職院校的二級院系的領導管理力量比較薄弱。二級院系的領導管理者對制度建設的認識及制度建設能力，往往決定了二級院系制度建設水平。

（二）制度建設缺乏系統(tǒng)規(guī)劃

雖然部分高職院校的二級管理體制已經探索、實踐多年，但對二級院系的職責權力還沒有清晰、統(tǒng)一的界定，在二級院系的制度建設問題上沒有明確的說法。因此，二級院系對哪些制度該由二級院系制定，這些制度該怎樣制定缺乏系統(tǒng)思考和規(guī)劃。二級院系的制度經常是二級院系在領導管理中發(fā)現(xiàn)了學校的一些規(guī)章制度不太適合本院系的實際情況時采取的應急措施。這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的制度，雖然在短時期內能解決一些實際問題，但從長期來看會產生不少隱患。在制定制度的程序上，這些制度往往是二級院系領導管理者“拍腦袋”、“閉門造車”的產物。由于這些制度缺乏系統(tǒng)設計、論證，制度與制度之間必然會出現(xiàn)相互脫節(jié)、相互矛盾的現(xiàn)象，甚至顧此失彼，不能兼顧全體相關利益者的利益。

二級院系制度建設缺乏系統(tǒng)規(guī)劃還表現(xiàn)在制度缺乏自身完善機制上。二級院系直接面對廣大師生，會不斷出現(xiàn)新問題。由于一些二級院系的制度本身缺乏較好的系統(tǒng)設計，當遇到的問題發(fā)生變化后，這些制度如果不能根據(jù)形勢變化進行自我完善和更新，便不能很好地適應。最常見的情況是，一些二級院系辛辛苦苦制定出來的制度，在適用一段時間后便束之高閣或者隨著問題的解決而“壽終正寢”，嚴重降低制度建設的使用效率。

（三）制度執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性

如上文所述，二級院系的制度建設缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，會導致制度執(zhí)行過程中缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。由于二級院系的制度制定缺乏嚴格的程序，具有較大的隨意性，受二級院系領導管理者偏好的影響較大。制度的“朝令夕改”，制度執(zhí)行的有始無終，甚至二級領導管理者不嚴格按照制定的制度辦事，諸如此類的現(xiàn)象時有發(fā)生。這樣的制度在師生心目中缺乏嚴肅性和權威性，很難落到實處。此外，由于大部分高職院校的二級院系領導實行的是聘期制，各個管理者的領導管理風格各不一樣，一些前任院系領導制定、執(zhí)行的制度在繼任者任期內得不到較好地延續(xù)。

一項好的制度除了制定前要有詳細調查、設計和論證之外，還要在制定后不斷接受實踐檢驗，并不斷完善。二級院系制度執(zhí)行的不穩(wěn)定性和不連續(xù)性，不利于創(chuàng)造良好的制度成長環(huán)境。同時，制度執(zhí)行的不穩(wěn)定和不連續(xù)，會嚴重影響制度執(zhí)行效果。有些制度的效果并不是“立竿見影”的，需要在較長時期內不斷發(fā)揮和積累自身影響。制度執(zhí)行的不穩(wěn)定和不連續(xù)，會導致一些制度半途而廢，浪費制度的制定執(zhí)行成本。

二、高職院校二級院系制度建設的原則

高職院校二級院系的制度建設，不僅是高職院校推進二級管理體制的必要條件，而且是加強高職院校內部治理的重要手段。因此，為確保權威性和有效性，二級院系在制度建設過程中，首先要遵循法治原則，制定的制度要有法可依，與國家教育方針政策及院校層面的制度不相違背。其次，在制度規(guī)劃設計中，要遵循系統(tǒng)原則，制度之間相互配套、支撐。最后，二級院系的制度直接涉及師生的切身利益，在制度的擬定、執(zhí)行中充分考慮各師生群體的利益，實現(xiàn)整體利益的最大化。

（一）法治原則

首先，高職院校的各級領導管理者要有法治意識。在高職院校二級管理體系尚未成熟的情況下，二級院系依靠什么管理、選擇何種管理方式，在一定程度上會影響今后高職院校二級管理體系的走向。當今社會，法治已成為大勢所趨。習近平總書記強調：治理一個國家、一個社會，關鍵是立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。高職院校要按章程辦學，二級院系要依靠制度管理。其次，將法治精神貫徹、落實到二級院系的制度建設中。以法律為依據(jù)，在院校章程的框架內制定二級院系的制度，是提高制度權威性、嚴肅性的有效途徑。在制度制定過程中，堅持發(fā)揚民主，堅持公平正義。二級院系制度的制定者要對制度心存敬畏。制定制度就是立規(guī)矩，就是行事的準則和依據(jù)。在制度執(zhí)行過程中，二級院系的領導管理者要帶頭自覺遵守制度，維護制度的權威性。

