——“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的視角

魏曉卓1，2，金麗馥1，吳君民2

(1.江蘇大學(xué)　管理學(xué)院，江蘇　鎮(zhèn)江　212013；2.江蘇科技大學(xué)　經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇　鎮(zhèn)江　212003)

為什么應(yīng)將“農(nóng)民增收”同“糧食安全”一樣也上升為國(guó)家戰(zhàn)略？

——“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的視角

魏曉卓1，2，金麗馥1，吳君民2

(1.江蘇大學(xué)管理學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212013；2.江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212003)

摘要：基于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的視角，運(yùn)用文獻(xiàn)分析、內(nèi)容分析、回歸分析相結(jié)合的研究方法，開(kāi)展對(duì)“糧食安全”國(guó)家戰(zhàn)略的再思考和“農(nóng)民增收”也應(yīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的理性分析。研究結(jié)果表明：一方面，雖然“糧食安全”作為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)已成為國(guó)家戰(zhàn)略，但存在“糧食增產(chǎn)”等同于“糧食安全”等思維誤區(qū)。通過(guò)設(shè)置“糧食安全等級(jí)預(yù)警表”，可以提升并強(qiáng)化對(duì)“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識(shí)，確立糧食短缺與過(guò)剩均可能引發(fā)糧食安全危機(jī)，即使適度減產(chǎn)也無(wú)需過(guò)度恐慌，若仍大幅增產(chǎn)倒應(yīng)更加警惕等理念。另一方面，“農(nóng)民增收”尚未成為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，更沒(méi)有上升為國(guó)家戰(zhàn)略，損害了補(bǔ)貼的績(jī)效。而將“農(nóng)民增收”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，既能夠豐富“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)容，又有利于收入分配傾斜農(nóng)民，促進(jìn)與“糧食安全戰(zhàn)略”共贏，提高補(bǔ)貼的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)WTO的愿景。

關(guān)鍵詞：糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼；國(guó)家戰(zhàn)略；糧食安全戰(zhàn)略；農(nóng)民增收戰(zhàn)略

Why Should“Farmers’ Income Growth”

一、引言

我國(guó)黨和政府對(duì)“糧食安全”和“農(nóng)民增收”等“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，2004-2015年連續(xù)12年出臺(tái)以“農(nóng)”為主題的“一號(hào)文件”，其中“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”就是非常重要的政策措施之一。始于2004年全面實(shí)施的“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”，包括糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等共四項(xiàng)，其合計(jì)數(shù)從2004年的145.2億元[1]迅速增加到2013年的1672億元[2]。然而，補(bǔ)貼金額的不斷刷新是否帶來(lái)了預(yù)期的績(jī)效？“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略方向是否合理？還存在哪些可改進(jìn)之處？在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)等復(fù)雜環(huán)境下，研究并回答上述問(wèn)題具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

事實(shí)上，“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的績(jī)效歷來(lái)是國(guó)內(nèi)外學(xué)者們關(guān)注與爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，持正向觀點(diǎn)認(rèn)為績(jī)效較好的有：Barker和Hayami[3]，劉鵬凌和欒敬東[4]，張照新和陳金強(qiáng)[5]，沈淑霞和佟大新[6]，王歐和楊進(jìn)[7]等；持中性觀點(diǎn)覺(jué)得績(jī)效一般的有：蔣和平和吳楨培[8]，臧文如[9]，Zhao Hui、Zhang Hong和Cao Shi-xiong[10]等；而持反向觀點(diǎn)認(rèn)為績(jī)效較差的有：Alexander[11]，盧成和牟治陽(yáng)[12]，杜輝、張美文和陳池波[13]等。

盡管由于學(xué)者們選取的時(shí)間段、地區(qū)、數(shù)據(jù)、計(jì)算模型等可能存在差異，導(dǎo)致上述結(jié)論出現(xiàn)了分歧，但其研究重點(diǎn)均圍繞在“糧食是否安全”和“農(nóng)民是否增收”這兩個(gè)方面?？紤]到判定補(bǔ)貼績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)龐雜，重點(diǎn)不突出、不聚焦，而已有研究強(qiáng)調(diào)“績(jī)效受到并體現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的影響”[14-16]、“績(jī)效與戰(zhàn)略一致性正相關(guān)”[17-18]，這啟發(fā)我們?nèi)绻麖膰?guó)家戰(zhàn)略的高度、基于戰(zhàn)略目標(biāo)的視角對(duì)補(bǔ)貼績(jī)效進(jìn)行研究，亦不失為一種可行的思路。由于以往關(guān)于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的研究較少關(guān)注其戰(zhàn)略目標(biāo)，因此本研究跳出就績(jī)效而論績(jī)效的套路，擬從現(xiàn)有研究對(duì)補(bǔ)貼績(jī)效的評(píng)價(jià)主要集中在“糧食安全”和“農(nóng)民增收”這兩個(gè)方面的現(xiàn)狀著手，研究“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)是否包含了上述兩方面內(nèi)容，還存在哪些不足？進(jìn)而提出政策建議，為優(yōu)化和完善“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”提供方向性的決策依據(jù)，為政府制定相關(guān)政策提供重要參考，以期促進(jìn)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”和諧發(fā)展。

