吳玉章

摘要：權(quán)力制度化的問(wèn)題是十八大以來(lái)黨中央治國(guó)理政大局的一個(gè)關(guān)鍵組成部分，是深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)、全面依法治國(guó)、全面深化改革及加快國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。權(quán)力制度化的場(chǎng)域由三個(gè)層次組成，即法律體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和民族性格。這三個(gè)層次在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出非常復(fù)雜的情況，給實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化造成困難。應(yīng)通過(guò)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、普遍守法以及法律監(jiān)督等法律途徑，保證權(quán)力制度化的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：權(quán)力制度化依法治國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)法律體系司法公正

中圖分類號(hào)：DF0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）01-0005-11

引言

最近，黨中央提出權(quán)力制度化，提出把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。 ①這是十八大以來(lái)的黨中央在“治國(guó)理政”觀念上的新突破，也體現(xiàn)了對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的新的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，值得我們不同學(xué)科，尤其是法學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科的學(xué)者認(rèn)真研究思考。

所謂權(quán)力制度化，指的是把權(quán)力的運(yùn)行通過(guò)規(guī)則的形式固定下來(lái)的過(guò)程。其實(shí)，權(quán)力與制度原來(lái)是兩個(gè)不同層次的概念。權(quán)力是強(qiáng)制影響他人的力量，而制度則是規(guī)定某一領(lǐng)域或某一方面行為的規(guī)則組合。從學(xué)術(shù)邏輯來(lái)說(shuō)，它們是不搭界的，但是，由于某些原因，特別是隨著西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的某些研究結(jié)論逐漸傳入我國(guó)，隨著人們對(duì)當(dāng)前腐敗現(xiàn)象的認(rèn)真思考，權(quán)力與制度逐漸聯(lián)系起來(lái)。

圍繞權(quán)力制度化的問(wèn)題，筆者根據(jù)自己的思考，將分別探討權(quán)力制度化的必要性、權(quán)力制度化的場(chǎng)域和特點(diǎn)、權(quán)力制度化的原則、難點(diǎn)，以及法律解決之策。

一、權(quán)力制度化的必要性

權(quán)力制度化絕不是一個(gè)孤立的政治口號(hào)，更不是心血來(lái)潮的沖動(dòng)之舉，相反，它是十八大以來(lái)的黨中央治國(guó)理政大局中一個(gè)關(guān)鍵的組成部分，具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。甚至可以說(shuō)，如果權(quán)力制度化不能實(shí)現(xiàn)，黨中央治國(guó)理政的總設(shè)想，乃至小康社會(huì)建設(shè)就有可能落空。

首先，權(quán)力制度化是深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的需要。

黨的十八大以來(lái)，黨中央順應(yīng)黨心民意，不斷推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不斷取得新的進(jìn)展，廣大人民群眾拍手稱快。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記評(píng)價(jià)說(shuō)，“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了新的重大進(jìn)展，黨風(fēng)政風(fēng)為之一新，黨心民心為之一振”?！读?xí)近平在中共中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，讓法規(guī)制度的力量充分釋放》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月28日第1版。

在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中，我們發(fā)現(xiàn)，腐敗分子大都有一個(gè)共同現(xiàn)象，那就是其掌握的權(quán)力幾乎沒(méi)有限制，參見(jiàn)前引①中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第50頁(yè)。 約束他們權(quán)力的制度措施即使有一些也形同虛設(shè)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。再加上少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部思想、作風(fēng)上沒(méi)有底線，一有機(jī)會(huì)，就大撈一把，結(jié)果危害了黨和國(guó)家。正基于此，黨中央開(kāi)始重視對(duì)于權(quán)力的限制措施，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)權(quán)力制度化，強(qiáng)調(diào)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。習(xí)近平總書(shū)記指出，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)所取得的成效還屬于“階段性的成效”，前引②。還沒(méi)有取得最后勝利，“當(dāng)前，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜”。前引②。

為了深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，在采取其他措施的同時(shí)，還必須加強(qiáng)權(quán)力制度化的設(shè)計(jì)和安排，“發(fā)揮法規(guī)制度的激勵(lì)約束作用，推動(dòng)形成不敢腐不能腐不想腐的有效機(jī)制”。前引②。 應(yīng)該說(shuō)，權(quán)力制度化是防止產(chǎn)生腐敗分子的重要制度性措施，是針對(duì)腐敗現(xiàn)象的治本之策。2015年7月8日至10日，王岐山同志在視察陜北時(shí)指出，（從紀(jì)委的角度看）權(quán)力制度化既要考慮頂層設(shè)計(jì)，又要考慮解決突出問(wèn)題?！锻踽皆陉兾髡{(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新》，資料來(lái)源于中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站：http：//wwwccdigovcn/ldhd/gcsy/201508/t20150803_60085html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年7月24日。 應(yīng)該說(shuō)，他的講話是對(duì)權(quán)力制度化問(wèn)題的進(jìn)一步解讀。

其次，權(quán)力制度化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。其不僅展現(xiàn)了法治中國(guó)的美好前景，而且還提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的新要求?？梢哉f(shuō)，在中國(guó)法治發(fā)展道路上，四中全會(huì)的《決定》具有里程碑的重要意義。

“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！眳⒁?jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第18屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)），載《北京日?qǐng)?bào)》2014年10月29日第1版。 要實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)，在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，我們還必須堅(jiān)持“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利，履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”。前引⑧。

按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，我們必須強(qiáng)調(diào)權(quán)力制度化，強(qiáng)調(diào)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的理想局面。

再次，權(quán)力制度化是加快國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中第一次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2013年版。 的改革目標(biāo)。

在我國(guó)，所謂國(guó)家治理，就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理公共事務(wù)。參見(jiàn)李林：《依法治國(guó)與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《法學(xué)研究》2014年第5期。 從歷史上看，國(guó)家治理是一個(gè)不斷完善、從粗線條到細(xì)線條逐漸進(jìn)化的過(guò)程。也就是說(shuō)，國(guó)家治理的體系和能力經(jīng)歷了一個(gè)逐漸提高、逐漸完善的過(guò)程。隨著社會(huì)從前現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家治理也存在一個(gè)同步的發(fā)展趨勢(shì)，也將逐步進(jìn)入現(xiàn)代化的發(fā)展階段。

國(guó)家掌握著一國(guó)之內(nèi)最大的權(quán)力，如何能夠保證權(quán)力依照制度的規(guī)定、依照法律的規(guī)定行使，是一個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須要考慮解決的問(wèn)題。因此，約束權(quán)力，使權(quán)力的產(chǎn)生和行使制度化，并實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

