季晨溦

摘要：在行政訴訟中設(shè)置暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度，可以及時(shí)有效地回復(fù)原告的合法權(quán)益。目前，我國(guó)的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度尚未形成完整嚴(yán)密的法網(wǎng)體系，因而民眾無(wú)法獲得無(wú)漏洞且具有實(shí)效性的司法救濟(jì)。我們今后對(duì)該制度的完善，應(yīng)以司法裁量標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)為中心，即對(duì)停止執(zhí)行制度和保全制度的實(shí)體要件予以明晰并引入階段性審查模式，由此滿(mǎn)足化解現(xiàn)代行政法律關(guān)系中多種私益和公益間沖突的需要。此外，為順應(yīng)訴訟類(lèi)型多元化的發(fā)展，還應(yīng)對(duì)作為被告的行政機(jī)關(guān)適用財(cái)產(chǎn)保全措施的情形予以明確，擴(kuò)大先予執(zhí)行的適用范圍。

關(guān)鍵詞：行政訴訟暫時(shí)權(quán)利保護(hù)停止執(zhí)行制度保全制度司法裁量標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）01-0148-13

一、問(wèn)題的提出

在行政訴訟中，原告的合法權(quán)益可能會(huì)因經(jīng)歷漫長(zhǎng)的訴訟過(guò)程而無(wú)法得到回復(fù)或彌補(bǔ)，如住宅被強(qiáng)拆、學(xué)校招生考試時(shí)間已過(guò)。基于此，在法院作出終局裁判前，需要一個(gè)能夠暫時(shí)回復(fù)民眾權(quán)利的途徑，以滿(mǎn)足民眾對(duì)司法救濟(jì)的迫切需求，并落實(shí)憲法保障公民訴訟權(quán)的要求。二戰(zhàn)后，在人權(quán)保障與司法救濟(jì)實(shí)效性理念的影響下，法治發(fā)達(dá)的國(guó)家普遍設(shè)置并健全了暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度。在大陸法系國(guó)家的行政訴訟法中，逐步確立起一整套以停止執(zhí)行制度和保全制度為主要類(lèi)型的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)規(guī)則體系。而在英美法系國(guó)家的司法實(shí)踐中，已形成了通過(guò)禁制令（Injunctions） ①來(lái)控制行政、保障公民訴訟權(quán)的相關(guān)判例和規(guī)則體系。相比之下，在我國(guó)的行政訴訟中，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度尚未形成完整體系，無(wú)法為民眾提供及時(shí)、有效、無(wú)漏洞的司法救濟(jì)。

行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度，是指在行政訴訟程序終結(jié)之前，在不違反重大公共利益的前提下，由法院裁定行政機(jī)關(guān)暫時(shí)停止被訴行政行為的執(zhí)行，或裁定行政機(jī)關(guān)暫時(shí)保持某一特定法律狀態(tài)，從而達(dá)到有效保障行政相對(duì)人訴訟權(quán)的一種中間性的臨時(shí)救濟(jì)制度。暫時(shí)權(quán)利保護(hù)是一種中間性的權(quán)利救濟(jì)，因?yàn)榉ㄖ伟l(fā)達(dá)國(guó)家行政訴訟的權(quán)利保護(hù)體系一般由預(yù)防性權(quán)利保護(hù)程序、暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序和終局性訴訟程序三部分構(gòu)成，通過(guò)這三層制度防護(hù)，形成完整的、無(wú)漏洞的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，而暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度處于這條權(quán)利保護(hù)鏈中承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)。暫時(shí)權(quán)利保護(hù)只是一種臨時(shí)性的保護(hù)，它將案件的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)保留在以后進(jìn)行的通常訴訟程序中，法官僅僅根據(jù)法定的裁量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)是否采取暫時(shí)權(quán)利保護(hù)措施進(jìn)行快速的判斷，其最終目的是維護(hù)未作成的通常訴訟程序的裁判不會(huì)因?yàn)闀r(shí)間的經(jīng)過(guò)而失去實(shí)效，從而發(fā)揮對(duì)通常訴訟程序的保全功能。 大陸法系的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度主要由停止執(zhí)行制度和保全制度構(gòu)成。停止執(zhí)行制度主要針對(duì)撤銷(xiāo)訴訟進(jìn)行救濟(jì)，其目的在于阻止行政行為發(fā)生法律上或事實(shí)上的效果，從而排除不利行政行為對(duì)行政相對(duì)人的侵害。行政行為的執(zhí)行力始點(diǎn)為行政行為生效時(shí)，而非行政行為最終確定時(shí)。由于行政行為從生效而具有執(zhí)行力，到行政行為發(fā)生不可變更力，中間有一個(gè)時(shí)間差，擁有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在此時(shí)間差內(nèi)先執(zhí)行其行政行為，容易造成難以回復(fù)行政相對(duì)人權(quán)益的局面，故需要設(shè)置停止執(zhí)行制度來(lái)平衡與救濟(jì)。 保全制度屬于行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的新類(lèi)型，其隨著給付訴訟（包括一般給付訴訟和課予義務(wù)訴訟）的興起而出現(xiàn)，填補(bǔ)了因訴訟類(lèi)型增加而產(chǎn)生的停止執(zhí)行制度無(wú)法提供保護(hù)的漏洞。設(shè)置保全制度的目的在于保證將來(lái)的強(qiáng)制執(zhí)行、防范有爭(zhēng)議的法律關(guān)系發(fā)生重大損害或急迫的危險(xiǎn)。

國(guó)內(nèi)公法學(xué)界對(duì)于行政訴訟法中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的含義、類(lèi)型、功能、憲法基礎(chǔ)及其司法裁量標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行全面而深入研究的并不多見(jiàn)，而且大多沒(méi)有將暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的研究與行政審判體制的問(wèn)題、與通常訴訟程序的關(guān)系等問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。在2004年以前，研究主要聚焦在對(duì)“起訴不停止執(zhí)行原則”的探討上，代表性成果主要有石紅心：《起訴不停止執(zhí)行原則質(zhì)疑》，載《行政法學(xué)研究》1997年第4期；石佑啟：《對(duì)行政訴訟中不停止執(zhí)行原則的評(píng)析》，載《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1997年第4期；張義耀、沈軍、張智華：《原則抑或例外——論行政訴訟（不）停止執(zhí)行制度》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期；瞿小波：《訴訟期間行政執(zhí)行雙軌制的堅(jiān)持和完善》，載《行政法學(xué)研究》2007年第2期。2004年以后的研究從對(duì)“起訴不停止執(zhí)行”的原則與例外之爭(zhēng)擴(kuò)展到了對(duì)整個(gè)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域，代表性研究成果有章志遠(yuǎn)：《從原則與例外之爭(zhēng)到司法裁量標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)——行政訴訟暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)機(jī)制的新構(gòu)想》，載《浙江學(xué)刊》2008年第6期；王小紅：《論我國(guó)行政訴訟暫時(shí)法律保護(hù)制度的完善》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2005年第1期；黃學(xué)賢：《行政訴訟中的暫時(shí)法律保護(hù)制度探討》，載《行政法學(xué)研究》2008年第4期等。 在推進(jìn)2015年新修訂的《行政訴訟法》有效實(shí)施的背景下，有必要繼續(xù)深入研究暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度這一問(wèn)題，為建立無(wú)漏洞且具有實(shí)效性的公民權(quán)利保護(hù)機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二、我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度存在的問(wèn)題

（一）憲法層面依據(jù)的不足

大陸法系國(guó)家的行政法理論普遍認(rèn)為暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度具有憲法上的重要地位。德國(guó)《基本法》第19條第4款規(guī)定：“任何人之權(quán)利，受到公權(quán)力之侵害時(shí)，得向法院提起訴訟。如無(wú)其他法院有裁判權(quán)時(shí)，得向普通法院提起訴訟?！钡聡?guó)學(xué)說(shuō)及實(shí)務(wù)一致認(rèn)為該規(guī)定不僅是開(kāi)啟訴訟的途徑，更在于確保權(quán)利保護(hù)的有效性。章志遠(yuǎn)：《行政法前沿問(wèn)題研究》，山東人民出版社2008年版，第189頁(yè)。 在日本，設(shè)置對(duì)行政行為的臨時(shí)救濟(jì)制度是充實(shí)私人權(quán)益實(shí)質(zhì)性保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，被認(rèn)為是日本《憲法》第32條規(guī)定的內(nèi)在要求。[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第388頁(yè)。 在英美法系國(guó)家的學(xué)理上，禁制令這種臨時(shí)救濟(jì)措施也被認(rèn)為具有憲法上的依據(jù)。在美國(guó)，發(fā)布禁制令被作為法院的固有權(quán)限來(lái)看待，同時(shí)必須符合憲法第5條修正案即正當(dāng)程序條款的要求。由此可見(jiàn)，行政訴訟中的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度是憲法規(guī)范的具體化，其規(guī)范創(chuàng)制及司法實(shí)踐應(yīng)在某些憲法原則的指引下展開(kāi)。