二、“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)分析的理論基礎(chǔ)與判定依據(jù)

1965年，H·伊戈?duì)枴ぐ菜鞣?H. Igor Ansoff)在代表作《公司戰(zhàn)略》中首次提出了“企業(yè)戰(zhàn)略”這一概念，認(rèn)為戰(zhàn)略是指“一個(gè)組織打算如何去實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和使命，包括各種方案的擬定和評(píng)價(jià)，以及最終將要實(shí)施的方案”[19]，此后“戰(zhàn)略”一詞在管理學(xué)理論與實(shí)踐中得到了廣泛的運(yùn)用和長(zhǎng)足的發(fā)展。

安索夫關(guān)于“戰(zhàn)略”的定義實(shí)際上蘊(yùn)含了“戰(zhàn)略目標(biāo)”(預(yù)先設(shè)定的、戰(zhàn)略最終完成時(shí)應(yīng)達(dá)到的狀態(tài)或者說(shuō)是主要成果的期望值[20-21])和“戰(zhàn)略路徑”(實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的方案框架和基本道路[20])兩個(gè)方面，先設(shè)定“戰(zhàn)略目標(biāo)”，然后才能選擇“戰(zhàn)略路徑”；亨利·明茨伯格(Henry Mintzberg)、約瑟夫·蘭佩爾(Joseph Lampel)、詹姆斯·布賴恩·奎因(James Brian Quinn)等也強(qiáng)調(diào)指出，戰(zhàn)略目標(biāo)“影響組織整體方向與生存能力”[22]，可見(jiàn)“戰(zhàn)略目標(biāo)”更為重要。

正像戰(zhàn)略“還沒(méi)有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的定義”[22]，“戰(zhàn)略目標(biāo)”的概念也在不斷發(fā)展和豐富中，基于不同的視角和研究的需要，對(duì)其認(rèn)識(shí)有時(shí)存在一定的差異。盡管如此，對(duì)于“(1)戰(zhàn)略目標(biāo)的制定主體是組織的最高層；(2)戰(zhàn)略目標(biāo)具有全局性、方向性和長(zhǎng)期性；(3)一個(gè)愿景期內(nèi)可以不止一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)[20]”等特征，管理學(xué)界是普遍認(rèn)同的，這為本研究分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定了理論基礎(chǔ)。

上述三個(gè)特征分別啟示我們：(1)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的制定主體是國(guó)家；(2)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)可以指明補(bǔ)貼的發(fā)展道路；(3)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)可能并不唯一，可以有兩個(gè)甚至多個(gè)?？紤]到上文引言中提到本研究主要分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)是否同時(shí)包含了“糧食安全”和“農(nóng)民增收”這兩個(gè)方面，因此本研究重點(diǎn)判定“糧食安全”和“農(nóng)民增收”是否均為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，如圖1所示。

圖1　“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)判定的流程圖

三、“糧食安全”是否為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”戰(zhàn)略目標(biāo)的判定

(一)基于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”主要任務(wù)與活動(dòng)基礎(chǔ)上的判定結(jié)果

糧食大事記真實(shí)記載了糧食領(lǐng)域的重大事件和重要活動(dòng)，可以為本研究分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)提供較為系統(tǒng)的資料。本研究邀請(qǐng)相關(guān)課題組成員對(duì)《中國(guó)糧食市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告》(2005-2013)、《中國(guó)糧食發(fā)展報(bào)告》(2005-2013)、《中國(guó)糧食年鑒》(2006-2013)這三種糧食年鑒的大事記及其擴(kuò)充資料進(jìn)行研究，通過(guò)編碼、文本處理、語(yǔ)義劃分和關(guān)鍵詞提取等方法，經(jīng)過(guò)課題組討論、分析和總結(jié)，最終辨識(shí)出2004-2012年糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼體系的4個(gè)主要任務(wù)與35個(gè)主要活動(dòng)*限于篇幅，辨識(shí)主要任務(wù)與主要活動(dòng)的詳細(xì)過(guò)程以及35個(gè)主要活動(dòng)的具體內(nèi)容暫略。。其中，4個(gè)主要任務(wù)是：糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收、完善糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼體系，它們對(duì)應(yīng)的主要活動(dòng)個(gè)數(shù)分別是13個(gè)、5個(gè)、10個(gè)、7個(gè)，而與“糧食增產(chǎn)”任務(wù)有關(guān)的活動(dòng)個(gè)數(shù)(13個(gè)+10個(gè))在總活動(dòng)(35個(gè))中的占比接近了70%。