還應(yīng)該看到，國(guó)家治理現(xiàn)代化要求依照法律規(guī)定行使權(quán)力，還隱含著重視法治而不是依靠人治的基本原則。隨著法律權(quán)威的不斷加強(qiáng)，隨著法律在國(guó)家和社會(huì)生活中地位的不斷提高，人們將越來(lái)越多地相信法律，按照法律規(guī)定活動(dòng)。而法律地位的提高將使得人治的空間日益狹隘，人治的“市場(chǎng)”也日益萎縮。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化也將意味著，在我們這樣一個(gè)“人治”傳統(tǒng)存在了幾千年的國(guó)家，法治將大行其道。

最后，權(quán)力制度化是全面深化改革的需要。

權(quán)力制度化最根本的原因，說(shuō)到底，就是全面深化改革的迫切需要。從這個(gè)意義上講，沒(méi)有全面深化改革，也就不可能有權(quán)力制度化口號(hào)的提出。

當(dāng)前的改革進(jìn)入了深水區(qū)，比較容易改革的領(lǐng)域和行業(yè)大都已經(jīng)先后推進(jìn)了改革，也先后都取得了很大的成績(jī)。現(xiàn)在的改革領(lǐng)域大都是一些真正的難點(diǎn)、真正的“硬骨頭”領(lǐng)域，是傳統(tǒng)利益最集中的區(qū)域，也是少數(shù)人最不能也不愿放棄的利益領(lǐng)域，其中就包括行使權(quán)力所帶來(lái)的巨大利益。

然而，目前的形勢(shì)要求我們必須全面深化改革，不是停止改革來(lái)分享利益而是通過(guò)深化改革獲得“紅利”。在全面深化改革中，盡管權(quán)力是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要問(wèn)題，但是，改革者沒(méi)有退路，必須直面權(quán)力領(lǐng)域，必須約束權(quán)力的行使，一定要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

二、權(quán)力制度化的場(chǎng)域

權(quán)力制度化問(wèn)題確實(shí)比較復(fù)雜，它是在一個(gè)具體的環(huán)境內(nèi)發(fā)生的，而這個(gè)具體環(huán)境，筆者稱之為場(chǎng)域，法國(guó)哲學(xué)家?？略?jīng)提出過(guò)“場(chǎng)域”的概念，“在?？碌难芯恐校渴疬@個(gè)詞出現(xiàn)在一個(gè)新的詞匯場(chǎng)域的內(nèi)部，這個(gè)場(chǎng)域旨在理解網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作或某種串聯(lián)的成形……”參見(jiàn)[法]阿蘭·布羅薩：《?？拢何ｋU(xiǎn)的哲學(xué)家》，羅慧珍譯，漓江出版社2014年版，第31頁(yè)。 它是權(quán)力制度化展開(kāi)、轉(zhuǎn)折，乃至完成的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。這個(gè)場(chǎng)域都包括哪些因素，是我們首先需要關(guān)注的問(wèn)題。筆者將對(duì)場(chǎng)域內(nèi)的法律體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及侵潤(rùn)在權(quán)力運(yùn)行方式之中的習(xí)慣、歷史、民族性格做一個(gè)說(shuō)明，因?yàn)椋绻麑?duì)上述因素不了解、不熟悉，那么，無(wú)論我們希望從外面或上面強(qiáng)加給我們生活于其中的場(chǎng)域或環(huán)境什么理想，什么高大上的口號(hào)，最終只能是自說(shuō)自話。更嚴(yán)重的是，如果我們對(duì)于這個(gè)場(chǎng)域的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不到位，這個(gè)場(chǎng)域就只能按照自己的既定步伐不緊不慢地發(fā)展。

（一）如何認(rèn)識(shí)權(quán)力

權(quán)力，按照德國(guó)學(xué)者韋伯的理解，是“迫使他人按照權(quán)力擁有者的意愿行事的能力”，轉(zhuǎn)引自[美]理查德·拉克曼：《國(guó)家與權(quán)力》，酈菁等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2013年版，序言。 而被迫者在其他情況下并不會(huì)如此行為。從法學(xué)上定義，權(quán)力意指人們通過(guò)一定行為或不行為而改變某種法律關(guān)系的能力。而法律上的權(quán)力，簡(jiǎn)單地說(shuō)，則是指由法律規(guī)定或授權(quán)的改變某種法律關(guān)系的能力。

根據(jù)美國(guó)法學(xué)家霍菲爾德的理解，在法律中，有八個(gè)基本概念非常重要，它們是構(gòu)成整個(gè)法律理論體系大廈的基石，其中，權(quán)力概念意義不凡。與眾不同的是，霍菲爾德提出一種觀察和思考權(quán)力概念的方式，即把權(quán)力放在一個(gè)相互聯(lián)系的體系之中加以理解。也就是說(shuō)，應(yīng)該在相互關(guān)系中理解權(quán)力。為此，他提出了關(guān)聯(lián)和對(duì)立兩種層次。他認(rèn)為，與權(quán)力概念相互關(guān)聯(lián)的是責(zé)任，而與權(quán)力概念相互對(duì)立的則是無(wú)能力。按照沈宗靈先生的理解，所謂相互關(guān)聯(lián)，指的是兩個(gè)概念之間相輔相成、缺一不可的關(guān)系，例如權(quán)力與責(zé)任；而相互對(duì)立則是指兩個(gè)概念之間相互沖突或矛盾的關(guān)系，例如權(quán)力與無(wú)能力。沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年版，第146頁(yè)。 責(zé)任是按照法律規(guī)定，人們必須為的一定行為，一旦不為或錯(cuò)誤行為就會(huì)受到懲罰。而無(wú)能力則指無(wú)論是行為還是不行為都不能改變既定的法律關(guān)系。也就是說(shuō)，所謂關(guān)聯(lián)是指，與權(quán)力概念密切聯(lián)系的概念，而對(duì)立則是指與權(quán)力概念所指完全相反的內(nèi)容。前引B14，第148頁(yè)。

