卞建鋒，伍仁軍，侯留記，郭仕平，杜衛(wèi)民，劉　楊

(四川省煙草專賣局，四川 成都 610041)

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四川省煙區(qū)土地流轉發(fā)展現狀及對策

卞建鋒，伍仁軍，侯留記，郭仕平，杜衛(wèi)民，劉楊

(四川省煙草專賣局，四川 成都 610041)

摘要：煙葉規(guī)模化種植已成為制約煙葉產業(yè)發(fā)展的主要問題之一，如何引導煙農做好土地流轉，發(fā)展煙葉適度規(guī)模種植將成為維持煙葉產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。本文通過介紹四川省煙區(qū)土地流轉類型與特點，分析煙區(qū)土地流轉存在的主要問題，并提出了煙區(qū)土地流轉發(fā)展對策，為努力促進促成“以煙為主”的土地流轉模式，全面提升煙葉規(guī)?；N植水平提供依據。

關鍵詞：煙區(qū)；土地流轉；現狀；對策

隨著煙葉生產從“小農經濟”向現代煙草農業(yè)快速發(fā)展，適度規(guī)模種植實現減工降本、提供優(yōu)質均質化煙葉原料的優(yōu)勢逐漸顯現。我省煙區(qū)受人均自有土地面積限制，導致戶均種植規(guī)模較小，土地流轉已成為推進適度規(guī)模種植，發(fā)展現代煙草農業(yè)的先決條件和必由之路。2015年，四川省種植烤煙面積49萬hm2，其中土地流轉面積1.7萬hm2，占20.03%。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會組織流轉面積9133.33hm2，占10.76%；由煙農自發(fā)流轉面積7140hm2，占8.41%；由合作社組織流轉面積453.33hm2，占0.53%；土地銀行等其他流轉方式流轉面積273.33hm2，占0.32%。全省土地流轉主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會組織和煙農自發(fā)流轉為主。

1我省煙區(qū)土地流轉主要類型與特點

目前，我省煙區(qū)土地流轉形式主要以互換、出租、轉包和入股為主，輔以聯(lián)營和季節(jié)經營等形式。

1.1我省煙區(qū)土地流轉的主要類型

按照經營主體和組織方式分類，全省主要有4種類型：

1.1.1種煙大戶經營模式一些懂技術、會經營且具備一定經濟實力的種煙大戶通過租地、轉包等方式獲得土地承包經營權，進行規(guī)模種植，為目前我省土地流轉主要模式。

1.1.2村委會組織模式由村委會牽頭組織協(xié)調，集中轄區(qū)內宜煙土地，出租給具有種植經驗、管理能力和經濟實力的家庭農場主，土地出租方與承租方口頭約定或簽訂協(xié)議，優(yōu)先在家庭農場務工。此模式在全省各煙區(qū)廣泛存在，比如涼山州會理縣的南閣“土地銀行”。

1.1.3政府協(xié)調組織模式縣政府組織，相關職能機構成立土地流轉市場，科學規(guī)劃宜煙區(qū)域，統(tǒng)一承租宜煙土地，原價轉包給種煙大戶，不收取任何中介費。收購結束后，由政府給予承租土地的種煙大戶一定的地租補貼，比如宜賓市長寧縣。

1.1.4合作社經營模式合作社把社內閑置、零星的宜煙土地集中起來統(tǒng)一管理，租賃給種煙農戶進行規(guī)模化種植，各項專業(yè)化服務開展均由合作社統(tǒng)籌實施。

1.2我省煙區(qū)土地流轉的典型模式

1.2.1“存貸土地，地租分紅”——涼山“土地銀行”模式2009年以來，涼山州積極推進土地經營權流轉，大力探索土地銀行建設工作，率先在會理成立了全國首家土地銀行——“南閣村土地銀行”，為推進土地適度規(guī)模經營，大力發(fā)展現代煙草農業(yè)提供有力保障。

1.2.1.1成立“土地銀行”通過縣級相關部門、煙葉收購站(點)、村、組各級組織大力宣傳土地流轉政策、土地流轉運作模式，開展了入戶發(fā)動、政策宣傳、簽訂協(xié)議、丈量土地、確認土地面積等工作。南閣村兩委會按照“農民的事情農民說了算”的原則，通過“一事一議”群眾大會決定，在南閣村成立首家“土地銀行”。