應(yīng)該明確，“任務(wù)”與“戰(zhàn)略目標(biāo)”密切相關(guān)，“戰(zhàn)略目標(biāo)”需要轉(zhuǎn)化為“任務(wù)”*我國(guó)寶鋼集團(tuán)有限公司在第二次創(chuàng)業(yè)時(shí)，就遵循過(guò)“將戰(zhàn)略(戰(zhàn)略目標(biāo))轉(zhuǎn)化為任務(wù)”的基本原則。詳見(jiàn)王丹云：《寶鋼之路系列報(bào)道之六：?jiǎn)T工與企業(yè)的共同發(fā)展之路》，《中國(guó)冶金報(bào)》2011年2月15日第1版。來(lái)實(shí)施，而“任務(wù)”最終會(huì)落實(shí)到“活動(dòng)”上?？紤]到2004-2012年“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的大部分活動(dòng)是與“糧食增產(chǎn)”任務(wù)有關(guān)的，且“糧食增產(chǎn)”任務(wù)的實(shí)施主要是為了實(shí)現(xiàn)“糧食生產(chǎn)安全”，而“糧食生產(chǎn)安全”又是“糧食安全戰(zhàn)略”的基石，因此可以判定“糧食安全”是“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)學(xué)術(shù)界和決策層對(duì)“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識(shí)

事實(shí)上，無(wú)論是我國(guó)學(xué)術(shù)界還是決策層，對(duì)“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識(shí)均是較為深入的。從學(xué)術(shù)界來(lái)看，本研究登陸中國(guó)知網(wǎng)的中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)(1979-2014年)，以“糧食安全戰(zhàn)略”為“關(guān)鍵詞”和“篇名”分別進(jìn)行檢索，顯示有579篇和105篇論文，其中發(fā)表在“核心及以上級(jí)別”期刊的論文分別為129篇和40篇。

從決策層來(lái)看，我國(guó)歷史上長(zhǎng)期為饑荒、糧食供給不足所困擾，“糧食安全”與朝代更替關(guān)系密切，因此歷代統(tǒng)治者均重農(nóng)以“糧安天下”。新中國(guó)成立以來(lái)，盡管也經(jīng)歷了三年困難時(shí)期(1959-1961年)，但我國(guó)政府始終將糧食安全問(wèn)題擺在了極其重要的戰(zhàn)略地位，化解了各種糧食危機(jī)，用僅占世界約7%的耕地和約6%的淡水資源，養(yǎng)活了世界上約22%的人口，創(chuàng)造了世界奇跡。2000年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》首次將“糧食安全”寫(xiě)入了黨中央的正式文件；2008年，《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》開(kāi)篇首句就強(qiáng)調(diào)“糧食安全始終是關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題”；2013年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略(即“以我為主，立足國(guó)內(nèi)，確保產(chǎn)能，適度進(jìn)口，科技支撐”，隨后召開(kāi)的2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議再次重申了這一戰(zhàn)略)，并強(qiáng)調(diào)要做到“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，將“糧食安全戰(zhàn)略”上升到一個(gè)新的高度。

(三)本研究對(duì)“糧食安全戰(zhàn)略”的再思考

1.強(qiáng)調(diào)谷物基本自給，趨同國(guó)際糧食概念，利于走出增產(chǎn)誤區(qū)

上文提到2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議用“谷物(一般包括稻谷、小麥、玉米等)”的概念代替舊有的“糧食(一般包括稻谷、小麥、玉米、豆類(lèi)、薯類(lèi)等)”的概念，強(qiáng)調(diào)“谷物基本自給”而不是“糧食基本自給”，不僅使我國(guó)的糧食、糧食安全的概念與國(guó)際慣例相趨同(聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織FAO的糧食的概念主要指谷物)，而且不再?gòu)?qiáng)求豆類(lèi)和薯類(lèi)的自給率，有利于采用適度進(jìn)口(即不一定通過(guò)生產(chǎn))豆類(lèi)和薯類(lèi)的方式，來(lái)緩解耕地資源的緊張狀況；更重要的是，將人們從以往過(guò)度追求糧食“生產(chǎn)越多越好”、“儲(chǔ)備越多越好”、“消費(fèi)越多越好”等誤區(qū)中喚醒并走出來(lái)。

長(zhǎng)期以來(lái)，就糧食生產(chǎn)而言，人們習(xí)慣地將“糧食增產(chǎn)”等同于“糧食安全”(上文中本課題組在分析“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的主要任務(wù)與活動(dòng)時(shí)也發(fā)現(xiàn)了這一問(wèn)題)，一味追求高產(chǎn)，以化肥和農(nóng)藥的投入倍增、超采地下水等犧牲生態(tài)環(huán)境為主要代價(jià)的糧食產(chǎn)量“十一連增”，不僅嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然再生產(chǎn)基礎(chǔ)，而且引發(fā)了影響整個(gè)糧食安全系統(tǒng)及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系和諧發(fā)展的諸多問(wèn)題。