按照霍菲爾德的思路，權(quán)力與責(zé)任的相互關(guān)聯(lián)關(guān)系又可以區(qū)分出兩種情況：一種是當(dāng)權(quán)力與責(zé)任由不同主體分別承擔(dān)時(shí)，就表現(xiàn)為（權(quán)力主體）我能夠做什么，（責(zé)任主體）必須接受；另一種是當(dāng)權(quán)力與責(zé)任由同一主體承擔(dān)時(shí)，表現(xiàn)為在某些法律關(guān)系中，（權(quán)力主體）能夠做什么，而在另一些法律關(guān)系中，（權(quán)力主體）則必須接受來(lái)自相關(guān)人員的作為。

霍菲爾德上述認(rèn)識(shí)給人們的啟示是多方面的，重要的是，他不認(rèn)為權(quán)力概念是孤立的，而是提倡一種在相互關(guān)系中認(rèn)識(shí)權(quán)力的方式。應(yīng)該說(shuō)，這是一種比較貼近事實(shí)的理論觀察方法。實(shí)際上，無(wú)論是自然界還是社會(huì)生活，沒(méi)有絕對(duì)孤立的事物存在，而是相互關(guān)系中的存在。

按照霍菲爾德的理論，既然權(quán)力與責(zé)任是相互密切聯(lián)系的兩個(gè)概念，那么，權(quán)力與責(zé)任就意味著彼此不能分開(kāi)。首先，有權(quán)力，一定有責(zé)任。我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，掌權(quán)者可以不必為自己的錯(cuò)誤決策或者不法侵害承擔(dān)責(zé)任。一旦權(quán)力運(yùn)行出了問(wèn)題，他們不是推卸責(zé)任，就是調(diào)動(dòng)了之。現(xiàn)在，這種做法不行了。即使調(diào)動(dòng)了，甚至即使已經(jīng)退休，也要為自己的錯(cuò)誤決策承擔(dān)責(zé)任。其次，有責(zé)任，一定就要追究責(zé)任履行的結(jié)果如何。一旦掌權(quán)者掌握權(quán)力或行使權(quán)力出現(xiàn)了問(wèn)題，發(fā)生了不法侵害，掌權(quán)者一定要受到法律追究。黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家的法律機(jī)構(gòu)一定要追究當(dāng)事人的責(zé)任。因此，從學(xué)理上看，權(quán)力并非一個(gè)絕對(duì)的存在，它一定與責(zé)任相互聯(lián)系，不存在沒(méi)有責(zé)任的權(quán)力。

我們現(xiàn)在提倡的權(quán)力制度化，實(shí)際上是有所側(cè)重的，權(quán)力制度化絕不僅僅是指將權(quán)力逐漸給予制度的存在形式，而是以限制權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力為特點(diǎn)的制度化過(guò)程。也就是說(shuō)，權(quán)力制度化側(cè)重于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。從法學(xué)上講，權(quán)力制度化首先要求權(quán)力法律化。從人類歷史經(jīng)驗(yàn)看，盡管人們采取了多種辦法約束權(quán)力，

有些人可能對(duì)權(quán)力的政治約束、道德約束有更大的興趣，

但是，法治國(guó)家的實(shí)踐證明，只有法律對(duì)于權(quán)力的約束才是真的約束，也才是成功的約束。

（二）權(quán)力制度化的場(chǎng)域特點(diǎn)

權(quán)力制度化是一場(chǎng)現(xiàn)實(shí)的活動(dòng)，是針對(duì)現(xiàn)實(shí)政治中的某些弊端而提出的一種糾正策略，目的是改造現(xiàn)實(shí)政治的某些環(huán)節(jié)。為此，我們有必要認(rèn)真了解權(quán)力制度化的具體場(chǎng)域，也就是權(quán)力制度化具體發(fā)生和不斷完善的具體環(huán)境。我們生活的環(huán)境是相當(dāng)復(fù)雜的。它是由政治、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史、民族性格等因素組成的復(fù)雜統(tǒng)一體。為了敘述的方便，筆者將這個(gè)場(chǎng)域的特點(diǎn)大致分為三個(gè)層次來(lái)介紹，即法律體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和民族性格。

1法律體系

所謂法律體系，就是指“一個(gè)國(guó)家所有的法律，依照調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的不同而對(duì)現(xiàn)行法律做出的分類”。信春鷹：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系及其重大意義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。 劉作翔教授認(rèn)為，法律體系是一國(guó)之內(nèi)所有現(xiàn)行法律規(guī)范，按照不同法律部門(mén)分類，按照一定的原則組織起來(lái)的統(tǒng)一整體。夏勇主編：《法理講義》，北京大學(xué)出版社2010年版，第574頁(yè)。 即對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，有法律并不等于已經(jīng)具備了法律體系，只有當(dāng)該國(guó)的所有現(xiàn)行法律按照不同法律部門(mén)，按照一定的原則被組織成一個(gè)整體時(shí)，我們才能說(shuō)，這個(gè)國(guó)家具有了法律體系。法律體系的形成不僅表明一個(gè)國(guó)家法律發(fā)展的成熟程度，而且還表明這個(gè)國(guó)家的法律意識(shí)有了普遍的提高。按照學(xué)者的歸納，我國(guó)社會(huì)主義法律體系的七大部門(mén)，按照公法、私法和社會(huì)法的劃分，可以將憲法、憲法相關(guān)法、行政法、刑法視為公法，民商法屬于私法，經(jīng)濟(jì)法是公法與私法的結(jié)合，而社會(huì)法既是一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)，也是一個(gè)大的類別。前引B16。

新中國(guó)成立之后，經(jīng)過(guò)六十多年，特別是改革開(kāi)放三十多年的努力，我們已經(jīng)具有了一個(gè)體現(xiàn)中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。2011年3月10日，在第十一屆全國(guó)人大第四次全體會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志宣布，黨的十五大（1997年）提出的到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)，如期完成。其重大意義在于，“國(guó)家治理的各個(gè)主要方面已經(jīng)有制度可用，有法律可依，有規(guī)章可遵、有程序可循，表明以憲法為核心，以法律體系為基礎(chǔ)的國(guó)家治理制度體系已經(jīng)形成”。前引B11。

當(dāng)然，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不意味著萬(wàn)事大吉，什么都不需要再做了，還需要我們根據(jù)黨的十八大精神、十八屆三中全會(huì)《決定》和四中全會(huì)的《決定》不斷完善法律體系，使之成為內(nèi)容科學(xué)準(zhǔn)確、部門(mén)分類齊全、不同位階法律關(guān)系符合邏輯，同時(shí)又能夠順應(yīng)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的“活”的法律體系，從而為國(guó)家治理的現(xiàn)代化和社會(huì)發(fā)展提供可靠保障。