1.2.1.2“土地銀行”運作模式南閣“土地銀行”提供土地存入、打包、貸出3項服務。首先，農戶把自己的承包地經過合理作價，“存”入“土地銀行”，“土地銀行”將農戶“存”入的土地進行適當土地整理，以利于規(guī)模化經營、機械化耕作，然后“打包”“貸”給土地需求方，向其收取土地租金。土地“存入”與“貸出”的“價差”作為“土地銀行”的盈余，經年底存入土地的村民討論無異后，除返還存入土地本金外，大部分盈余按存入土地面積進行再次分紅，少部分盈余用作“土地銀行”的運行開支。

1.2.1.3“土地銀行”經營成效2014年，共有838戶煙農存入土地，存入土地面積275.27hm2，實際流轉貸出土地275hm2，貸出均價1500元/667m2，扣除有關經營費用，存入土地農民共計分紅311.07萬元，平均土地分紅753.37元/667m2。通過土地銀行經營，南閣村土地逐年升值，從2009年的貸出價格750元/667m2，增長至1500元/667m2；農戶存入土地分紅從2009年6.5元/667m2提高到753.37元/667m2。南閣惠民煙農綜合服務專業(yè)合作社對入社煙農土地貸出價格實行優(yōu)惠政策，控制在1000元/667m2以內，超出部分由合作社補貼?！巴恋劂y行”發(fā)揮了良好的土地中介作用，既發(fā)展了烤煙規(guī)模化種植，又實現了煙區(qū)土地保值增值，更為煙農增加了可觀收入，是我省煙區(qū)土地流轉特有的組織形式。

1.2.2“集中承包，補貼地租”——宜賓“政府組織”模式長寧縣分公司積極協(xié)調縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣農業(yè)局、縣煙辦和村支兩委，主動爭取政府有關政策，以煙農利益為核心因素，按照農民自愿的原則，結合基本煙田基礎設施建設和土地整理，積極引導農民流轉承包土地，形成煙葉、土地生產要素互動，實現了烤煙規(guī)?；N植經濟效益。

1.2.2.1緊密結合規(guī)劃，引導土地流轉土地流轉工作開展前，由煙草公司根據烤煙生產示范片重點建設區(qū)域規(guī)劃，結合烤煙生產計劃和煙基建設計劃，形成3.33hm2、13.33hm2、33.33hm2及以上的集中連片土地流轉區(qū)域，向縣政府提出烤煙種植規(guī)劃和土地流轉申請。

1.2.2.2政府組織實施，推動土地流轉縣政府根據煙草公司提出的規(guī)劃和申請，組織開展規(guī)劃區(qū)域內的土地流轉，縣農業(yè)局下屬的農技站負責具體實施。農技站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委共同將規(guī)劃區(qū)內宜煙土地進行重新丈量核準統(tǒng)計，農技站統(tǒng)一將流轉出來的土地承包，參照類似地塊種植主要糧食作物的收益作為地租(每年根據市場浮動調整) ，原價轉租給烤煙種植大戶，不收取任何費用?？緹熓召徑Y束后，按照“土地產出補償”的惠農政策，由政府給予承租土地的煙農100元/667m2的地租補貼，促進了土地流轉順利運行，有效降低了煙農的租地成本。

1.2.2.3建立調解機構，穩(wěn)定土地流轉為有效解決土地流轉過程中糾紛，宜賓長寧形成了“村支兩委—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—農技站”糾紛調解試點機構，制定并規(guī)范了糾紛調解的各項制度和程序，在糾紛發(fā)生時由農技站審查承包人的資信情況、經營能力、履約能力、租地用途等是否符合法律法規(guī)及煙草部門的種植要求，及時有效地化解土地流轉矛盾，維護農民土地權益，確保土地流轉健康穩(wěn)定發(fā)展。

2我省煙區(qū)土地流轉存在的問題

總體來看，我省煙區(qū)土地流轉尚處于起步階段，各產區(qū)初步形成了具有本地特色的土地流轉模式，但是在實施過程中，仍然存在和面臨一些問題，主要有以下幾方面：