2.倉(cāng)容擴(kuò)建急需加強(qiáng)，降低用水迫在眉睫，超級(jí)稻產(chǎn)出也應(yīng)均衡

以倉(cāng)儲(chǔ)為例，糧食連年增產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)家糧食收儲(chǔ)壓力凸顯，儲(chǔ)備庫(kù)容緊張，成本越來(lái)越高，浪費(fèi)有所加重。2014年6月25日，面對(duì)“倉(cāng)容總體緊張，部分地區(qū)嚴(yán)重不足”的狀況，國(guó)務(wù)院曾專門(mén)召開(kāi)“糧食收儲(chǔ)和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)”常務(wù)會(huì)議，部署做好相關(guān)工作；2014年8月19日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)和物流設(shè)施建設(shè)”，提出了“對(duì)吉林、黑龍江等倉(cāng)容緊張地區(qū)，抓緊進(jìn)行跨省移庫(kù)騰倉(cāng)”、“鼓勵(lì)支持……新型經(jīng)營(yíng)主體儲(chǔ)糧”、“暢通‘北糧南運(yùn)’”等意見(jiàn)。

再以農(nóng)業(yè)用水為例，中原、華北等糧食主產(chǎn)區(qū)為了糧食增產(chǎn)，連年超采地下水，導(dǎo)致多地成為“漏斗上的糧倉(cāng)”，地裂現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)，糧食安全和水資源安全的矛盾日益加劇，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置成為當(dāng)務(wù)之急。中國(guó)人民大學(xué)仇煥廣教授與美國(guó)及日本學(xué)者2015年的合作研究成果表明[23]，如果將北京、天津、河北、內(nèi)蒙古等四個(gè)水資源非常短缺的省份降低50%的農(nóng)業(yè)用水，則我國(guó)糧食的總體自給率將下降約3個(gè)百分點(diǎn)，但卻會(huì)節(jié)約農(nóng)業(yè)用水148億m3，相當(dāng)于“南水北調(diào)”工程?hào)|中西線調(diào)水總量的30%，提出并論證了“通過(guò)適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)用水和糧食自給率”，能夠有效提高我國(guó)的水資源安全以及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心黃季焜研究員等也曾強(qiáng)調(diào)[24]，受到國(guó)內(nèi)日益稀缺的水資源、土地等因素的制約，繼續(xù)實(shí)施原有的糧食自給率，“經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本將大幅度提高”。

事實(shí)上，即使是超級(jí)稻，一味強(qiáng)調(diào)超高產(chǎn)量也是不現(xiàn)實(shí)的。我國(guó)70%的中低產(chǎn)田在實(shí)際種植中，并不能種出超級(jí)稻“良田、良種、良態(tài)、良法”下的“實(shí)驗(yàn)產(chǎn)量”。中國(guó)作物學(xué)會(huì)水稻分會(huì)鄧國(guó)富研究員指出，超級(jí)稻所使用的化肥的實(shí)際利用率也沒(méi)有超過(guò)一半，更多的化肥進(jìn)入了土壤造成了土壤污染。2013年全國(guó)超級(jí)稻攻關(guān)會(huì)議上，農(nóng)業(yè)部也強(qiáng)調(diào)，“要把超級(jí)稻的小面積高產(chǎn)，轉(zhuǎn)變成大面積的均衡增產(chǎn)*詳見(jiàn)陳露、楊思佳：《爭(zhēng)議超級(jí)稻：安徽萬(wàn)畝“隆平稻種”減產(chǎn)絕收》，《南方周末》2015年4月9日第A4版?！薄?/p>

3.適度減產(chǎn)并非壞事，運(yùn)用安全等級(jí)預(yù)警，可以提升戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)

上述內(nèi)容表明，糧食短缺存在糧食不安全或者糧食危機(jī)，糧食過(guò)剩也會(huì)出現(xiàn)糧食不安全或者糧食危機(jī)[25]，增產(chǎn)不一定就是好事，適度減產(chǎn)也不一定就情況糟糕，穩(wěn)產(chǎn)才是“滿意解”、“新常態(tài)”。換句話說(shuō)，對(duì)糧食安全問(wèn)題雖然不能有任何怠慢，然而主張為了糧食增產(chǎn)可以不計(jì)任何成本與代價(jià)，注定會(huì)導(dǎo)致其不具有可持續(xù)性，也是不可取的。本研究借鑒文獻(xiàn)[25]對(duì)糧食安全的等級(jí)層次的劃分，運(yùn)用信號(hào)燈的預(yù)警警示，較為形象地描繪了糧食安全等級(jí)(如表1所示)，可以提升并強(qiáng)化對(duì)“糧食安全戰(zhàn)略”的認(rèn)識(shí)。