二級院系在制度建設中堅持法治原則，要與二級院系的文化建設聯(lián)系起來。任何一種制度都有它自身的文化土壤。在一種崇尚法治、重視契約精神的環(huán)境中，人們想問題、做決策、辦事情、干工作更容易遵守規(guī)則和程序。反之，制度建設有利于法治文化形成。制度本身就是文化的有機組成部分。因此，二級院系的制度建設要將法治文化培育作為重要手段。

（二）系統(tǒng)原則

系統(tǒng)原則首先指二級院系的制度建設要有系統(tǒng)規(guī)劃，將制度建設納入二級院系中、長期發(fā)展規(guī)劃。制度建設規(guī)劃要緊扣二級院系發(fā)展目標，為二級院系的教學、科研、文化建設和社會服務等方面提供制度保障。其次，二級院系的制度建設要有系統(tǒng)性，形成制度體系。高職院校的二級院系承擔著一線教學、科研和社會服務等管理任務，單個制度不可能囊括所有問題，同時不可能在短時間內將所有制度制定好。因此，二級院系在制度建設過程中首先要對制度建設目的及整個制度體系有所構想，按照輕重緩急做好每個制度制定的時間計劃。最后，在單個制度制定完之后，要將該制度放在整個制度體系中進行考慮，加強制度之間的銜接，避免制度之間的矛盾和沖突。

堅持制度建設的系統(tǒng)原則，首先要求二級院系的領導管理者及制度制定者要有高瞻遠矚的眼光和高屋建瓴的大局觀念，能夠洞悉、預測本院系的發(fā)展方向及可能遇到的問題，對院系的發(fā)展目標及需要的制度支持有清晰的認識。其次，要堅持先試行后推行。任何制度的制定不可能一次性做得十分完善。要在試行中不斷總結、修改，等制度比較成熟后再全面、正式實行。還有一些制度是需要其他制度配套實行的，要等所有配套制度比較成熟后才正式推行。最后，要重視對制度執(zhí)行情況的檢查。一方面，要對新施行的制度進行跟蹤檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決制度執(zhí)行過程中遇到的問題。另一方面，制度的執(zhí)行要有始有終。凡是二級院系正式執(zhí)行的制度，只要沒有違反法律，就不能因為個別領導管理者改變想法或者領導管理者的更換而中途終止執(zhí)行。

（三）均衡原則

均衡原則指二級院系的制度內容要兼顧各相關利益方的利益，在激勵與懲罰之間保持均衡。制度作為一種行為規(guī)范，它以人們的契約精神為基礎，以強制執(zhí)行力為保障。制度調節(jié)人的行為的背后，實質上是對相關利益者的利益進行調節(jié)、配置。有效的制度既要依靠激勵機制提供發(fā)展動力和合理預期，又要通過懲罰機制將個人行為限定在合理界域之內。一個最優(yōu)的制度必須是激勵與懲罰的充分兼容。

堅持均衡原則，首先在制度制定過程中充分發(fā)揚民主。讓制度的利益相關者有利益表達的機會，在所有相關利益方的利益中尋求最大公約數(shù)。這樣不僅能提高制度的合理性，而且能讓廣大師生更好地接受制度。其次，制度本身意味著對行為的約束和限制。在制度設計中，一方面要強調獎勵措施對行為的引導作用，另一方面要發(fā)揮懲罰措施對違反制度行為的震懾作用。否則，只有獎勵沒有懲罰或者懲罰力度不夠，不容易樹立制度的威信；同樣，只有懲罰而沒有獎勵或者獎勵幅度不大，也不容易調動師生的積極性。要根據(jù)制度制定的目的，在激勵和懲罰之間選擇合適的均衡點［1］。

三、高職院校二級院系制度建設的策略

盡管目前部分高職院校二級院系的制度意識不是十分強烈，制度建設還不盡如人意，但是加強高職院校二級院系的制度建設不僅是強化高職院校內部治理的需要，而且是高職院校二級院系未來發(fā)展的方向。制度建設策略上，首先要爭取院校層面的政策支持，其次積極發(fā)揮二級院系黨政領導班子的主體作用，積極踐行群眾路線，將師生切身利益作為制度制定的出發(fā)點和落腳點。同時高職院校二級院系的制度建設要積極尋求外部資源、力量的支持。

（一）爭取院校層面的政策支持

院校層面的政策支持，對二級院系的制度建設來說是最強有力的支持。取得院校層面的政策支持，既能增強二級院系制度的合法性，又能提高師生對制度的接受度。爭取院校層面的政策支持，需要二級院系的領導管理者積極與院校領導及相關職能部門積極溝通，將本院系制度制定的意圖及所需政策支持表達清楚，取得理解與支持。除了匯報外，在制度制定過程中，二級院系可以邀請院校領導及相關職能部門負責人參與制度制定研討會，讓他們身臨其境，感受制度制定的必要性。邀請院校領導及相關職能部門負責人參與制度制定過程，除了可以讓他們清楚了解該制度出臺的過程，更重要的是一些涉及院校政策及制度執(zhí)行過程中可能遇到的阻力，能夠通過現(xiàn)場討論得到有效解決。