目前我國(guó)法律體系有以下幾個(gè)特點(diǎn)值得重視：第一，黨中央高度重視法律，特別是2014年10月中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。以中央全會(huì)的形式討論并通過(guò)全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，在我們黨的歷史上還是第一次，彰顯了我們黨堅(jiān)持走依法治國(guó)道路，并將依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略的堅(jiān)定決心。在此基礎(chǔ)上，我們一定要堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)習(xí)近平總書(shū)記提出“于法周延”的要求。參見(jiàn)前引②。 的根本原則，絕不能再繼續(xù)“什么法不法的，干起來(lái)再說(shuō)”的心理。第二，盡管中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是，這一法律體系目前還有不少不足需要我們及時(shí)填補(bǔ)或改正，這也是黨的十八大、十八屆三中全會(huì)《決定》和四中全會(huì)《決定》規(guī)定的一項(xiàng)重要任務(wù)。一方面，目前的法律體系還不健全，還有若干領(lǐng)域沒(méi)有或者說(shuō)缺乏明確的法律規(guī)定，例如社會(huì)組織領(lǐng)域、慈善領(lǐng)域、新聞出版領(lǐng)域等，這種情況亟待改變。另一方面，目前的法律實(shí)施還有很大提高的空間。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“有了法律而不能有效實(shí)施，那再多法律也是一紙空文，依法治國(guó)就會(huì)成為一句空話?！鞭D(zhuǎn)引自張文顯：《法治中國(guó)建設(shè)的重大任務(wù)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年6月11日。 換句話說(shuō)，目前的法律權(quán)威性還不充分，嚴(yán)肅性還不到位，在有些領(lǐng)域，法律還是一個(gè)稻草人，甚至是一紙空文。

在實(shí)踐中，法律上對(duì)于權(quán)力的約束和監(jiān)督雖然存在，但是還很不充分，也缺乏力度。其中大致有兩個(gè)問(wèn)題值得高度注意：第一，現(xiàn)有法律還不完善，還有不少問(wèn)題缺乏法律上的直接規(guī)定和約束。習(xí)近平總書(shū)記指出，“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門(mén)沒(méi)關(guān)上，沒(méi)上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?，或者柵欄是用麻桿做的，那也不行?！鼻耙僦泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第129頁(yè)。 第二，現(xiàn)有法律的權(quán)威性不夠。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們的制度不少，可以說(shuō)基本形成，但不要讓它們形同虛設(shè)，成為“稻草人”，形成“破窗效應(yīng)”。前引①中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第128頁(yè)。 有些人對(duì)于法律和制度還是“視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞”。前引①中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第128頁(yè)。 在“任性的”權(quán)力面前，法律和制度還只能算是一個(gè)“小兄弟”。

與法律不完善的問(wèn)題相比，法律的權(quán)威性不夠更為嚴(yán)重。在全國(guó)各地的改革實(shí)踐中，經(jīng)常有突破法律，有時(shí)甚至突破憲法規(guī)定的行為。盡管有些情況下，這些突破法律、憲法的行為可以通過(guò)改革實(shí)踐效果來(lái)證明突破的合理性，但是，這種不受規(guī)范約束的行為還是值得注意和警惕的，因?yàn)闆](méi)有權(quán)威的法律就好比沒(méi)有牙齒的老虎，不發(fā)光的燈。缺乏權(quán)威性的法律只能是擺設(shè)。我們總不能在建設(shè)法律制度的同時(shí)，又開(kāi)始破壞法律制度。

2權(quán)力結(jié)構(gòu)

對(duì)于權(quán)力制度化來(lái)講，比法律體系更為深刻的一個(gè)層次，就是權(quán)力結(jié)構(gòu)。與其他國(guó)家相比，在我國(guó)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響就更為明顯，也更為直接。

所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)，是指按照一定原則組織起來(lái)的權(quán)力整體。周永坤教授將權(quán)力結(jié)構(gòu)定義為：“權(quán)力的組織體系、權(quán)力的配置與各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系。”周永坤：《權(quán)力結(jié)構(gòu)模式與憲政》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第6期。 現(xiàn)代西方國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是三權(quán)分立。與其不同，盡管從形式上看，我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)有不同類型，在中央層面上有部、委、辦、局；在地方層面上有省、市、地、縣；廳、處、科、股等。但是，無(wú)論權(quán)力結(jié)構(gòu)有多少種類，我們國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)大致具有如下特點(diǎn)：第一，從具體上看，各個(gè)單位的“一把手”大都在自己分管的“一畝三分地”里面說(shuō)一不二，大權(quán)在握。同時(shí)，各個(gè)單位還被組織成不同系統(tǒng)，并按照下級(jí)服從上級(jí)的原則加以管理。第二，與其相關(guān)，從整體上看我們國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)基本上是一種金字塔型的。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是，“橫向權(quán)力集中在黨的系統(tǒng)，縱向權(quán)力集中在中央，黨內(nèi)權(quán)力集中在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人”。劉俊杰：《當(dāng)代中國(guó)權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的完善與變革》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2009年第1期，第113頁(yè)。 在金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)的底層，幾乎已經(jīng)看不出有什么權(quán)力了。民間諺語(yǔ)也能反映這一現(xiàn)象，即“天高皇帝遠(yuǎn)”。蘇力在自己的《送法下鄉(xiāng)》中提到，“國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的實(shí)際控制力是比較弱小的”。蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第39頁(yè)。 在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，越往上，權(quán)力越明顯、越大；越往下權(quán)力越模糊，越小。

新中國(guó)成立后，盡管各項(xiàng)制度都與我國(guó)封建時(shí)代的制度有了根本的區(qū)別，但由于多種原因，還是保留了不少封建制度的特點(diǎn)。對(duì)此，鄧小平指出，“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視?！薄?鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第332頁(yè)。 封建因素對(duì)于我們權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，實(shí)際上加重了權(quán)力的集權(quán)化趨勢(shì)。“文化大革命”的悲劇就是這種封建影響的最惡劣的結(jié)果。

在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中實(shí)施權(quán)力制度化，就得服從這個(gè)結(jié)構(gòu)中的原則，甚至可以說(shuō)，只有按照這個(gè)結(jié)構(gòu)中的原則行事才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制度化。換句話說(shuō)，權(quán)力制度化是有前提的，前提就是特定權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在，而權(quán)力制度化只能在這一結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，在出臺(tái)八項(xiàng)規(guī)定時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“黨風(fēng)廉政建設(shè)，要從領(lǐng)導(dǎo)干部做起，領(lǐng)導(dǎo)干部首先要從中央領(lǐng)導(dǎo)做起”，并做出“中央政治局同志從我本人做起”的鄭重承諾。趙洪祝：《深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的強(qiáng)大思想武器》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月2日第6版。