首先，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的設(shè)計(jì)輪廓建立在對(duì)分權(quán)與制衡原則探討的基礎(chǔ)上。行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)規(guī)范的制定，必須考慮立法權(quán)與行政權(quán)及司法權(quán)適當(dāng)分立的問(wèn)題。一方面，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的類(lèi)型、程序、實(shí)體要件以及救濟(jì)途徑等需要由立法合理界定。同時(shí)，由于暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的迅速性和利益沖突的復(fù)雜性，立法者難以周全考慮各種情況，就必須留給行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)作出利益衡量的彈性空間。在暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序中，體現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的互動(dòng)關(guān)系：法院在終審判決確定前，對(duì)各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)作出了臨時(shí)分配，實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)對(duì)尚在行政權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的行政行為提前進(jìn)行審查和裁判，而暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)如何訂立，則涉及到司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)限度的問(wèn)題。

其次，“有效權(quán)利保護(hù)”是引領(lǐng)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的重要依據(jù)。多數(shù)法治發(fā)達(dá)的國(guó)家均對(duì)公民訴訟權(quán)予以明文規(guī)定，目的在于為公民提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)以對(duì)抗公權(quán)力的侵害。憲法上的“訴訟權(quán)”不僅要為公民提供向法院請(qǐng)求終局法律救濟(jì)的途徑，而且應(yīng)保障公民獲得無(wú)漏洞、有效的權(quán)利保護(hù)。暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序彌補(bǔ)了通常訴訟程序不能及時(shí)給予當(dāng)事人救濟(jì)的缺陷，起到了“保全通常訴訟程序”和“暫時(shí)止?fàn)帯钡淖饔?，回?yīng)了憲法保障公民訴訟權(quán)的要求。

再次，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)規(guī)范的具體法律構(gòu)造及其適用，則由憲法規(guī)定的平等原則所確定。行政訴訟中雙方當(dāng)事人的地位天生不平等，作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)依據(jù)立法的授權(quán)或基于行政行為自身的執(zhí)行力，可以先執(zhí)行有關(guān)處分的內(nèi)容。如果不賦予行政相對(duì)人有申請(qǐng)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的權(quán)利，將無(wú)法達(dá)到訴訟上當(dāng)事人平等原則，有違憲法保障人民平等權(quán)的意旨。蔡進(jìn)良：《論行政救濟(jì)上人民權(quán)利之暫時(shí)保護(hù)——新修正訴愿暨及行政訴訟法之檢討》，載《月旦法學(xué)雜志》1999年第4期，第70—76頁(yè)。 就此而言，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度其實(shí)是一種平衡手段，其通過(guò)賦予行政相對(duì)人對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的武器，包括暫時(shí)停止執(zhí)行、保全或改變?cè)V訟標(biāo)的的現(xiàn)狀，從而使行政相對(duì)人在行政訴訟中的地位得到提升，達(dá)到雙方平等的效果。

若將我國(guó)當(dāng)前《憲法》中有關(guān)公民權(quán)利保障的條款作為建構(gòu)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的依據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)其欠缺之處：相比于法治發(fā)達(dá)國(guó)家的憲法，我國(guó)憲法未明文規(guī)定公民的訴訟權(quán)；我國(guó)《憲法》只是在第33、125、126條中規(guī)定了公民在法律面前一律平等、國(guó)家尊重和保障人權(quán)、法院獨(dú)立審判原則，在第41條規(guī)定了公民的“申訴權(quán)”和“控告權(quán)”。“從邏輯論的角度來(lái)看問(wèn)題的話(huà)，決定權(quán)利存在與否，并不僅僅在實(shí)體法這一層次上，而應(yīng)該說(shuō)主要是在訴訟法的層次上”。[日] 谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第67頁(yè)。 因此，有必要由全國(guó)人大通過(guò)修憲程序，明確公民的訴訟權(quán)。只有在憲法中明文規(guī)定公民訴訟權(quán)，并通過(guò)憲法解釋等方法賦予其“權(quán)利救濟(jì)實(shí)效性”的內(nèi)涵，行政訴訟中的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度才會(huì)因此獲得憲法層面的有力支撐，而有進(jìn)一步發(fā)展與完善的空間。參見(jiàn)莊漢：《正義與效率的契合：以行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度為視角》，清華大學(xué)出版社2010年版，第39— 40頁(yè)。

（二）停止執(zhí)行制度的缺陷

1停止執(zhí)行制度立法存在的問(wèn)題

1989年《行政訴訟法》第44條確立了“起訴不停止執(zhí)行原則”，在例外條款中規(guī)定了訴訟期間停止執(zhí)行的情形。1989年《行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（1）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（2）原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；（3）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！?當(dāng)初立法者將“不停止執(zhí)行”作為原則的理由，主要為了維護(hù)行政效能和公共利益。同時(shí)，立法者也考慮到：在有些情況下，暫時(shí)停止行政行為的執(zhí)行并不會(huì)損害公共利益，不停止行政行為的執(zhí)行卻有可能?chē)?yán)重?fù)p害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。為了平衡公益與私益，立法者在原則之外設(shè)置了例外規(guī)定。

新《行政訴訟法》第56條新《行政訴訟法》第56條第1款規(guī)定：“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一，裁定停止執(zhí)行：（1）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（2）原告或者利害關(guān)系人申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；（3）人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；（4）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。”該條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)停止執(zhí)行或者不停止執(zhí)行的裁定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次?！?維持了“起訴不停止執(zhí)行”原則。該條規(guī)定在1989年《行政訴訟法》第44條的基礎(chǔ)上作了以下幾點(diǎn)改進(jìn)：第一，將申請(qǐng)停止執(zhí)行的主體擴(kuò)展到利害關(guān)系人，順應(yīng)了在多元行政法律關(guān)系中，應(yīng)充分考慮第三人權(quán)利保護(hù)的要求。第二，增加了“人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的”停止執(zhí)行的情形，強(qiáng)化了對(duì)公共利益的保護(hù)。第三，新增的第2款規(guī)定為當(dāng)事人提供了救濟(jì)的途徑。

然而，同1989年《行政訴訟法》第44條一樣，新《行政訴訟法》第56條對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)法院停止執(zhí)行的實(shí)體要件實(shí)體要件是由立法機(jī)關(guān)設(shè)定的在實(shí)體問(wèn)題上關(guān)于利益衡量與價(jià)值判斷的初步的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)。暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序進(jìn)行之初，由于訴訟材料不完備，法律關(guān)系不確定，個(gè)案事實(shí)仍不明確，因而法院只能依據(jù)有限的訴訟材料快速地作出裁定，以至于無(wú)法如同在通常訴訟程序中采用慎重、繁復(fù)的方式查明案件真相，以期實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。為了兼顧司法正義與司法效率，法院需要根據(jù)一套合乎法理與規(guī)范的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)，在有限的時(shí)間內(nèi)迅速且妥當(dāng)?shù)鼐彤?dāng)事人之間的利益關(guān)系作出分配，進(jìn)而既實(shí)現(xiàn)“權(quán)利保護(hù)效能性”的功能，又能有效防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)。 也規(guī)定得非常簡(jiǎn)略，缺乏可操作性。新《行政訴訟法》第56條將當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行的實(shí)體要件規(guī)定為“行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失”和“停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的”。這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了對(duì)公益和私益的兼顧，具有一定的合理性，但尚不完整、明確。首先，停止執(zhí)行的實(shí)體要件沒(méi)有對(duì)“本案訴訟勝訴的可能性”進(jìn)行衡量。由于停止執(zhí)行程序具有快速性的特點(diǎn)，相比于嚴(yán)格的通常訴訟程序中的終局判決，難免會(huì)有錯(cuò)判的可能性。只有在司法裁量時(shí)以實(shí)體法有無(wú)理由為依據(jù)，才能減少錯(cuò)判的風(fēng)險(xiǎn)。其次，雖然新《行政訴訟法》第56條規(guī)定了第三人利益與公益之間衡量的審查基準(zhǔn)，但是沒(méi)有規(guī)定法院如何在原告利益和第三人利益之間進(jìn)行衡量。目前，在許多涉及建設(shè)用地規(guī)劃、城市房屋拆遷、農(nóng)村宅基地建設(shè)的行政許可案件中，被許可人利益與第三人利益之間的沖突非常激烈。法院在審理這些案件時(shí)，必須在原告利益和第三人利益之間進(jìn)行衡量。當(dāng)立法未對(duì)原告與第三人之間的利益衡量規(guī)定判斷基準(zhǔn)時(shí)，法院對(duì)于同類(lèi)案件可能會(huì)作出不同的裁判。再次，對(duì)于 “難以彌補(bǔ)的損害”、“公共利益”這樣不確定的法律概念，條文未設(shè)定相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在適用時(shí)只能依靠具體個(gè)案中法官的解釋與推理。由于法官的裁量空間很大，若從嚴(yán)解釋?zhuān)敲唇^大多數(shù)停止執(zhí)行的申請(qǐng)會(huì)被拒之門(mén)外。