2.1土地流轉周期短

流轉周期主要以1年或1季煙為主，罕有3年以上的流轉周期。由于周期較短，煙農土地養(yǎng)護和土壤保育技術落實不到位，對可持續(xù)發(fā)展認識淡薄，普遍存在煙季結束后的粗放管理。

2.2煙農觀念陳舊

我省煙區(qū)多為貧困山區(qū)，土地在很大程度上擔負著農民的社會保障功能。煙農害怕土地流轉后生活無著落，即便外出務工，寧愿私下無償把土地交給親戚打理或直接撂荒，也不愿意把土地流轉給不熟悉的種煙大戶或煙農合作社。

2.3土地流轉組織乏力

總體來看，全省土地流轉主要以個人“單打獨斗”為主，以煙農間私下協(xié)商出租、轉包、置換等為主要形式，缺乏一個正式的平臺來組織土地流轉行為，從而導致土地流轉的程序不完善、制度不健全、協(xié)議不規(guī)范。

2.4土地流轉定價機制欠缺

全省土地流轉價格200～1000元/667m2不等，有以當地主產糧食作物畝產值做參考定價，有直接根據地塊肥瘦、區(qū)域位置或連片情況來定價，也有煙農間私下直接約定價格。流轉土地定價標準缺失、流轉價格信息閉塞，導致土地流轉價格呈逐年提高趨勢，煙農種煙成本持續(xù)增加。

2.5缺乏促進土地流轉的相關政策

當前我省土地流轉以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委組織和煙農自發(fā)流轉為主，政府和行業(yè)指導調控較少，多為供方與需方的“市場行為”，土地流轉面積有限，土地流轉難度較大，缺乏相關配套政策引導促進煙區(qū)土地流轉。

2.6存在盲目擴大種植規(guī)模現象

部分煙農盲目擴大種植規(guī)模，因災或后期管理不到位，導致收益遠遠低于預期，出現邊際效益遞減。因此，引導發(fā)展適度規(guī)模種植是下一步我省煙區(qū)土地流轉工作重點之一。

3我省煙區(qū)土地流轉發(fā)展對策

3.1以宣傳引導為前提，營造良好流轉氛圍

當前土地流轉的難點和關鍵之一在于扭轉煙農的陳舊觀念，讓煙區(qū)農戶主動參與到土地流轉中來。通過入戶宣傳、經驗交流等形式給煙農算清經濟賬，將土地流轉后發(fā)展適度種植規(guī)模的優(yōu)勢特點進行宣傳，堅持依法自愿有償、市場配置資源原則，搞好宣傳引導工作。

3.2以政策支撐為保障，努力推動流轉落實

總體來看，全省各煙區(qū)土地流轉積極性不高，參與土地流轉的土地比例為20%，主要原因是缺乏相關政策引導。一是主動爭取政府支持，積極協(xié)調各級政府相關部門，搭建土地流轉平臺和調解機構，爭取土地流轉相關補貼和惠農政策，降低煙農土地流轉成本。二是結合現有政策引導，利用現有煙草行業(yè)生產投入補貼和煙基建設計劃，重點向適度規(guī)模種植農戶傾斜，以利益導向促進煙農主動進行流轉。

3.3以職業(yè)煙農培育為手段，引導農戶自發(fā)流轉

職業(yè)煙農培育是解決“誰來種煙”的有效途徑，也是促進土地流轉的重要手段之一。要加大職業(yè)煙農培育的扶持政策研究，明確職業(yè)煙農認定標準、依據和程序，允許對職業(yè)煙農實行適度“差異化”產前投入補貼，利用利益杠桿引導驅動職業(yè)煙農培育。

3.4以合作社運作為依托，實現發(fā)展雙贏目標

充分發(fā)揮好煙農專業(yè)合作社的“紐帶”作用，引導煙農專業(yè)合作社探索對適度規(guī)模化種植的煙農實行“差異化”專業(yè)化服務，利用現有政策因勢利導推動煙區(qū)土地流轉，有效降低煙農用地成本。

作者簡介：卞建鋒(1984-)，男，四川成都人，碩士研究生，主要從事煙葉生產管理工作。

收稿日期：2015-7-17