3民族性格

除了前面兩個(gè)層次，對(duì)于權(quán)力制度化而言，還必須提到我們的民族性格。在近代西方，民族性格和歷史因素對(duì)于法律的影響被引起高度重視。孟德斯鳩在《論法的精神》中突出強(qiáng)調(diào)了民族性格、歷史和文化因素對(duì)于理解一國(guó)法律的重要性，而薩維尼則在《德國(guó)民法典》的制定過(guò)程中始終強(qiáng)調(diào)民族精神、性格對(duì)于制定法典的極端重要性。

民族性格也一直影響著我們的決策和行動(dòng)。近代以來(lái)，在政治生活中，中國(guó)人性格比較急躁，遇事喜歡走極端，季衛(wèi)東教授有類似的認(rèn)識(shí)，他說(shuō)過(guò)，自近代中國(guó)以來(lái)，革命時(shí)期一味追求畢其功于一役的激變。參見(jiàn)季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第1期。 可是，幾次極端走下來(lái)，結(jié)果還是繞圈子，并沒(méi)有“質(zhì)”的提升。所以在我國(guó)有所謂“三十年河?xùn)|，三十年河西”的民間智慧，而這種智慧則揭示了中國(guó)人理解的“變化”，說(shuō)到底，那不過(guò)就是循環(huán)。民國(guó)時(shí)期，我們的前輩就開(kāi)始了代議制的嘗試，先后經(jīng)歷了“移植代議制”、“改造代議制”、“重回代議制”幾個(gè)階段，折騰到最后，民國(guó)時(shí)期還是沒(méi)有代議制。鄧麗蘭：《權(quán)力制度化的追求與挫折——民國(guó)政制史論綱》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2006年第4期。 盡管在上述三個(gè)階段都有人暴得大名，贏得些許贊譽(yù)，可是代議制在中國(guó)卻威信掃地。

三、實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化的難點(diǎn)

以上分析的三個(gè)層次的內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出非常復(fù)雜的情況。這三個(gè)層次的內(nèi)容，以及我們尚未分析到的其他層次的內(nèi)容復(fù)雜地交織在一起。它們對(duì)于現(xiàn)實(shí)行動(dòng)的影響，絕對(duì)不像海浪那樣，一層一層而來(lái)，又一層一層退去。相反，它們這些因素幾乎同時(shí)存在，在相互影響的同時(shí)又共同影響現(xiàn)實(shí)中的行動(dòng)。這就需要我們非常清醒又認(rèn)真地看待權(quán)力制度化這一行動(dòng)，使它能在現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜環(huán)境中逐步實(shí)現(xiàn)。

更為重要的是，我們生活于其中的場(chǎng)域或者說(shuō)體制都是歷史形成的。就其與本文討論的關(guān)系而言，有幾個(gè)特點(diǎn)值得關(guān)注。

第一，在這一場(chǎng)域逐步形成發(fā)展的時(shí)期，影響場(chǎng)域形成的指導(dǎo)思想很少涉及約束權(quán)力、限制權(quán)力，更多論及的是集中權(quán)力。也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想沒(méi)有認(rèn)識(shí)到限制權(quán)力的必要，更談不到權(quán)力制度化。對(duì)此，在改革開(kāi)放初期，鄧小平同志有深刻的認(rèn)識(shí)，他曾經(jīng)指出，我們黨和國(guó)家的總病根是權(quán)力過(guò)分集中，統(tǒng)得過(guò)多，管得過(guò)死。轉(zhuǎn)引自保育鈞：《我看大午“私企立憲”》，載《炎黃春秋》2015年第7期。

第二，在這一場(chǎng)域逐漸形成的年代，由于指導(dǎo)思想強(qiáng)調(diào)集中權(quán)力，也就談不上考慮限制權(quán)力、約束權(quán)力的技術(shù)手段和措施。即使當(dāng)時(shí)偶爾有一些限制權(quán)力的想法，但由于缺乏具體的技術(shù)措施和手段，限制權(quán)力的想法沒(méi)有機(jī)會(huì)發(fā)展壯大，也沒(méi)有辦法具體落實(shí)。這從另一個(gè)層次上證明，今天我們不僅要強(qiáng)調(diào)權(quán)力制度化的思想，提倡將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，還要注意落實(shí)這一重要的思想，要在實(shí)踐中尋找和發(fā)現(xiàn)行之有效的限制權(quán)力，限制大大小小的“一把手”權(quán)力的技術(shù)措施和手段。否則，權(quán)力制度化就不可能真正“落地”。

第三，由于長(zhǎng)期生活在權(quán)力集中的場(chǎng)域之內(nèi)，人們的思想意識(shí)對(duì)權(quán)力集中產(chǎn)生了某種依賴，習(xí)慣于按照權(quán)力集中的要求去考慮問(wèn)題和解決問(wèn)題，習(xí)慣于按照權(quán)力集中的要求處理糾紛，把解決難題的希望寄托在位置更高、權(quán)力更大的人身上，久而久之，就不能不產(chǎn)生和復(fù)制人治的“土壤”和氣氛，這些都與全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求格格不入，甚至是背道而馳的。因此，在推進(jìn)落實(shí)權(quán)力制度化的過(guò)程中，必須同時(shí)加強(qiáng)人們的思想工作，使人們有意識(shí)地按照黨的十八大以來(lái)的思想路線認(rèn)識(shí)問(wèn)題、考慮問(wèn)題。否則，權(quán)力制度化建設(shè)就可能出現(xiàn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”的局面，甚至完全“走樣”。

第四，在這一場(chǎng)域形成期間，對(duì)于“政治錯(cuò)誤”也有一套處理辦法，例如，上個(gè)世紀(jì)60年代，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)河南、安徽等地省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在大躍進(jìn)期間所犯錯(cuò)誤的處理，即當(dāng)眾做檢查、撤職等紀(jì)律處分等等。但是，從整個(gè)制度來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有形成“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正偏差”的制度措施。王岐山同志強(qiáng)調(diào)指出，權(quán)力制度化要有頂層設(shè)計(jì)，要有一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正偏差的體制機(jī)制。參見(jiàn)前引⑦。