對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行的實(shí)體要件，大陸法系國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)立法大多作出了明細(xì)的規(guī)定。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”中關(guān)于當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行的例外規(guī)定我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第116條第2項(xiàng)、第3項(xiàng)規(guī)定：“行政訴訟系屬中，行政法院認(rèn)為原處分或決定之執(zhí)行，將發(fā)生難于回復(fù)之損害，且有急迫情事者，得依職權(quán)或依聲請(qǐng)裁定停止執(zhí)行。但于公益有重大影響者，或原告之訴在法律上顯無(wú)理由者，不得為之。行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執(zhí)行將發(fā)生難于回復(fù)之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴愿人之聲請(qǐng)，裁定停止執(zhí)行。但于公益有重大影響者，不在此限?！?主要由積極要件與消極要件構(gòu)成。積極要件包括“難以回復(fù)之損害”和“急迫情事”。所謂“難以回復(fù)之損害”，指“不能恢復(fù)原狀或用金錢(qián)賠償?shù)膿p害”，或“在一般社會(huì)通念上認(rèn)為金錢(qián)賠償無(wú)法填補(bǔ)的損害”。 例如，將法人名稱(chēng)刊登于政府采購(gòu)公報(bào)、違章建筑拆除處分、公立學(xué)校對(duì)學(xué)生之退學(xué)處分。參見(jiàn)林騰鷂：《行政訴訟法》，三民書(shū)局2005年版，第450頁(yè)。 對(duì)于“急迫情事”的認(rèn)定，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者一般認(rèn)為需要將它與“難以回復(fù)之損害”一并判斷，凡有發(fā)生難以回復(fù)之損害的，即有停止執(zhí)行的急迫必要性。消極要件則為“原處分或決定之停止執(zhí)行對(duì)公益并無(wú)重大影響”或“原告之訴在法律上并非顯無(wú)理由”。是否對(duì)公益有重大影響，應(yīng)就原處分之停止執(zhí)行對(duì)當(dāng)事人之利益與對(duì)第三人之不利益、原處分之實(shí)時(shí)執(zhí)行對(duì)當(dāng)事人之不利益與對(duì)第三人之利益以及系爭(zhēng)處分所欲達(dá)成行政目的等因素，進(jìn)行具體衡量。因此，這一要件是否具備，須在審查“難以回復(fù)之損害”時(shí)，一并考慮。法院在認(rèn)定“原告之訴在法律上是否顯無(wú)理由”時(shí)，一般采用略式審查標(biāo)準(zhǔn)，即雖不就本案實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行判斷，但仍須對(duì)本案的勝訴幾率加以預(yù)估，如本案顯無(wú)勝訴希望的，仍不得作出停止執(zhí)行的裁定。參見(jiàn)劉宗德、賴(lài)恒盈：《臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟：制度、立法與案例》，浙江大學(xué)出版社2011年版，第339—400頁(yè)。

在英美法系國(guó)家，法院命令行政機(jī)關(guān)停止執(zhí)行，不需要成文的規(guī)定，主要通過(guò)司法裁量來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于法院在何種情形下發(fā)布禁制令，衡平法上形成了相應(yīng)的實(shí)體要件。如美國(guó)法院在決定是否發(fā)出初步禁制令時(shí)要考慮：（1）原告在案件實(shí)體問(wèn)題上是否有勝訴可能；（2）如果不發(fā)出初步禁制令，原告是否會(huì)受到不可挽回的損失；（3）初步禁制令是否會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其他利害關(guān)系人；（4）初步禁制令是否會(huì)促進(jìn)公共利益。City Fed Financial Corp v Office of Thrift Supervision ， 58F 3d 738，746（D C Cir 1995）； Sea Containers Ltd V Stena AB， 890F 2d 1205， 1208（DC Cir 1998）這些要件與大陸法系停止執(zhí)行制度的實(shí)體要件極為相似。

綜上，雖然兩大法系選擇了不同的路徑對(duì)訴訟期間停止執(zhí)行的問(wèn)題加以規(guī)制，但由于解決的問(wèn)題性質(zhì)相同，因此兩者的制度中具有相似的實(shí)體要件。我們可以借鑒他國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)停止執(zhí)行制度的實(shí)體要件加以明確、細(xì)化。

2關(guān)于停止執(zhí)行的司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題

“起訴不停止執(zhí)行”的例外情形大致可分為依職權(quán)和依申請(qǐng)兩種。依職權(quán)停止執(zhí)行的情形在實(shí)踐中是常有的，但當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行得到法院準(zhǔn)予的情形很少見(jiàn)。這集中體現(xiàn)在規(guī)劃許可和強(qiáng)制拆遷等城建領(lǐng)域（行政機(jī)關(guān)自己擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)）。以廣州市為例，在十多年的行政審判實(shí)踐中，從未有過(guò)依行政相對(duì)人申請(qǐng)而裁定停止行政行為執(zhí)行的案例。參見(jiàn)前引④翟小波文，第110頁(yè)。 其后果是依申請(qǐng)停止執(zhí)行的例外條款在實(shí)踐中被虛置，行政相對(duì)人的權(quán)利無(wú)法得到有效的保護(hù)。當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行的成功率極低，筆者認(rèn)為歸于以下三個(gè)方面原因：第一，“司法權(quán)不獨(dú)立，行政權(quán)優(yōu)勢(shì)地位明顯”這一消極國(guó)情很大程度上造成了法院常常駁回當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行的現(xiàn)狀。由于法院在人、財(cái)、物上均受制于行政機(jī)關(guān)，因而在現(xiàn)實(shí)的行政審判活動(dòng)中往往會(huì)受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)，法院也不愿和行政機(jī)關(guān)正面沖突，既然裁定不停止執(zhí)行并不違法，且還能避免這種沖突，自然會(huì)選擇裁定不停止執(zhí)行。第二，我國(guó)立法對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)停止的實(shí)體要件規(guī)定得不夠明確、完整，導(dǎo)致依申請(qǐng)停止執(zhí)行的例外條款在實(shí)踐中難以操作（前文已述）。第三，在我國(guó)司法實(shí)踐中，尚未確立一套完整、合理的實(shí)體審查模式。實(shí)體審查模式也稱(chēng)實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)，即在具體個(gè)案中，法院在審查諸多實(shí)體要件時(shí)，決定其先后順序或比重關(guān)系的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)體要件是實(shí)體審查模式的基礎(chǔ)，實(shí)體審查模式應(yīng)當(dāng)緊扣實(shí)體要件來(lái)發(fā)展，兩者之間是相互結(jié)合、參照的關(guān)系。在停止執(zhí)行程序中，存在著“行政行為合法性有重大懷疑”、“執(zhí)行將對(duì)行政相對(duì)人造成不當(dāng)后果”、“重大公益”等不確定構(gòu)成要件。當(dāng)這些要件在具體個(gè)案中同時(shí)存在，彼此出現(xiàn)競(jìng)合與沖突的情形，則需要確立一套完整且無(wú)矛盾的實(shí)體審查模式，來(lái)協(xié)調(diào)此種情形。參見(jiàn)前引⑨，第88頁(yè)。 在德國(guó)等大陸法系國(guó)家，建構(gòu)停止執(zhí)行制度的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)形成了如下思路：先由立法機(jī)關(guān)設(shè)定關(guān)于利益衡量及價(jià)值判斷的實(shí)體要件，再由法院在立法機(jī)關(guān)設(shè)定的判斷基準(zhǔn)下建構(gòu)實(shí)體審查模式。這樣既可以避免司法自由裁量權(quán)的濫用，又能適當(dāng)?shù)乇Ａ舴ㄔ涸趥€(gè)案中的操作空間。在德國(guó)等大陸法系國(guó)家的司法實(shí)務(wù)中，包含“略式審查”和“利益衡量”二重標(biāo)準(zhǔn)的階段性審查模式值得我們借鑒。近年來(lái)，階段性審查模式被德國(guó)學(xué)界與實(shí)務(wù)界視為解決矛盾最合理的方式。在德國(guó)的司法實(shí)務(wù)中，除階段性審查模式之外，還存在“略式審查”、“利益衡量”和“系諸實(shí)體法的審查”三種實(shí)體審查模式。略式審查模式在實(shí)質(zhì)上與法院通常訴訟程序中最后判決當(dāng)事人勝（?。┰V時(shí)所應(yīng)作的審查相同，都以具體個(gè)案中的實(shí)體法問(wèn)題為審查的主要對(duì)象，不同之處在于法院在停止執(zhí)行程序中所作的審查是較粗略和概括的，并不深入探究細(xì)微與過(guò)度復(fù)雜性的問(wèn)題。參見(jiàn)林明昕：《行政爭(zhēng)訟上停止執(zhí)行之實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)——以行政訴訟法第一百十六條第二項(xiàng)為中心》，載湯德宗、劉叔范主編：《行政管制與行政爭(zhēng)訟》，新學(xué)林出版股份有限公司2006年版，第29頁(yè)。 該模式僅將“本案訴訟有無(wú)勝訴的可能性”作為考慮的因素，而忽略“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)必要性”的問(wèn)題。暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序的意義在于避免當(dāng)事人的權(quán)利在漫長(zhǎng)的通常訴訟程序中，因時(shí)間的流逝而無(wú)法從日后的終局裁判中得到回復(fù)或滿(mǎn)足。如果案件完全不具備“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的必要性”，則以通常訴訟程序來(lái)解決當(dāng)事人之間的糾紛更為妥當(dāng)，因?yàn)樗梢越o予當(dāng)事人更為充分的程序保障，如言辭辯論、嚴(yán)格的舉證責(zé)任等。但若案件中必須探討“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的必要性”，那么“略式審查”模式則不符合暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的本意，其與通常訴訟程序并無(wú)差別。參見(jiàn)前引⑨，第90頁(yè)。 利益衡量模式主張，在停止執(zhí)行程序中應(yīng)對(duì)該具體個(gè)案中所涉及的各方利益斟酌的問(wèn)題給予高度重視。但該模式忽視了“本案訴訟勝訴希望”的判斷，既導(dǎo)致司法裁量的任意性，也會(huì)增加錯(cuò)誤裁判的風(fēng)險(xiǎn)?！跋抵T實(shí)體法的審查”模式則主張停止執(zhí)行程序的審查基準(zhǔn)應(yīng)與本案訴訟程序一致，這雖然能降低錯(cuò)誤裁判的風(fēng)險(xiǎn)，但不便于及時(shí)給予原告暫時(shí)的權(quán)利保護(hù)。階段性審查模式先做“略式審查”，必要時(shí)再佐以 “利益衡量”，并以“實(shí)體法審查”作為程序的關(guān)鍵，克服了上述三種模式的缺陷。階段性審查模式既篩選出依照實(shí)體法應(yīng)受保護(hù)的利益，又能就這些利益應(yīng)保護(hù)的程度進(jìn)行衡量以決定是否準(zhǔn)許停止執(zhí)行，故而，其不失為一套解決矛盾的合理方式。