表1　糧食安全等級(jí)預(yù)警表(糧食生產(chǎn)方面)

注：無(wú)警、輕警、中警、重警的VI數(shù)值來(lái)源于文獻(xiàn)[26]和文獻(xiàn)[27]，巨警的VI數(shù)值由本課題組根據(jù)其他警度的數(shù)值規(guī)律經(jīng)討論并推算得出。

本研究與文獻(xiàn)[25]的區(qū)別在于，以糧食生產(chǎn)的主要警情指標(biāo)“糧食生產(chǎn)波動(dòng)指數(shù)”為例對(duì)糧食安全進(jìn)行預(yù)警，并增添了燈號(hào)的設(shè)置，在安全等級(jí)方面增加了“糧食欠安全”等級(jí)。

四、“農(nóng)民增收”尚未成為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)

(一)基于“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”主要任務(wù)與活動(dòng)基礎(chǔ)上的判定結(jié)果

在我國(guó)，“農(nóng)民增收”是一個(gè)熱詞，黨的十七大曾提出“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，……必須始終作為全黨工作的重中之重?！源龠M(jìn)農(nóng)民增收為核心”，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了“農(nóng)民增收”是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。

然而，上文中本課題組在分析糧食大事記時(shí)雖然也辨識(shí)出“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的主要任務(wù)中包含有“農(nóng)民增收”，但是與“農(nóng)民增收”任務(wù)完全吻合的活動(dòng)個(gè)數(shù)(5個(gè))在總活動(dòng)(35個(gè))中的占比不到15%，即使加上“糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收”任務(wù)(10個(gè))，與“農(nóng)民增收”任務(wù)有關(guān)的活動(dòng)個(gè)數(shù)(5個(gè)+10個(gè))在總活動(dòng)(35個(gè))中的比重也不足50%。課題組認(rèn)為，雖然以往有研究指出“農(nóng)民增收”是“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的目標(biāo)之一，但是從上述分析可知“農(nóng)民增收”在“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”中的戰(zhàn)略地位還不突出，在“影響組織整體方向與生存能力”[22]等方面還很欠缺，“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”或相似詞匯的使用未成氣候，因此從“戰(zhàn)略目標(biāo)”(而不是“目標(biāo)”)方面來(lái)說(shuō)，課題組判定“農(nóng)民增收”到目前為止并未成為“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，“農(nóng)民增收”更沒(méi)有上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

(二)學(xué)術(shù)界和決策層對(duì)“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”的認(rèn)識(shí)

從學(xué)術(shù)界來(lái)看，本研究登陸中國(guó)知網(wǎng)的中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)(1979-2014)，以“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”為“關(guān)鍵詞”和“篇名”分別進(jìn)行檢索，顯示有0篇和2篇論文，上述2篇論文分別是2005年發(fā)表于《安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)》的《安慶市促進(jìn)農(nóng)民增收戰(zhàn)略的實(shí)施探討》和2001年發(fā)表在《福建茶葉》的《抓住機(jī)遇 迎接挑戰(zhàn) 努力開(kāi)創(chuàng)茶葉工作新局面——談?wù)劙l(fā)展茶葉對(duì)我省農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收戰(zhàn)略的幾點(diǎn)看法》，均是普通非核心期刊，且相關(guān)內(nèi)容是省市而非國(guó)家層面的，可見(jiàn)學(xué)術(shù)界并沒(méi)有認(rèn)同“農(nóng)民增收戰(zhàn)略”。

從決策層來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，中央曾在1982-1986年連續(xù)五年發(fā)布涉“農(nóng)”的“一號(hào)文件”，時(shí)隔18年后的2004年，“一號(hào)文件”再次回歸農(nóng)業(yè)，第一個(gè)就是關(guān)于“農(nóng)民增收”的，即《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》。此后，標(biāo)題中涉及“增收”的“一號(hào)文件”還有2008年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》和2009年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》。

然而到目前為止，“農(nóng)民增收”并未成為國(guó)家戰(zhàn)略，成為各界呼吁的重點(diǎn)。2008年，中共中央黨校王東京教授在“中國(guó)經(jīng)濟(jì)觀察雙月論壇”上發(fā)表了題為《農(nóng)民增收應(yīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略》的總結(jié)發(fā)言；2012年，在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間，全國(guó)人大代表王越建議“‘農(nóng)民收入倍增計(jì)劃’應(yīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略”，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》(2012年3月12日頭版)、《中國(guó)青年報(bào)》(2012年3月13日T2版)等諸多媒體進(jìn)行了報(bào)道，引發(fā)關(guān)注。