除了在制度制定過程中積極爭取院校層面政策支持外，制度制定后、執(zhí)行前要交院校相關部門備案。備案不僅能顯示二級院系對制度建設的重視和慎重，而且能夠使相關部門及時了解二級院系制度的制定、執(zhí)行情況，從而獲得他們的理解與支持。

（二）積極發(fā)揮黨政的主體作用

在大部分高職院校的章程中，明確了二級院系可以根據(jù)院校章程和規(guī)章制度制定管理制度。其中涉及二級院系的發(fā)展目標、計劃和措施等重大事項要由二級院系的黨政聯(lián)席會議集體決定。黨政聯(lián)席會議是二級院系的重要決策機制，二級院系的制度建設規(guī)劃是其重要決策內容之一。因此，在二級院系制度建設中，黨政領導責無旁貸。

發(fā)揮二級院系黨政的主體作用。首先，二級院校的黨政領導要牢固樹立依法、依制管理的觀念，自覺將自己的領導行為置于制度約束之下。其次，二級院系的黨政領導要發(fā)揮制度建設的領導作用。在實際操作中，可以按照黨政分工合作的原則，各自負責領導分管領域的制度擬制，并提交黨政聯(lián)席會議討論。最后，要嚴格二級院系制度制定程序，避免隨意性。在制度制定前要認真調研，廣泛征求各方意見，實行制度公示、反饋制度。凡是擬制定執(zhí)行的制度，必須通過各種形式向全體師生進行公示，讓師生有知情權。施行的制度要發(fā)布統(tǒng)一、正式的公文［2］。

（三）踐行制度建設的群眾路線

任何制度都只是管理的手段，二級院系制度的根本目的在于維護好廣大師生的根本利益，促進師生共同發(fā)展，從而提高二級院系的核心競爭力。因此，二級院系的制度不論是制度制定還是遵守和執(zhí)行，都必須依靠廣大師生，發(fā)揮工會和教職工代表大會在制度建設中的積極作用。如當前部分高職院校實行績效考核，將部分績效考核權力放在了二級院系。像這種人員涉及面廣、敏感度較高的教職工考核制度，要反復征求廣大教職工的意見，讓教職工充分表達意見。最后召開全體教職工代表大會，由全體教職工投票表決后方可實行。

踐行制度建設的群眾路線。首先要有一顆真誠之心，依靠教職工不能流于形式。要真正重視每一位教職工的利益表達，合理采納教職工的意見，對意見相左的教職工要給予及時反饋和解釋。其次，二級院系的制度要公開、陽光執(zhí)行。凡是涉及師生利益的制度，要讓每一位師生知悉，定期或不定期公開制度執(zhí)行情況。

（四）積極借助外部資源和力量

雖然不少高職院校的二級院系在制度建設方面已經取得較好的成績和經驗，但從整體上看，高職院校二級院系的制度建設目前還處在起步階段。部分高職院校的二級院系主要還是依靠經驗管理，制度建設對不少二級院系的領導管理者來說是新鮮事。因此要加快高職院校二級院系的制度建設，借助外部資源和力量是必不可少的途徑。首先，可以積極借鑒兄弟院系在制度建設方面的成功經驗。高職院校二級院系在管理中有許多共性，借鑒兄弟院系的成功經驗可以節(jié)省不少制度制定成本。在借鑒過程中，一是結合本院系實際情況進行適當調整，二是這些制度在施行前必須征求教職工的意見。其次，二級院系可以就制度建設問題咨詢專家。專家可以從理論高度對二級院系的制度建設提出指導意見。一些重要制度在出臺前經過專家論證，既可避免制度的片面性，又可提高制度的權威性［3］。

當然，外部資源和力量對二級院系制度建設能起到促進作用。二級院系的制度建設主要是提高二級院系領導管理者的法治意識水平，緊密依靠教職工，嚴格按照制度制定的程序，營造公平、正義的制度環(huán)境。

［1］俞憲忠.優(yōu)好制度設計的基本原則：激勵與懲罰相兼容，社會科學戰(zhàn)線［J］.2011（12）.

［2］彭曉琳，李維.高校院（系）黨政聯(lián)席會議制度的思考［J］.國家教育行政學院學報，2011（11）.

［3］趙玲珍.現(xiàn)代高職院校制度建設初探［J］.教育與職業(yè)，2012（7下）.

江蘇省2013年度高校哲學社會科學基金項目“高職院校社會服務制度體系研究與構建”（項目號：2013 SJD6301029）