（三）保全制度的缺陷

1989年《行政訴訟法》未提及保全制度，最高人民法院2000年出臺(tái)的《行政訴訟法解釋》第48條規(guī)定的財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行制度在一定程序上彌補(bǔ)了這一缺陷。根據(jù)該條第1款規(guī)定，法院對(duì)于因一方當(dāng)事人的行為或其他原因，可能導(dǎo)致行政行為或法院生效判決難以執(zhí)行的案件，可以依據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)作出財(cái)產(chǎn)保全的裁定。根據(jù)該條第2款的規(guī)定，在起訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金、社會(huì)保障金、最低生活保障費(fèi)等案件中，法院可以依據(jù)原告的申請(qǐng)，裁定先予執(zhí)行。在新《行政訴訟法》中，引入了先于執(zhí)行制度，但未對(duì)財(cái)產(chǎn)保全制度作出規(guī)定。新《行政訴訟法》第57條規(guī)定：“人民法院對(duì)起訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)金的案件，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響原告生活的，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，裁定先予執(zhí)行。當(dāng)事人對(duì)先予執(zhí)行裁定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行。”

上述法律、司法解釋關(guān)于保全制度的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，且直接移植于民事訴訟法，未重視行政訴訟中雙方當(dāng)事人地位天生不平等的特點(diǎn)。其主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1未明確規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)能否采取財(cái)產(chǎn)保全措施

考慮到行政訴訟中一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)的特殊性，在行政訴訟的財(cái)產(chǎn)保全制度中，需要明確對(duì)作為被告的行政機(jī)關(guān)能否采取財(cái)產(chǎn)保全措施。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”規(guī)定，無(wú)論對(duì)行政機(jī)關(guān)還是民眾都可以實(shí)施假扣押（與財(cái)產(chǎn)保全功能類(lèi)似）。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”的規(guī)定，在“中央”或地方機(jī)關(guān)與人民之間因公法契約或因其他公法上的原因發(fā)生金錢(qián)給付，為了確保公法上金錢(qián)給付的實(shí)現(xiàn)，在判決之前可以依假扣押程序以保全強(qiáng)制執(zhí)行。 而《行政訴訟法解釋》第48條第1款只是機(jī)械照搬了民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，未明確規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)能否采取財(cái)產(chǎn)保全措施。由于該解釋第48條第1款未對(duì)條文中的“當(dāng)事人”加以限定，因此若對(duì)其進(jìn)行文義解釋?zhuān)瑒t法院對(duì)原告、被告及第三人都有權(quán)采取財(cái)產(chǎn)保全措施。但主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：由于行政機(jī)關(guān)大多有財(cái)政撥款，其不存在因財(cái)產(chǎn)不足而導(dǎo)致法院判決執(zhí)行難的情況，故對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有必要采取財(cái)產(chǎn)保全措施。而《行政訴訟法解釋》第94條規(guī)定所隱含的精神也說(shuō)明了這一點(diǎn)。如果這種觀(guān)點(diǎn)成立，那么行政訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全制度就只能成為行政機(jī)關(guān)預(yù)防原告不履行法院生效裁判的一種手段，而不能作為原告用來(lái)防御被告不履行法院生效裁判的武器。據(jù)此，我國(guó)行政訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全制度就從根本上不符合暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的宗旨——為行政相對(duì)人提供臨時(shí)的司法救濟(jì)，不能被納入我國(guó)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的體系。參見(jiàn)前引④王小紅文，第18—19頁(yè)。 但事實(shí)上，在行政訴訟過(guò)程中仍然存在著對(duì)行政機(jī)關(guān)適用財(cái)產(chǎn)保全措施的必要和可能，特別是隨著行政合同行為日益增多，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行合同義務(wù)而需要承擔(dān)違約責(zé)任時(shí)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)保全措施尤為重要。參見(jiàn)前引⑨，第185頁(yè)。

2先予執(zhí)行制度適用范圍狹窄

《行政訴訟法解釋》第48條第2款將先予執(zhí)行的范圍限定在發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等案件；新《行政訴訟法》第57條采用了列舉的形式將先予執(zhí)行的范圍限定于支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)金的案件，相比于前者，該條規(guī)定的先予執(zhí)行適用范圍實(shí)際上更窄。上述法律、司法解釋都直接套用民事訴訟法的條文，這使得先予執(zhí)行制度的適用范圍過(guò)于狹窄，對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)嚴(yán)重不足。首先，將先予執(zhí)行的范圍僅限于幾類(lèi)與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的訴訟請(qǐng)求，會(huì)導(dǎo)致法院對(duì)大量要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)但不涉及財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的行政訴訟案件無(wú)法提供臨時(shí)的司法救濟(jì)。例如，行政機(jī)關(guān)不給原告核發(fā)公務(wù)員考試的準(zhǔn)考證，法院就無(wú)權(quán)通過(guò)裁定被訴行政機(jī)關(guān)暫時(shí)允許原告考試來(lái)提供臨時(shí)的權(quán)利救濟(jì)。在諸如此類(lèi)的行政訴訟中，原告即使最終勝訴，也會(huì)因考試時(shí)間早已過(guò)去而不能從中獲取實(shí)益。其次，現(xiàn)有的規(guī)定將先予執(zhí)行的范圍局限于撫慰、救助型金錢(qián)給付，無(wú)法滿(mǎn)足申請(qǐng)人對(duì)賠償型金錢(qián)給付的請(qǐng)求。在緊急情況下，國(guó)家賠償涉及到申請(qǐng)人的生產(chǎn)、生活所需，在不先予執(zhí)行會(huì)造成更大損失的情況下，如征收、征用土地、危及人民日常生活的，有必要在賠償?shù)膶用嫔舷扔鑸?zhí)行。綜上所述，我們應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大現(xiàn)有先予執(zhí)行的適用范圍，使我國(guó)行政訴訟中的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度形成完整嚴(yán)密的保護(hù)體系。