(三)“農(nóng)民增收”尚未成為國(guó)家戰(zhàn)略的原因探析

為什么“農(nóng)民增收”沒(méi)有同“糧食安全”一樣上升為國(guó)家戰(zhàn)略呢？從我國(guó)歷史看，自1953年起，為改變工業(yè)落后的面貌、縮小與西方現(xiàn)代化水平的差距、向社會(huì)主義工業(yè)化邁進(jìn)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施以156項(xiàng)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目為核心的“一五”計(jì)劃，并選擇了農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累(即“農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)”)的政策，城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)業(yè)剩余通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上的“剪刀差”轉(zhuǎn)向工業(yè)部門(mén)，“農(nóng)民增收”等則處于較低層次的目標(biāo)，犧牲了農(nóng)民的利益。直到2004年前后，我國(guó)步入了工業(yè)化中期階段，才將“以農(nóng)養(yǎng)工”的政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨げ皋r(nóng)”的政策*《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005)顯示，2003年我國(guó)人均GDP首次突破1000美元，2004年已達(dá)1269美元，2004年我國(guó)財(cái)政收入為26396.47億元。2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。上述情形發(fā)出的信號(hào)是：中國(guó)正在向“以工哺農(nóng)”的階段轉(zhuǎn)變。，并采取減免“農(nóng)業(yè)稅”、實(shí)施“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，還將“農(nóng)民增收”列為“三農(nóng)”政策的核心目標(biāo)。然而，由于從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“以工哺農(nóng)”的轉(zhuǎn)變時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)、農(nóng)民基數(shù)過(guò)大、舊有觀念的局限、二元體制的慣性以及既得利益者的掣肘等諸多因素的影響，“農(nóng)民增收”一直沒(méi)有成為國(guó)家戰(zhàn)略。

從以往研究看，有學(xué)者指出，“糧食安全”的主體是國(guó)家，而“農(nóng)民增收”的主體卻是個(gè)體，兩者的利益訴求存在一定的差異。“糧食安全”是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)與核心，它不僅是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)重要的政治問(wèn)題，糧食安全主體(國(guó)家)肩負(fù)著保障“糧食安全”的使命和職責(zé)，考慮全局利益和集體利益，這樣可能導(dǎo)致難以照顧到所有個(gè)體的利益[28]。比如，在長(zhǎng)期“追求”糧食(不是指口糧)100%及100%以上自給率的指揮棒下，由于種糧比較收益不高且糧食生產(chǎn)成本越來(lái)越高，糧食種得越多反而犧牲了種糧農(nóng)民的部分利益。然而，增收主體(農(nóng)民)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，近年來(lái)追求的是自身的糧食安全和利潤(rùn)的最大化，一般不會(huì)考慮國(guó)家立場(chǎng)上的糧食安全，當(dāng)自身的溫飽問(wèn)題解決后，不管?chē)?guó)家糧食安全多么重要，其完全有可能放棄種糧轉(zhuǎn)向投資回報(bào)率大的其他經(jīng)濟(jì)行為[29]。也就是說(shuō)，如果種糧收益不高，農(nóng)民就會(huì)選擇拋荒、改種其他經(jīng)濟(jì)作物或出去打工等，現(xiàn)今的農(nóng)民不會(huì)再像過(guò)去“在工業(yè)化和集體化的名義下”以種糧的微薄收入來(lái)“義務(wù)”承擔(dān)國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略了。因此，糧食安全主體(國(guó)家)和農(nóng)民增收主體(農(nóng)民)兩者的矛盾就產(chǎn)生了。

五、將“農(nóng)民增收”上升為國(guó)家戰(zhàn)略的理性分析

事實(shí)上，現(xiàn)今將“農(nóng)民增收”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是必要的且具有可行性，主要理由如下：

(一)縮小城鄉(xiāng)收入差距，加大支農(nóng)政策支持；倍增計(jì)劃傾斜農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)世貿(mào)補(bǔ)貼愿景

黨的“十八大”提出了“收入倍增計(jì)劃”，即“2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”。在當(dāng)前我國(guó)的低收入群體中，農(nóng)民仍占大多數(shù)，其收入倍增計(jì)劃可能需要翻兩番甚至翻四番等，才有望與城鄉(xiāng)中高收入群體逐漸縮小收入差距。沒(méi)有農(nóng)民的增收，全體人民“收入倍增計(jì)劃”的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，會(huì)拖累基尼系數(shù)，也容易造成社會(huì)的不和諧、不穩(wěn)定。如果說(shuō)高收入群體已經(jīng)具備了繼續(xù)保持收入快速提升的基礎(chǔ)與動(dòng)力，那么打破低收入群體收入緩慢提高的“慣性”則更多地需要政府的扶持。因此，要進(jìn)一步加大“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的力度，建立與完善WTO鼓勵(lì)的與“增收”相關(guān)的以“綠箱”為主體的補(bǔ)貼體系，調(diào)整與改進(jìn)會(huì)對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的“黃箱”政策，并與其他的與增收有關(guān)的政策措施一道將“農(nóng)民增收”上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