當(dāng)然，當(dāng)時(shí)也有一些限制權(quán)力的制度，但主要是通過(guò)對(duì)掌握權(quán)力的機(jī)關(guān)加以限制來(lái)實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工合作，例如公、檢、法的分工與合作。不過(guò)，這顯然與將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的要求還有很大的不同。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的重要論斷，既是黨的十八大以來(lái)認(rèn)識(shí)上的提高，也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中的一次重要轉(zhuǎn)折，而一旦權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度的籠子，那將是中國(guó)共產(chǎn)黨人自我完善的重要制度保障。

因此，當(dāng)我們今天開(kāi)始提倡限制權(quán)力，提倡將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里時(shí)，上述這些因素的不熟悉、不配合、抵制，甚至抗拒都是可以預(yù)見(jiàn)的，也不必大驚小怪。應(yīng)該說(shuō)，這是我們今天要實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化的難點(diǎn)所在。

四、權(quán)力制度化的原則

當(dāng)下，各個(gè)部門(mén)都在為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的指示、實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化而開(kāi)展具體的工作。在這個(gè)時(shí)候，有必要申明權(quán)力制度化的幾個(gè)基本原則，使權(quán)力制度化始終沿著正確的道路逐步前進(jìn)。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)力制度化的核心。

從根本上說(shuō)，在我國(guó)，權(quán)力制度化是黨領(lǐng)導(dǎo)的、黨和國(guó)家治理中的自我完善的重要步驟。我國(guó)《憲法》（1982年）明確規(guī)定，“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持社會(huì)主義道路，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，自力更生、艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家?！?/p>

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！鼻耙?。 實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)，必須堅(jiān)持以下原則。第一條，也是最重要的一條就是，“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。”前引⑧。

從本質(zhì)上說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證權(quán)力制度化過(guò)程始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)的關(guān)鍵。沒(méi)有或者不重視黨的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力制度化就會(huì)迷失方向，人民當(dāng)家作主的局面就無(wú)法保證，依法治國(guó)也不可能實(shí)現(xiàn)。從技術(shù)上說(shuō)，權(quán)力制度化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要有全面的考慮，既要有頂層設(shè)計(jì)，也要有基層工作；既要有全面推進(jìn)，又要有重點(diǎn)突出等，從工作本身來(lái)講，也需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者。在當(dāng)代中國(guó)，只有中國(guó)共產(chǎn)黨有這樣的領(lǐng)導(dǎo)能力。

第二，依法開(kāi)展是權(quán)力制度化的基本保證。

習(xí)近平總書(shū)記一直強(qiáng)調(diào)，重大改革一定要于法有據(jù)，他要求，一定要“本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度”。前引②。 如果說(shuō)，在改革開(kāi)放初期，由于當(dāng)時(shí)的法律數(shù)量少，而且其總體精神也有不符合改革開(kāi)放要求的一面，為了改革而有所突破應(yīng)該是避免不了的事情，今天的進(jìn)一步改革再不能無(wú)視法律存在，更不能公開(kāi)違反法律規(guī)定。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本建成，黨和國(guó)家的一切活動(dòng)都已經(jīng)或正在納入國(guó)家法律的軌道，因此，權(quán)力制度化也絕不能例外，必須在國(guó)家法律的規(guī)定范圍內(nèi)開(kāi)展。

必須強(qiáng)調(diào)的是，今天即使有突破法律規(guī)定而改革的沖動(dòng)，任何人也要牢記國(guó)家法律必須遵守的原則。同時(shí)，我們還要認(rèn)識(shí)到，突破法律規(guī)定而改革雖然可能具有短期利益，產(chǎn)生短期效果，但從長(zhǎng)期來(lái)看，它對(duì)于法律穩(wěn)定性，乃至對(duì)于國(guó)家生活長(zhǎng)治久安的破壞都是難以彌補(bǔ)的。

權(quán)力制度化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的一個(gè)組成部分。而全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)于我們國(guó)家的發(fā)展來(lái)說(shuō)具有非常關(guān)鍵的意義，它是“堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安”。前引⑧。 從這個(gè)意義上講，依法開(kāi)展權(quán)力制度化，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，事關(guān)黨和國(guó)家的根本前途和人民群眾的利益。

依照法律規(guī)定開(kāi)展權(quán)力制度化，使得權(quán)力制度化本身不僅具有政治合法性，而且也具備了法律意義的合法性，參見(jiàn)高丙中：《社會(huì)團(tuán)體的合法性問(wèn)題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。 權(quán)力制度化是法律更加全面覆蓋國(guó)家和社會(huì)生活的表現(xiàn)。

第三，循序漸進(jìn)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化的基本方法。

權(quán)力制度化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先，在黨和國(guó)家的歷史上由執(zhí)政黨提出將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這還是第一次。這種限制權(quán)力的要求，在黨和國(guó)家的發(fā)展中，具有革命性意義，對(duì)執(zhí)政黨產(chǎn)生的挑戰(zhàn)效果絕對(duì)不能低估。對(duì)此，我們要有充分的思想準(zhǔn)備和對(duì)策。其次，權(quán)力制度化涉及方方面面，可以說(shuō)，權(quán)力制度化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，也就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷消解各種局部利益而爭(zhēng)取最大利益的過(guò)程。因此，如何設(shè)計(jì)好權(quán)力的制度化過(guò)程，如何選擇好突破口，如何確保在每個(gè)階段都獲得大多數(shù)人的支持，以及解決問(wèn)題先后順序上的安排等等都需要黨中央廣泛征求意見(jiàn)，“謀”定后動(dòng)。再次，作為一種重要活動(dòng)，權(quán)力制度化毫無(wú)疑問(wèn)也將經(jīng)歷一個(gè)發(fā)生發(fā)展的過(guò)程。從事物發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，任何事情的開(kāi)展都需要按照事物的內(nèi)在規(guī)律循序漸進(jìn)、逐漸展開(kāi)，它需要心細(xì)如發(fā)的仔細(xì)謹(jǐn)慎，還需要大刀闊斧的創(chuàng)新精神。按照事物的發(fā)展規(guī)律，按照循序漸進(jìn)的原則，權(quán)力制度化才能正常開(kāi)展，直至最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