德國(guó)行政法院法上的暫時(shí)命令和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”中的定暫時(shí)狀態(tài)處分值得我們借鑒。德國(guó)的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度主要由停止執(zhí)行和暫時(shí)命令構(gòu)成：在涉及撤銷(xiāo)之訴時(shí)，通過(guò)《行政法院法》第80條、第80a條的延緩效力以實(shí)現(xiàn)針對(duì)不利行政行為的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)。對(duì)于所有其余的情況和訴訟類(lèi)型德國(guó)的訴訟類(lèi)型非常豐富：針對(duì)行政行為，有撤銷(xiāo)之訴（包括繼續(xù)確認(rèn)之訴、確認(rèn)無(wú)效之訴）和義務(wù)之訴（包括答復(fù)之訴、不作為之訴）；針對(duì)不具有調(diào)整性的、公權(quán)范圍內(nèi)的事實(shí)行為，有停止作為之訴（包括請(qǐng)求停止作為的給付之訴和預(yù)防性停止作為之訴）和一般給付之訴；針對(duì)法律規(guī)范，有規(guī)范審查之訴和規(guī)范頒布之訴；針對(duì)有爭(zhēng)議的法律關(guān)系，有消極確認(rèn)之訴和積極確認(rèn)之訴。參見(jiàn)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第634頁(yè)。 中，則采用《行政法院法》第123條的暫時(shí)命令進(jìn)行保護(hù)。暫時(shí)命令一般在兩種情況下適用——當(dāng)前狀態(tài)的改變可能會(huì)破壞或者妨礙申請(qǐng)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情況下，或者需要暫時(shí)改變當(dāng)前狀態(tài)，以防止造成嚴(yán)重不利的情況下。前者適用保全命令；后者則采用調(diào)整命令。在司法實(shí)踐中，這兩種適用情況之間并不截然分開(kāi)。參見(jiàn)薛剛凌：《外國(guó)及港澳臺(tái)行政訴訟法制度》，北京大學(xué)出版社2006年版，第52頁(yè)。 在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有類(lèi)似的制度，停止執(zhí)行制度適用于撤銷(xiāo)訴訟與處分無(wú)效確認(rèn)訴訟的情形，而課予義務(wù)訴訟、一般給付訴訟、公法上法律關(guān)系存否確認(rèn)訴訟等其他訴訟情形，則應(yīng)適用保全制度（包括假扣押和假處分）。其中，假處分包括保全處分和定暫時(shí)狀態(tài)處分。定暫時(shí)狀態(tài)處分類(lèi)似于我國(guó)行政訴訟中的先予執(zhí)行，但其不涉及財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，財(cái)產(chǎn)問(wèn)題則通過(guò)假扣押和保全處分來(lái)進(jìn)行暫時(shí)權(quán)利保護(hù)。德國(guó)行政法院法上的暫時(shí)命令和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法中的定暫時(shí)狀態(tài)處分，都在各自的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)體系中有效發(fā)揮了拾遺補(bǔ)缺的作用，避免了因訴訟類(lèi)型擴(kuò)展而產(chǎn)生的權(quán)利保護(hù)漏洞。

3缺乏明細(xì)、合理的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)

在對(duì)于是否采取保全措施的判斷中，需要一套明細(xì)且合理的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范法院的裁量權(quán)，確保法院在相同的情形下做出相同的判決，從而使法律秩序得到維護(hù)。

《行政訴訟法解釋》第48條未規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行的實(shí)體要件。新《行政訴訟法》第57條參照《民事訴訟法》第107條第1款，將當(dāng)事人申請(qǐng)先予執(zhí)行的實(shí)體要件規(guī)定為“權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確”且“不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響原告生活”。這樣的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格，會(huì)使許多具有給付內(nèi)容的案件因此失去先予執(zhí)行的機(jī)會(huì)，因?yàn)樵谶@些案件中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不總是很明確，行政行為也并非一定導(dǎo)致申請(qǐng)人生活陷入困境。參見(jiàn)王彥：《行政訴訟先予執(zhí)行制度的完善》，載《人民司法》2008年第17期，第90—91頁(yè)。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”明確規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)假扣押和假處分的實(shí)體要件，這為今后我們立法的改進(jìn)提供了參考。根據(jù)該法第293條和第297條的規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)假扣押實(shí)體要件為“存在公法上金錢(qián)給付請(qǐng)求權(quán)”和“債務(wù)人有日后不能強(qiáng)制執(zhí)行之虞”。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第293條第1款規(guī)定：“為保全公法上金錢(qián)給付之強(qiáng)制執(zhí)行，得申請(qǐng)假扣押?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)其《行政訴訟法》第297條假扣押準(zhǔn)用“民事訴訟法”第523條之規(guī)定，債務(wù)人必須有日后不能強(qiáng)制執(zhí)行之虞，否則就沒(méi)有申請(qǐng)假扣押的必要性。 關(guān)于當(dāng)事人申請(qǐng)假處分的規(guī)定見(jiàn)于該法第298條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)，申請(qǐng)假處分的實(shí)體要件與申請(qǐng)假扣押的類(lèi)似，包括公法上權(quán)利（或者法律關(guān)系）的存在、公法上權(quán)利因現(xiàn)狀變更有日后不能實(shí)現(xiàn)或難以實(shí)現(xiàn)的危險(xiǎn)（或者有防止發(fā)生重大損害或避免急迫之危險(xiǎn)的必要）。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第298條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)規(guī)定：“公法上之權(quán)利因現(xiàn)狀變更，有不能實(shí)現(xiàn)或甚難實(shí)現(xiàn)之虞，為保全強(qiáng)制執(zhí)行，得聲請(qǐng)假處分；于爭(zhēng)執(zhí)之法律關(guān)系，為防止發(fā)生重大之損害或避免急迫之危險(xiǎn)而有必要時(shí)，得聲請(qǐng)為定暫時(shí)狀態(tài)之處分?！?從上述規(guī)定可以看出，保全制度的實(shí)體要件同時(shí)考慮了“本案訴訟程序的勝訴希望”和“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的必要性”這兩個(gè)問(wèn)題，其與停止執(zhí)行的實(shí)體要件具有相似性。

在對(duì)保全制度的實(shí)體要件進(jìn)行審查時(shí)，同樣也需要就其先后順序和審查中所占權(quán)重進(jìn)行合理的分配，從而建立一套具有操作性與妥當(dāng)性的實(shí)體審查模式，以保證法官就是否采取保全措施作出快速與正確的判斷。目前，在我國(guó)保全制度中尚無(wú)兼具可操作性和妥當(dāng)性的實(shí)體審查模式，就此而言，德國(guó)司法實(shí)務(wù)中“系諸實(shí)體法”的階段性審查模式值得借鑒。

三、完善我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的建議

如前所述，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)雖然對(duì)停止執(zhí)行制度和保全制度做出了一些規(guī)定，但遠(yuǎn)未形成一個(gè)完整嚴(yán)密的法網(wǎng)體系，其疏漏之處在于：對(duì)于法院是否作出停止執(zhí)行或者采取保全措施的裁定，缺乏一套明細(xì)、合理的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)；未明確規(guī)定對(duì)作為被告的行政機(jī)關(guān)是否可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施；當(dāng)前先予執(zhí)行的范圍局限于幾類(lèi)財(cái)產(chǎn)性給付請(qǐng)求。因此，今后有必要對(duì)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度作進(jìn)一步的完善。鑒于行政法律關(guān)系日益多元且復(fù)雜化，相比于在立法上預(yù)先作出原則性的規(guī)定，明確賦予法院針對(duì)具體個(gè)案的司法裁量自由是更為合理的選擇。

（一）完善停止執(zhí)行制度的建議

雖然我國(guó)“以起訴不停止執(zhí)行為原則、停止執(zhí)行為例外”的規(guī)范模式存在缺陷，但筆者認(rèn)為今后針對(duì)停止執(zhí)行制度的改良仍應(yīng)當(dāng)建立在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上。十幾年來(lái)，許多學(xué)者對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范模式提出質(zhì)疑，認(rèn)為“起訴不停止執(zhí)行”原則不符合行政訴訟法的立法宗旨和權(quán)利保護(hù)的目標(biāo)，參見(jiàn)前引④石佑啟文，第93頁(yè)。 主張取法德國(guó)采用“起訴停止執(zhí)行原則”，以此解決我國(guó)司法實(shí)踐中依申請(qǐng)停止未得到準(zhǔn)予的問(wèn)題。實(shí)際上，這種將停止執(zhí)行原則奉為圭臬的觀(guān)點(diǎn)是值得商榷的，主要理由在于：通過(guò)比較德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于停止執(zhí)行的立法模式，并不能得出“起訴停止執(zhí)行原則”優(yōu)于“起訴不停止原則”的結(jié)論，而且“起訴停止執(zhí)行原則”難以在當(dāng)前“法院不獨(dú)立”的背景下有效運(yùn)行。