(二)增收上升為國(guó)家戰(zhàn)略，豐富補(bǔ)貼戰(zhàn)略目標(biāo)；有利糧食安全戰(zhàn)略，共同發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏

把“農(nóng)民增收”也上升為國(guó)家戰(zhàn)略，可以豐富“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的戰(zhàn)略目標(biāo)，且不會(huì)影響到糧食安全戰(zhàn)略，反而有利于糧食安全戰(zhàn)略。因?yàn)檗r(nóng)民種糧收入越高，種糧積極性就越高，就會(huì)擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模，增加生產(chǎn)投入，在一定程度上國(guó)家糧食就越安全；反之，農(nóng)民種糧收入低，會(huì)挫傷種糧積極性，就會(huì)縮小糧食生產(chǎn)規(guī)模，減少生產(chǎn)投入，在一定程度上就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家糧食不安全。

(三)人均補(bǔ)貼規(guī)模偏小，補(bǔ)貼貢獻(xiàn)程度較低；增收效應(yīng)尚不顯著，補(bǔ)貼力度仍需加大

以“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”為例，從描述性分析看，由于人均糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼的總體規(guī)模偏小，其對(duì)農(nóng)村居民人均純收入的貢獻(xiàn)度較弱，近五年徘徊在7%-8%左右，增收作用不明顯。2010-2012年，人均糧食補(bǔ)貼與人均農(nóng)業(yè)收入的合計(jì)占人均純收入的比重也在下滑，2012年僅相當(dāng)于人均純收入的約1/3，可見(jiàn)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”對(duì)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)程度還很低。從回歸分析看，以人均農(nóng)業(yè)收入為研究對(duì)象，依據(jù)對(duì)“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的收入效應(yīng)的關(guān)鍵影響因素辨識(shí)，本課題組選擇2004-2012年的相關(guān)數(shù)據(jù)(人均農(nóng)業(yè)收入Y1、糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼X11、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)X12、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)X13、糧食面積X14、受災(zāi)率X15)的回歸結(jié)果表明*限于篇幅，本段描述性分析和回歸分析的具體過(guò)程暫略，感興趣的讀者請(qǐng)與作者聯(lián)系。(如表2所示)，“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”X11對(duì)人均農(nóng)業(yè)收入Y1的影響不明顯，“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”的增收效應(yīng)不顯著，急需增強(qiáng)。

表2　“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”等因素對(duì)人均農(nóng)業(yè)收入影響的回歸結(jié)果

(四)農(nóng)村部分貧困人口，解決溫飽確有困難；農(nóng)民生存與其發(fā)展，責(zé)任主體均是國(guó)家

FAO糧食安全的內(nèi)涵[30]中曾強(qiáng)調(diào)“買(mǎi)得到”、“買(mǎi)得起”糧食是包括“所有的人”*Ensuring that all people at all times have both physical and economic access to the basic food that they need(確保所有的人在任何時(shí)候既能買(mǎi)得到又能買(mǎi)得起他們所需要的基本食品)。的，這就需要我們充分考慮到目前尚不能解決自身溫飽問(wèn)題的農(nóng)村貧困人口*根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，“按照2010年不變價(jià)的年人均收入2300元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2014年我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍有7017萬(wàn)人”；如果按照世界銀行人均1.25美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口遠(yuǎn)超1億。。也就是說(shuō)，并不是所有的農(nóng)民都能靠種糧來(lái)解決自身的糧食安全，農(nóng)村貧困人口的吃糧難等問(wèn)題是現(xiàn)實(shí)存在的，只有把國(guó)家的扶持加上農(nóng)村貧困人口自身的努力結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)村貧困人口的增收以提高其購(gòu)買(mǎi)能力等，才可能解決他們自身的糧食安全。正像戰(zhàn)略管理大師亨利·明茨伯格(Henry Mintzberg)等所指出的那樣，如果“以更廣闊的視野和開(kāi)放的觀念[22]”來(lái)研究戰(zhàn)略，我們可以把戰(zhàn)略看作是一種責(zé)任，農(nóng)民生存(糧食安全)的責(zé)任主體是國(guó)家，農(nóng)民發(fā)展(農(nóng)民增收)的責(zé)任主體也是國(guó)家，這樣就可以從上文中提到的文獻(xiàn)[28]和[29]認(rèn)為糧食安全的主體不一致(“糧食安全”的主體是國(guó)家，“農(nóng)民增收”的主體卻是個(gè)體)所導(dǎo)致的矛盾中解脫出來(lái)。

(五)集約規(guī)模生產(chǎn)方式，利于促進(jìn)農(nóng)民增收；共同分享發(fā)展成果，推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)融合