從理論上講，與其他國(guó)家關(guān)于權(quán)力的思考和制度化相比，我國(guó)的權(quán)力制度化是在中國(guó)特色社會(huì)主義道路上的權(quán)力制度化，是服務(wù)于黨的執(zhí)政興國(guó)、人民幸福安康、國(guó)家長(zhǎng)治久安的一項(xiàng)具體工作。具體說(shuō)，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黨的管理和國(guó)家管理的自我完善，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是嚴(yán)格按照依法治國(guó)的要求而開(kāi)展的一項(xiàng)工作，也是應(yīng)該按照循序漸進(jìn)原則逐漸開(kāi)展的一項(xiàng)工作。

五、難點(diǎn)的克服——法學(xué)思考

面對(duì)上述難點(diǎn)，不同學(xué)科的學(xué)者們已經(jīng)提供了不少解決方案。例如，有學(xué)者建議，要限制權(quán)力應(yīng)該及時(shí)提倡道德建設(shè)，使得人人都能夠加強(qiáng)道德自律，嚴(yán)格要求自己。筆者認(rèn)為，道德解決社會(huì)問(wèn)題的能力不能說(shuō)沒(méi)有，但是，與法律相比，道德不得不屈居次席。

道德，作為約束人們內(nèi)心世界的規(guī)范體系，始終與特定人群密切相關(guān)，不同的人群或民族就有不同的道德。例如，在西方，早在1814年—1815年的維也納會(huì)議明確了歐洲的戰(zhàn)爭(zhēng)法概念，它明確了一系列區(qū)分，例如，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、作戰(zhàn)人員與非作戰(zhàn)人員、敵人與罪犯等。更重要的是，維也納會(huì)議還確定了通行于整個(gè)歐洲的一種道德觀念，即主權(quán)國(guó)家可以彼此作為敵人，但不得將對(duì)方視為罪犯。參見(jiàn)[德] 卡爾·施密特：《政治的概念》，劉宗坤等譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2015年版，第149頁(yè)。 而那個(gè)時(shí)期，在世界其他地區(qū)，人們還沒(méi)有這樣的意識(shí)和觀念。正是由于道德與特定民族或人群的密切關(guān)系，導(dǎo)致有學(xué)者提出了“誰(shuí)的道德？”這樣的問(wèn)題。參見(jiàn)阿拉斯代爾·麥金太爾的著作。

與道德相比，在適用面上，法律更為廣泛，法律具有全民性，是一個(gè)國(guó)家內(nèi)所有民族、所有公民都接受的一種規(guī)范，具有更為廣泛的覆蓋性。由于法律的普遍性，全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)于治理國(guó)家來(lái)說(shuō)，才具有整體的效果。當(dāng)然，這并不是說(shuō)，法律可以取代道德，實(shí)際上，法治也不可能全面取代德治。只是說(shuō)，道德和法律彼此各有擅長(zhǎng)，不能相互取代，也不能相互替代。從法治國(guó)家的情況來(lái)看，通常的做法是在法治的框架內(nèi)加強(qiáng)道德教育。

從法律上思考可以為如何推進(jìn)權(quán)力制度化提供一個(gè)觀察和解決難點(diǎn)問(wèn)題的新思路。法律是解決糾紛的基本準(zhǔn)則，是依靠規(guī)則而不是依靠人的感情來(lái)解決糾紛的機(jī)制。只有依據(jù)法律規(guī)則，可以認(rèn)識(shí)事情的共同本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)某種意義上的平等。因此，從法律上思考解決上述問(wèn)題，既可以有形式上的規(guī)定，又有實(shí)際上的運(yùn)行，還有依靠規(guī)則而不依靠人的感情判斷是非，解決糾紛，以及認(rèn)識(shí)問(wèn)題的便利。應(yīng)該說(shuō)，法律是解決上述難點(diǎn)問(wèn)題的較好方式。

從法律上思考，主要是利用法律的規(guī)范屬性明確兩個(gè)基本問(wèn)題，分別是：通過(guò)立法或者制定規(guī)則直接對(duì)權(quán)力的限制，使得掌權(quán)者知道自己手中權(quán)力的界限；明確公民的權(quán)利界限，使得公民的權(quán)利，特別是公民的基本權(quán)利具有權(quán)威性，從而使得掌權(quán)者不能逾越。

（一）通過(guò)立法，使得權(quán)力的授予和運(yùn)行受到限制

權(quán)力制度化一定要從權(quán)力的源頭做起。雖然制定規(guī)則總是對(duì)權(quán)力有所限制，至少也是從字面上規(guī)定了權(quán)力的種類、運(yùn)行的領(lǐng)域等等，但是，以往的規(guī)制大都無(wú)視或有意回避限制權(quán)力的主題，甚至相反突出強(qiáng)化權(quán)力的色彩。鄧小平曾經(jīng)指出，舊中國(guó)留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視。參見(jiàn)《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第332頁(yè)。 有鑒于此，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化，我們有必要在制定規(guī)則或者立法時(shí)，明確限制權(quán)力的必要。否則，以往的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，制定多少規(guī)則也不會(huì)有根本改變。

通過(guò)立法規(guī)制權(quán)力運(yùn)行大致有兩個(gè)方向：一個(gè)是直接限制權(quán)力，有意識(shí)地強(qiáng)調(diào)權(quán)力的來(lái)源、行使權(quán)力的范圍和責(zé)任等，力圖做到權(quán)力運(yùn)行有根據(jù)、有規(guī)矩，從而落實(shí)權(quán)力的制度化。通過(guò)權(quán)力制度化，使得掌權(quán)者至少在規(guī)則層面上有所限制，再不能肆無(wú)忌憚、無(wú)所顧忌；另一個(gè)是強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，特別是憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利不受權(quán)力部門(mén)或大大小小的“一把手”的侵害，使得公民權(quán)利在掌權(quán)者眼中是真正的銅墻鐵壁，而不再是可有可無(wú)的裝飾。

（二）強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，使權(quán)力運(yùn)行符合規(guī)范的要求

嚴(yán)格執(zhí)法既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵，參見(jiàn)李林：《全面推進(jìn)依法治國(guó)的新布局新要求》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所編輯：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)思想研討會(huì)論文集》，北京2015年6月21日—23日，第46頁(yè)。 又是權(quán)力制度化的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于執(zhí)法，人民群眾比較普遍的看法就是，當(dāng)前就是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。當(dāng)我們說(shuō)到權(quán)力制度化時(shí)，首先想到的就是日常生活中司空見(jiàn)慣的權(quán)力未經(jīng)制度化所產(chǎn)生的各種弊病。更嚴(yán)重的就是以權(quán)壓法，權(quán)錢(qián)交易、徇私枉法等等。