通過(guò)對(duì)比，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)停止執(zhí)行的規(guī)范模式的主要差異體現(xiàn)為價(jià)值取向不同。德國(guó)模式的停止執(zhí)行原則，契合了行政相對(duì)人阻止行政行為發(fā)生效力以避免其合法權(quán)益受損的目的，似乎更傾向于行政相對(duì)人的權(quán)利保障；而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)模式的不停止執(zhí)行原則力圖對(duì)防范訴權(quán)的濫用，似乎更側(cè)重于維護(hù)行政效率及公共利益。兩種模式在本質(zhì)上其實(shí)是趨同的。首先，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在關(guān)于停止執(zhí)行立法的修改方向上殊途同歸。兩地的立法模式都由原則和調(diào)整系統(tǒng)構(gòu)成。原則針對(duì)具有普遍性的事項(xiàng)，而調(diào)整系統(tǒng)則針對(duì)個(gè)案可靈活裁量的部分。影響（不）停止執(zhí)行原則適用范圍的關(guān)鍵在于調(diào)整系統(tǒng)涉及的范圍有多大以及可擴(kuò)張性程度。在自動(dòng)停止加例外情況的中止執(zhí)行的德國(guó)模式中，德國(guó)《行政法院法》第80條第1款規(guī)定，對(duì)行政行為提出的行政復(fù)議申請(qǐng)和撤銷(xiāo)之訴原則上具有延緩效力，或者說(shuō)具有中止執(zhí)行的效力。形成與確認(rèn)之處分，以及具有第三人效力的行政處分（第80a條）皆同其適用。有原則就有例外，特別命令制度即為“起訴停止執(zhí)行”的例外。依據(jù)該法第80條第2款規(guī)定，在下列情況下，不存在中止效力：（1）公共稅捐及費(fèi)用方面的命令；（2）警察局執(zhí)行官員不可遲緩的命令和措施；（3）其他聯(lián)邦法律規(guī)定的情況；（4）基于公益或主要考慮當(dāng)事人一方的利益，作出行政行為或?qū)?zhēng)議有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)特別命令應(yīng)立即執(zhí)行的情況。但是，法院也可以根據(jù)該法第80條第5款依申請(qǐng)?jiān)俣葲Q定延緩效力的適用。這種繁復(fù)的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了立法者力爭(zhēng)協(xié)調(diào)行政效能與司法救濟(jì)的價(jià)值取向。 如今自動(dòng)停止原則已被立法、行政命令的大量例外規(guī)定考慮到停止執(zhí)行可能對(duì)行政效能以及歐洲投資環(huán)境產(chǎn)生的不利影響，在1996年《行政法院法》的修正中，立法者大幅擴(kuò)張了停止執(zhí)行的 “例外”項(xiàng)，致使聯(lián)邦，乃至各邦的立法者均享有更多的裁量空間 ，以決定其是否在個(gè)別法律中，針對(duì)“起訴停止執(zhí)行”作進(jìn)一步例外不停止的規(guī)定。 以及行政機(jī)關(guān)的即時(shí)執(zhí)行決定所架空，例外情況的規(guī)定反倒成為普遍的現(xiàn)象，與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的不停止執(zhí)行相當(dāng)；而法院對(duì)即時(shí)執(zhí)行的中止執(zhí)行審查以及對(duì)審查范圍的規(guī)定則相當(dāng)于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的例外審查。林明昕：《論行政訴訟法上之執(zhí)行（不）停止原則》，載《月旦法學(xué)雜志》2001年第10期，第66頁(yè)。 德國(guó)《行政法院法》擴(kuò)張不停止執(zhí)行的情形與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”擴(kuò)大法院在停止執(zhí)行上的功能我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”在1998年修正時(shí)，考慮到舊法當(dāng)中停止執(zhí)行制度的功能未得到充分的發(fā)揮，于是參考日本法例，明定停止執(zhí)行的要件及效果，以平衡公益與私益。 方面所體現(xiàn)的趨勢(shì)都是通過(guò)修改調(diào)整系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)多方利益保護(hù)的均衡性。其次，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)范模式都沒(méi)有明確規(guī)定公益或私益優(yōu)先，而是要求法院在個(gè)案中權(quán)衡各方利益以判斷是否停止執(zhí)行。隨著具有第三人效力的行政行為大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)上以公益與私益何者優(yōu)先來(lái)判斷是否停止執(zhí)行的方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的需要。為了追求多種私益和公益之間的動(dòng)態(tài)平衡，如今兩地關(guān)于暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的制度設(shè)計(jì)已跳出了原則與例外之爭(zhēng)，轉(zhuǎn)而需求司法裁量標(biāo)準(zhǔn)的精致建構(gòu)。對(duì)于停止執(zhí)行的審查，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法院都采用了“略式審查標(biāo)準(zhǔn)”和“利益衡量標(biāo)準(zhǔn)”。

由此可見(jiàn)，確立“起訴停止執(zhí)行原則” 還是“起訴不停止執(zhí)行原則”僅屬于立法政策考慮的問(wèn)題，兩種原則之間不存在優(yōu)劣之分。無(wú)論立法確立哪種原則，最終是否停止執(zhí)行都有賴(lài)于法院結(jié)合個(gè)案作出裁定。就我國(guó)立法現(xiàn)狀而言，立法者出于維護(hù)行政效能和公共利益的初衷而確立了“起訴不停止執(zhí)行原則”，對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利的有效保障則可以通過(guò)對(duì)停止執(zhí)行程序的精細(xì)化設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，無(wú)理由認(rèn)為必須選擇“以起訴停止執(zhí)行為原則”的模式。

在我國(guó)，依申請(qǐng)停止執(zhí)行的條款在實(shí)踐中被虛置的問(wèn)題，在很大程度上是由“法院獨(dú)立性不夠”造成的。只有通過(guò)改革我國(guó)行政審判體制，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域?qū)ｉT(mén)法院乃至行政法院審理行政案件，才能最終解決“依申請(qǐng)停止執(zhí)行條款未得落實(shí)”的問(wèn)題。若不考慮我國(guó)國(guó)情，以德國(guó)模式的 “起訴停止執(zhí)行原則”取代現(xiàn)有的“起訴不停止執(zhí)行原則”，那么不僅需要耗費(fèi)大量成本以建立新的秩序和各種配套設(shè)置，而且無(wú)法保證新的模式在“司法不獨(dú)立”的法制環(huán)境下有效運(yùn)行。就德國(guó)的現(xiàn)狀而言，“以起訴停止執(zhí)行為原則”的規(guī)范模式在運(yùn)行中的最大問(wèn)題之一是例外情況被大量運(yùn)用甚至濫用，而導(dǎo)致原則本身權(quán)威消減。在行政權(quán)力極具優(yōu)勢(shì)地位的中國(guó)，此種濫用可能不亞于德國(guó)。此外，“司法不獨(dú)立”的弊端同樣會(huì)出現(xiàn)在法院對(duì)行政機(jī)關(guān)即時(shí)執(zhí)行的審查程序中，導(dǎo)致公民無(wú)法通過(guò)法院尋求救濟(jì)。

基于上述理由，筆者認(rèn)為與其花費(fèi)大量成本建立新的規(guī)范模式及其配套設(shè)置，不如在維持現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上對(duì)停止執(zhí)行程序進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。在“以起訴不停止執(zhí)行為原則”的規(guī)范模式下，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的條款集中在 “對(duì)例外情形進(jìn)行實(shí)體審查”的規(guī)定中。因此，構(gòu)建明確細(xì)致的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為完善停止執(zhí)行制度的重中之重。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下兩方面展開(kāi)：

1明晰實(shí)體要件

首先，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審查“本案訴訟有無(wú)勝訴的可能性”。由于暫時(shí)權(quán)利保護(hù)在時(shí)間上較為緊迫，因而法院在接到停止執(zhí)行的申請(qǐng)時(shí)，只能先就本案請(qǐng)求有無(wú)理由進(jìn)行“低密度的明顯性審查”，林石猛：《行政訴訟類(lèi)型之理論與實(shí)務(wù)》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司2004年版，第524頁(yè)。 借此判斷當(dāng)事人的申請(qǐng)是否具有充足的理由。如果有證據(jù)表明被訴行政行為存在重大且明顯違法情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)做出停止執(zhí)行的裁定；如果原告起訴明顯無(wú)實(shí)質(zhì)理由支撐時(shí)，則可以做出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。我國(guó)目前關(guān)于是否停止執(zhí)行的審查實(shí)務(wù)中，實(shí)際上已經(jīng)暗含了這一標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)最高人民法院2000年出臺(tái)的《行政訴訟法解釋》第95條的規(guī)定，被申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行：明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；明顯缺乏法律依據(jù)的；其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。學(xué)理上普遍認(rèn)為，該規(guī)定意指“只是具有重大明顯違法的行政行為才不具有執(zhí)行力，才不能進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程”，并認(rèn)為它借鑒了大陸法系中將違法的行政行為區(qū)分為無(wú)效的行政行為和可撤銷(xiāo)的行政行為的理論。江必新：《司法解釋對(duì)行政法學(xué)理論的發(fā)展》，載《中國(guó)法學(xué)》第4期，第36—48頁(yè)。 來(lái)自法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)同樣顯示，是否存在“足以導(dǎo)致對(duì)受訴決定的合法性產(chǎn)生可靠懷疑的理由”是緊急審理法官?zèng)Q定暫停執(zhí)行受訴行政決定的必要條件之一。張莉：《法國(guó)行政訴訟十五年若干新發(fā)展》，載趙海峰、張小勁主編：《歐洲法通訊》（第三輯），法律出版社2002年版，第130頁(yè)。