根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)，我國(guó)鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貜?978年的82.1%下降到2013年的46.3%，其中2011年是轉(zhuǎn)折點(diǎn)(比重為48.7%)，鄉(xiāng)村人口首次低于城鎮(zhèn)人口。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)民還會(huì)越來(lái)越少，這客觀上增加了農(nóng)民的人均土地，有利于農(nóng)民從傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化或者規(guī)模化的生產(chǎn)方式，便于構(gòu)建專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，進(jìn)而促進(jìn)“農(nóng)民增收”。但是應(yīng)該明確，減少農(nóng)民不應(yīng)該成為“農(nóng)民增收”的唯一出路，只有把“農(nóng)民增收”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，讓農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化發(fā)展成果，并采取進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重塑土地情結(jié)、培育“新型職業(yè)農(nóng)民”和“糧田CEO”等措施，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、滲透與融合，才可能吸引高素質(zhì)的青壯年重新回到或來(lái)到農(nóng)村。

六、結(jié)語(yǔ)

2015年中央“一號(hào)文件”提出“中國(guó)要富，農(nóng)民必須富”、“提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能”、“繼續(xù)實(shí)施種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策”、“在促進(jìn)農(nóng)民增收上獲得新成效”。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期、轉(zhuǎn)型陣痛期和改革攻堅(jiān)期“三期”疊加的新常態(tài)下，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)巨輪的平穩(wěn)航行，從戰(zhàn)略全局高度謀劃“三農(nóng)”等問(wèn)題顯得更加重要。

因此，一方面，要繼續(xù)實(shí)施好“糧食安全”國(guó)家戰(zhàn)略，摒棄“耕子孫田種當(dāng)季糧”的舊有模式，讓部分土地休養(yǎng)生息，藏糧于田，提升土地的可持續(xù)生產(chǎn)能力，使糧食生產(chǎn)從一味追求增產(chǎn)轉(zhuǎn)向重視穩(wěn)產(chǎn)，量質(zhì)并重，不再企求我國(guó)糧食產(chǎn)量的“N連增”，即使適度減產(chǎn)也無(wú)需過(guò)度恐慌，若仍大幅增產(chǎn)倒應(yīng)更加警惕。

另一方面，要以“糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼”等為政策抓手，新增“農(nóng)民增收”國(guó)家戰(zhàn)略。將“農(nóng)民增收”上升到更加重要的戰(zhàn)略地位，使增收的長(zhǎng)效機(jī)制更加夯實(shí)，藏富于民。實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村，讓生活更美好”，讓昔日“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)*2000年3月，時(shí)任總理朱镕基收到一封基層來(lái)信，反映湖北省農(nóng)村存在的諸多問(wèn)題。寫(xiě)信人是時(shí)任湖北省監(jiān)利縣棋盤(pán)鄉(xiāng)黨委書(shū)記李昌平，他在信中感傷“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。這封信引起中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度關(guān)注。”的感傷，完全蛻變?yōu)椤稗r(nóng)民真富，農(nóng)村真美，農(nóng)業(yè)真興旺，中國(guó)真幸福”的贊嘆。

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(本文責(zé)編：辛城)

be Promoted As a National Strategy Like “Food Security”?

Perspective of the Strategic Goal of the “Direct Financial Subsidy to Grain Growers”

WEI Xiao-zhuo1,2，JIN Li-fu1，WU Jun-min2

(1.SchoolofManagement，JiangsuUniversity，Zhenjiang212013，China;

2.SchoolofEconomicsandManagement，JiangsuUniversityofScienceandTechnology，Zhenjiang212003，China)

Abstract：From the perspective of the strategic goal of the “grain financial direct subsidy”，this paper reflects on the national strategy of “food security” and rationally analyzes the “farmers’ income growth” turning into a national strategy through literature review，content analysis and regression analysis. The study finds that on the one hand，although “food security” as the goal of the “grain financial direct subsidy” has become a national strategy，“food security” is often misunderstood as “the increase of food production”. By setting up a “warning mechanism of food security level”，we can enhance the understanding of “food security strategy” and make it clear that both food shortage and surplus can adversely affect the food security. It is unnecessary to be overly concerned about a proper reduction；instead，the substantial increase of production should be attended. On the other hand，the fact that the “farmers’ income growth” has not become the strategic goal of the “grain financial direct subsidy”，let alone the national strategy，has limited the performance of the subsidy. By making it a national strategy，we can not only enrich the content of the strategic goal of the “grain financial direct subsidy”，but also make income distribution more in favor of farmers. This will contribute to the success of the “food security strategy”，increase the performance of the subsidy policy，and help to realize the WTO’s vision.

Key words:grain financial direct subsidy；national strategy；food security strategy；farmer’s income growth strategy

收稿日期：2014-10-12修回日期：2015-07-14

中圖分類(lèi)號(hào)：C939

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)09-0173-09

作者簡(jiǎn)介：魏曉卓(1979-)，男，江蘇南通人，江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副研究員、碩士生導(dǎo)師，江蘇大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼，和諧管理理論。