嚴(yán)格執(zhí)法是限制權(quán)力任意妄為的重要措施。為此，執(zhí)法者們時(shí)刻要牢記自己的權(quán)力界限，知道自己的行為依據(jù)，一旦越界執(zhí)法就要受到追究，就要承擔(dān)法律責(zé)任。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部都要樹(shù)立法治思維，并提高運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題的能力，要忠實(shí)于法律，自己嚴(yán)格執(zhí)法，再要求他人認(rèn)真守法。

（三）提倡公正司法，使權(quán)力運(yùn)行具有價(jià)值目標(biāo)

無(wú)論是全面推進(jìn)依法治國(guó)還是權(quán)力制度化，都要求司法公正。公正既是對(duì)于一個(gè)美好社會(huì)首要品質(zhì)的要求，也是人們對(duì)于解決糾紛的唯一期待。因?yàn)闆](méi)有公正，社會(huì)就會(huì)陷入混

亂，而解決糾紛就可能出現(xiàn)偏袒、偏私，就會(huì)出現(xiàn)腐敗和不公，就會(huì)引發(fā)幾乎沒(méi)完沒(méi)了的爭(zhēng)執(zhí)，就會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩。

司法公正首先要求司法人員樹(shù)立良好的職業(yè)道德，要秉公辦案，要既能抵制來(lái)自上級(jí)的、非法的辦案“指示”，又能抵制來(lái)自熟人的人情關(guān)系，還要能夠抵制來(lái)自金錢(qián)美女的誘惑等，努力通過(guò)自己的審判使得人民群眾在每一個(gè)司法案例中都能感受到公平正義。

司法公正除了要求司法人員具有良好的職業(yè)操守外，還需要及時(shí)解決一系列妨礙實(shí)現(xiàn)司法公正的深層次問(wèn)題，例如，完善司法體制機(jī)制問(wèn)題、司法職權(quán)的配備及分工，以及有意識(shí)地建立公民權(quán)利的司法保障機(jī)制等因素。

（四）普遍守法使權(quán)力制度化具有良好基礎(chǔ)

在一個(gè)法治社會(huì)里，公民的普遍守法是一項(xiàng)最基本的指標(biāo)。沒(méi)有這項(xiàng)指標(biāo)，可以說(shuō)也就沒(méi)有法治社會(huì)。如果說(shuō)一般社會(huì)成員的不守法，迷信潛規(guī)則，只能說(shuō)明社會(huì)普法的工作還有很大的改進(jìn)空間。那么，領(lǐng)導(dǎo)干部的不守法或者說(shuō)依法辦事的能力不強(qiáng)，甚至知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，就會(huì)產(chǎn)生更加嚴(yán)重的后果，造成社會(huì)的不穩(wěn)定、社會(huì)的無(wú)秩序等復(fù)雜的局面。

在我國(guó)，公民是否普遍遵守法律，從某種意義上講，依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵守法律。如果身居高位的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠普遍遵守法律，奉法律為自己行為的圭臬，那么，在全社會(huì)樹(shù)立普遍守法意識(shí)相對(duì)就比較容易。如果領(lǐng)導(dǎo)干部不拿法律規(guī)定當(dāng)作一回事，那么全民守法的意識(shí)和全民守法的現(xiàn)實(shí)也就很難出現(xiàn)。

（五）法律監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化的重要保障

權(quán)力制度化是針對(duì)權(quán)力的一系列規(guī)則，是一種制度性安排，目的是使權(quán)力的運(yùn)行有規(guī)矩，不越界。對(duì)于掌權(quán)者來(lái)說(shuō)，首先需要其明確他們所掌握的權(quán)力來(lái)自何處，有何界限，一旦越界行使權(quán)力就會(huì)受到法律問(wèn)責(zé)，受到法律追究。有些干部可能會(huì)出于不同動(dòng)機(jī)并不把已經(jīng)制定的規(guī)則當(dāng)作一回事，或習(xí)慣于想怎么干就怎么干，一旦沒(méi)有干好，就一推六二五。在權(quán)力制度化的體系中，這種不負(fù)責(zé)任的行為是絕對(duì)不能允許的。因此，一定要及時(shí)開(kāi)展法律監(jiān)督工作，通過(guò)制度上的約束，使得那些違反權(quán)力制度化規(guī)定的人受到法律追究。習(xí)近平總書(shū)記提出，“要加強(qiáng)法律監(jiān)督，落實(shí)監(jiān)督制度，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)。對(duì)違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩‘紅線、越‘底線、闖‘雷區(qū)的，要堅(jiān)決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢(shì)大而破規(guī)，不以問(wèn)題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門(mén)、不開(kāi)‘天窗，堅(jiān)決防止‘破窗效應(yīng)。”前引②。

改革開(kāi)放以來(lái)，盡管黨和政府開(kāi)始高度重視法制建設(shè)，但是，一段時(shí)期之內(nèi)，對(duì)于法律監(jiān)督問(wèn)題重視不夠，動(dòng)真格的時(shí)候少，總是想當(dāng)然地認(rèn)為，有了法律，法律的實(shí)施似乎就是不言而喻的事情。實(shí)際上，當(dāng)前的問(wèn)題是，盡管我們已經(jīng)有了一些關(guān)于法律監(jiān)督的規(guī)定，然而，與其他已經(jīng)存在的法律規(guī)則一樣，它們經(jīng)常受到忽視，不是這些規(guī)則過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏操作性，就是缺少權(quán)威性，而被人們當(dāng)作可以無(wú)須重視的因素對(duì)待。

從全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)看，法律監(jiān)督是非常重要的一環(huán)。沒(méi)有問(wèn)責(zé)，不追究不執(zhí)行法律、不遵守法律人員的責(zé)任，法律就會(huì)成為一紙空文。

總之，權(quán)力制度化是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，習(xí)近平總書(shū)記指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程”。習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月28日第2版。實(shí)際上，大到全面推進(jìn)依法治國(guó)，小到權(quán)力制度化，都是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，都需要精心設(shè)計(jì)、認(rèn)真執(zhí)行。 它需要精心設(shè)計(jì)、需要有全局考慮，還要有局部意識(shí)；既要有頂層設(shè)計(jì)，也需要有基層配合；需要有總體目標(biāo)，還要堅(jiān)持分段實(shí)施、環(huán)環(huán)相扣、相互促進(jìn)。