其次，應(yīng)規(guī)定法院在原告與第三人之間進(jìn)行利益衡量的基準(zhǔn)。如前所述，新《行政訴訟法》第56條將停止執(zhí)行的實(shí)體要件規(guī)定為“行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失”和“停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”，實(shí)際上初步設(shè)定了原告利益（第三人利益）與公共利益之間相權(quán)衡的基準(zhǔn)，即只要被訴行政行為的執(zhí)行將對(duì)原告（第三人）造成難以彌補(bǔ)的損害且停止執(zhí)行對(duì)公共利益并無(wú)嚴(yán)重?fù)p害的，就應(yīng)當(dāng)做出停止執(zhí)行的裁定。相應(yīng)地，在原告與第三人之間進(jìn)行利益衡量的基準(zhǔn)應(yīng)設(shè)定為：被訴行政行為停止執(zhí)行對(duì)第三人造成的損失相比于該行為的執(zhí)行對(duì)原告所造成的損失更難以彌補(bǔ)的，就應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。前引⑤，第204頁(yè)。

再次，應(yīng)對(duì)“難以彌補(bǔ)的損失”、“公共利益”等不確定概念進(jìn)行適當(dāng)?shù)亟忉尅?/p>

（1）對(duì)于“難以彌補(bǔ)的損失”的審查基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)放寬。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)務(wù)界早期的態(tài)度傾向于保守，將“難以彌補(bǔ)的損失”解釋為“不能回復(fù)原狀的損害”，或“不能以金錢(qián)賠償?shù)膿p害” ，或“在一般社會(huì)觀(guān)念上認(rèn)為金錢(qián)賠償無(wú)法填補(bǔ)的損害”。這種保守態(tài)度在近年來(lái)已有改變的跡象，臺(tái)灣地區(qū)實(shí)務(wù)界傾向于認(rèn)為“難以彌補(bǔ)的損失”不應(yīng)僅以“能否用金錢(qián)賠償損失”作為唯一的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果損失雖能用金錢(qián)彌補(bǔ)，但其金額過(guò)于巨大或計(jì)算有困難時(shí)，為避免將來(lái)“國(guó)家”負(fù)擔(dān)過(guò)重金錢(qián)支出或延伸出耗費(fèi)社會(huì)資源的不必要爭(zhēng)訟，仍應(yīng)考慮此等后果是否有必要列為“難以彌補(bǔ)的損失”。前引B15，第395—398頁(yè)。 此種解釋值得借鑒。

（2）關(guān)于“急迫情事”，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人停止執(zhí)行的目的及時(shí)間點(diǎn)加以考慮。 急迫情事，是指時(shí)間上相當(dāng)迫切，已無(wú)充裕時(shí)間等待本案判決作成，而有必要在申請(qǐng)時(shí)點(diǎn)即停止行政行為的執(zhí)行，以避免難以彌補(bǔ)的損失發(fā)生。即如不在申請(qǐng)時(shí)停止執(zhí)行，將來(lái)原告即使取得本案勝訴判決，對(duì)其來(lái)說(shuō)也無(wú)實(shí)益而言。前引B15，第395頁(yè)。 我國(guó)關(guān)于停止執(zhí)行的立法尚未規(guī)定“急迫情事”這一要件，確是立法上的疏漏。

（3）對(duì)于“公共利益”應(yīng)從嚴(yán)解釋。由于公益概念事涉抽象，不易明確定義，如果動(dòng)輒以“公共利益”為由，否定當(dāng)事人的停止執(zhí)行申請(qǐng)，則該制度將形同虛設(shè)。 因此，一方面，要經(jīng)由立法與司法程序，力爭(zhēng)將公共利益具體化和明確化，可以考慮在“公共利益”前冠以“重大”加以限制，并以客觀(guān)事實(shí)認(rèn)定來(lái)判斷有無(wú)重大公共利益存在； 參見(jiàn)前引⑨，第218頁(yè)。另一方面，至于是否對(duì)公益有重大影響，應(yīng)就停止執(zhí)行被訴行政行為對(duì)原告的利益與對(duì)第三人的不利益、執(zhí)行被訴行政行為對(duì)原告的不利益與對(duì)第三人的利益以及被訴行政行為所欲達(dá)成行政目的等因素，進(jìn)行具體衡量。

2引入階段性審查模式

在明確實(shí)體要件后，各要件在審查中所占的比重和先后次序如何確定成為需要考慮的重點(diǎn)。我國(guó)目前的司法實(shí)務(wù)尚缺乏一套行之有效的實(shí)體模式?？梢越梃b德國(guó)的“系諸實(shí)體法”階段性審查模式。該審查模式分為三個(gè)階段：首先，通過(guò)“略式審查”，判斷當(dāng)事人是否在本案中有勝訴希望，有則停止執(zhí)行；反之，則不停止執(zhí)行。其次，將“略式審查”與“利益衡量”結(jié)合起來(lái)考慮。當(dāng)本案的勝訴或敗訴希望不明顯時(shí)，是否停止執(zhí)行，在原則上仍取決于通過(guò)“略式審查”得出的勝訴或敗訴希望之蓋然性；但至少相當(dāng)難以恢復(fù)至執(zhí)行或不執(zhí)行的原始狀態(tài)時(shí)，則停止執(zhí)行與否取決于通過(guò)“利益衡量”得出的有無(wú)回復(fù)之可能。最后，進(jìn)行純粹的“利益衡量”。若本案勝、敗訴希望均有可能或完全不明朗時(shí)，是否停止執(zhí)行則僅根據(jù)對(duì)各方利益的衡量進(jìn)行判斷。前引⑨，第219頁(yè)。

隨著我國(guó)司法制度的日趨完善，確立停止執(zhí)行制度的階段性審查模式無(wú)疑具有可行性。首先，司法能動(dòng)主義的日漸興起，為階段性審查模式的引入提供了主觀(guān)的可能性。富有創(chuàng)新意識(shí)的法官在具體個(gè)案中，依據(jù)憲法和法律的原則和精神，創(chuàng)造性地適用法律，填補(bǔ)法律的空白，能夠有力地推動(dòng)階段性審查模式的植入。其次，相關(guān)法律規(guī)定可以作為確立階段性審查模式的依據(jù)。最高人民法院《行政訴訟法解釋》第95條對(duì)于重大明顯違法的行政行為的認(rèn)定，相當(dāng)于階段性審查模式中第一階段的“略式審查”。新《行政訴訟法》第56條第2項(xiàng)規(guī)定的“行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失”和“停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的”，則相當(dāng)于第二階段的“利益衡量”。再次，階段性審查模式在我國(guó)的適用并不存在難以逾越的制度障礙。面對(duì)審理過(guò)程中通常存在的時(shí)間有限與情事急迫帶來(lái)的壓力，可以通過(guò)準(zhǔn)用或引入民事訴訟法關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定來(lái)緩解。前引⑨，第222—223頁(yè)。

（二）保全制度的完善

1對(duì)作為被告的行政機(jī)關(guān)適用財(cái)產(chǎn)保全措施的情形予以明確的規(guī)定

如前所述，在行政訴訟中存在著對(duì)行政機(jī)關(guān)適用財(cái)產(chǎn)保全措施的必要和可能；只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)保全能夠成為原告用來(lái)預(yù)防作為被告的行政機(jī)關(guān)不履行法院生效判決的武器時(shí)，其才屬于暫時(shí)權(quán)利保護(hù)體系的重要組成部分。因此，最高人民法院出臺(tái)新的《行政訴訟法解釋》時(shí)，有必要對(duì)行政機(jī)關(guān)適用財(cái)產(chǎn)保全措施的情形予以明確的規(guī)定。法院針對(duì)行政機(jī)關(guān)采取財(cái)產(chǎn)保全措施的前提是由于被告的行為或者其他原因，在被告敗訴后可能會(huì)導(dǎo)致生效判決執(zhí)行的困難。財(cái)產(chǎn)保全主要適用于與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的案件。財(cái)產(chǎn)可以分為種類(lèi)物和特定物。在行政訴訟被告敗訴的情況下，如果生效判決涉及的是種類(lèi)物，由于行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)源于財(cái)政撥款以及行政賠償費(fèi)用由國(guó)庫(kù)開(kāi)支，不存在由于被告對(duì)財(cái)產(chǎn)采取了轉(zhuǎn)移、隱藏、銷(xiāo)毀等行為而致使法院生效判決難以執(zhí)行的情況。但如果生效裁判涉及財(cái)產(chǎn)是特定物，行政機(jī)關(guān)的金錢(qián)賠償又不能挽回對(duì)原告特定物的損害所造成的損失，法院就需要在訴訟中采取暫時(shí)法律保護(hù)措施。在這類(lèi)案件中，如果在訴訟中被訴行政行為尚未執(zhí)行，原告可以通過(guò)向法院申請(qǐng)停止被訴行政行為的執(zhí)行來(lái)避免損失，但在被訴行政行為已經(jīng)執(zhí)行了一部分的情況下，法院?jiǎn)渭兊耐Ｖ箞?zhí)行裁定并不能達(dá)到暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的目的。如在沒(méi)收特定物的行政處罰所引起的行政訴訟案件中，為防止法院生效裁判將來(lái)難以執(zhí)行，法院除應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)停止進(jìn)一步執(zhí)行沒(méi)收特定物的處罰程序，如責(zé)令行政機(jī)關(guān)停止對(duì)特定物沒(méi)收后的上繳、銷(xiāo)毀程序等，還應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)已沒(méi)收的部分或者全部特定物妥善保管，必要時(shí)法院也可以采取查封、扣押等措施，以防止由于對(duì)被沒(méi)收的特定物未采取特定的保護(hù)措施而造成的不可挽回的損失。這種法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)妥善保管已沒(méi)收的特定物的裁定或者法院直接對(duì)行政機(jī)關(guān)已沒(méi)收的特定物采取的查封、扣押措施都應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)產(chǎn)保全措施的范圍。由此可見(jiàn)，在行政訴訟中法院對(duì)被告采取財(cái)產(chǎn)保全措施的范圍與民事訴訟相比要窄得多，只限于那些通過(guò)裁定停止被訴行政行為不能達(dá)到暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的行政案件，并且只限于對(duì)特定物的保全。同時(shí)由于保全措施是針對(duì)行政機(jī)關(guān)采取的，與民事訴訟的保全措施相比，法院采取保全措施的種類(lèi)可以更為多樣。前引④王小紅文，第19頁(yè)。

2擴(kuò)大先予執(zhí)行的適用范圍

如前所述，先予執(zhí)行過(guò)于狹窄的適用范圍難以滿(mǎn)足要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)但不涉及財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的案件以及行政賠償（補(bǔ)償）案件中行政相對(duì)人的需求。因此，先予執(zhí)行的適用范圍應(yīng)將所有因現(xiàn)時(shí)緊迫的侵害、可能給當(dāng)事人造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，而有暫時(shí)實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求必要的案件囊括進(jìn)去。不論是金錢(qián)請(qǐng)求權(quán)（請(qǐng)求給付撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)以及行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)龋┻€是非金錢(qián)請(qǐng)求權(quán)（請(qǐng)求履行一定行為），只要具有暫時(shí)實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的急迫需要，即可適用先予執(zhí)行。我們可以借鑒德國(guó)的調(diào)整命令制度和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的定暫時(shí)狀態(tài)處分制度，在司法解釋中將先予執(zhí)行的適用范圍擴(kuò)大至所有不能采取停止執(zhí)行和財(cái)產(chǎn)保全的案件，從而形成環(huán)環(huán)相扣的完整的保護(hù)體系。前引④王小紅文，第19頁(yè)。

3確立明細(xì)、合理的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)

行政訴訟中的保全制度分為財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行兩部分。由于兩者的制度內(nèi)涵存在差異，在規(guī)定實(shí)體要件時(shí)應(yīng)當(dāng)注意它們的特性。其中，財(cái)產(chǎn)保全的實(shí)體要件包括“權(quán)利人對(duì)公法上的特定物享有給付請(qǐng)求權(quán)”和“對(duì)特定物的給付請(qǐng)求權(quán)因現(xiàn)狀變更有日后不能實(shí)現(xiàn)或難以實(shí)現(xiàn)的危險(xiǎn)”；先予執(zhí)行的實(shí)體要件則為“存在公法上以金錢(qián)給付或行為給付為內(nèi)容的法律關(guān)系”與“先予執(zhí)行不影響國(guó)家利益和社會(huì)公共利益且若不采取先予執(zhí)行極有可能會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成難以彌補(bǔ)的損害”。相比于停止執(zhí)行和財(cái)產(chǎn)保全，先予執(zhí)行顯然對(duì)當(dāng)事人暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的力度更大，而如果裁定錯(cuò)誤，先予執(zhí)行的措施對(duì)行政管理秩序和司法權(quán)威的負(fù)面影響也更大。因此，在先予執(zhí)行條件的設(shè)定上，必須強(qiáng)調(diào)法院只有在先予執(zhí)行不影響國(guó)家利益和社會(huì)利益，并且如果不采取先予執(zhí)行措施極有可能會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成難以彌補(bǔ)的損害的情況下，才能裁定先予執(zhí)行。

由于保全制度與停止執(zhí)行制度的實(shí)體審查模式都衍生自實(shí)體要件，因?yàn)橛邢嗤幕A(chǔ)，且在功能一致的架構(gòu)下，在法律邏輯上理應(yīng)采取大致相同的實(shí)體審查模式。前引⑨，第139頁(yè)。 因此，強(qiáng)化“實(shí)體法審查”的階段性審查模式同樣也適用于保全制度。此種審查模式的思路如下：優(yōu)先從實(shí)體法上審查“本案訴訟程序的勝訴希望”，再通過(guò)利益衡量審查“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的必要性”。之所以確立“系諸實(shí)體法”的階段審查模式，是基于以下理由：

第一，只有對(duì)實(shí)體法上的權(quán)利進(jìn)行嚴(yán)格審查，保全制度的適用才能避免司法權(quán)過(guò)度干預(yù)行政權(quán)的嫌疑。由于保全制度的功能之一在于使得當(dāng)事人暫時(shí)獲取利益，相比于停止執(zhí)行制度，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)更主動(dòng)、更深入，那么，在法律問(wèn)題的審查上，保全制度也應(yīng)該比停止執(zhí)行制度更為嚴(yán)格，才能切實(shí)維護(hù)憲法上的權(quán)力分立原則。前引⑨，第226頁(yè)。

第二，優(yōu)先審查申請(qǐng)人是否存在公法上的權(quán)利，才能有效防止投機(jī)性訴訟的產(chǎn)生。由于暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序要求法院在有限的時(shí)間內(nèi)作出決定，因而法院在審理上只能簡(jiǎn)化事實(shí)的認(rèn)定。若在保全制度的具體運(yùn)用上，法院不審查申請(qǐng)人的本案訴訟程序的勝訴希望，有投機(jī)心態(tài)的申請(qǐng)人則可能會(huì)依據(jù)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序，要求法院作出不利于實(shí)體法上正當(dāng)權(quán)利人的準(zhǔn)予采取保全措施的決定。

第三，“系諸實(shí)體法”的階段審查模式不排斥對(duì)“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的必要性”的審查，只是將其放在輔助地位。畢竟，保全程序不同于通常訴訟程序，只有在亟需權(quán)利保護(hù)的情形下，才有用武之地。因此，是否會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損害以及是否具有急迫性，也應(yīng)該成為法院在是否準(zhǔn)予采取保全措施時(shí)考慮的因素。一般而言，本案訴訟程序的勝訴希望越大，則審查“暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的必要性”時(shí)所要求的緊急性程度越低。

結(jié)語(yǔ)

由于訴訟過(guò)程的冗長(zhǎng)，法院作出終局判決時(shí)，帶給行政相對(duì)人的很可能是“遲來(lái)的正義”或“無(wú)實(shí)效的正義”。在行政訴訟中設(shè)置暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的目的在于及時(shí)有效地回復(fù)原告的合法權(quán)益。鑒于行政法律關(guān)系日益多元且復(fù)雜化，相比于在立法上預(yù)先作出原則性的規(guī)定，明確賦予法院針對(duì)具體個(gè)案的司法裁量自由是更為合理的選擇，因此，我國(guó)今后對(duì)該制度的完善，應(yīng)以司法裁量標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)為中心。對(duì)于停止執(zhí)行制度的改良，筆者認(rèn)為應(yīng)維持現(xiàn)有的“以起訴不停止執(zhí)行為原則、停止執(zhí)行為例外”的規(guī)范模式，在此基礎(chǔ)上明晰停止執(zhí)行制度的實(shí)體要件、引入階段性審查模式。對(duì)于保全制度的完善，除了需要確立明細(xì)、合理的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)以外，還應(yīng)對(duì)作為被告的行政機(jī)關(guān)適用財(cái)產(chǎn)保全措施的情形予以明確的規(guī)定、擴(kuò)大先予執(zhí)行的適用范圍。