劉宏馨

【摘 要】隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的城市化進(jìn)程也在不斷的加速，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求也就越來越高，我國在2000年左右引入了PPP合營模式，經(jīng)過了幾年的發(fā)展對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了較大的作用。本文從PPP合營模式的基本理論出發(fā)，分析了PPP合營在城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用的可行性以及風(fēng)險，并提出了幾點城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用PPP合營模式的建議。

【關(guān)鍵詞】PPP合營；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；融資

一、PPP合營模式概述

1.PPP合營模式的定義

PPP融資模式是指政府部門與民營企業(yè)相互合作的模式，是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門遵循“依法合規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥”的基本原則，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

2.PPP合營模式的特點

運(yùn)用PPP融資模式有以下特點：

（1）融資以項目為主體。PPP融資模式以項目為融資主體，安排融資的主要依據(jù)是項目預(yù)期的收益和政府的支持力度，因為當(dāng)項目的到期需償還貸款時，其主要的資金來源是項目帶來的收益和可以獲取政府支持的政策，例如政府的稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等。

（2）社會資本參與到項目的建設(shè)中去。PPP融資模式中社會資本在項目一開始就與政府簽署了協(xié)議，私營企業(yè)參與了從項目的論證、融資、建設(shè)以及到特許權(quán)期滿的全過程。

（3）是國家政策扶持的體現(xiàn)。采用PPP融資模式私營企業(yè)投入是有利可圖的，政府為了調(diào)動私營企業(yè)的積極性會給予一定的政策扶持，例如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等，這都體現(xiàn)了在PPP模式中國家在政策上是有一些扶持政策的。

通過PPP融資合作模式，對政府而言：不僅拓寬了資金來源，降低了政府風(fēng)險，而且在轉(zhuǎn)變政府職能、提高經(jīng)濟(jì)活力和競爭力方面都有著積極意義；對社會資本而言則有助于前期項目的篩選、強(qiáng)化風(fēng)險分擔(dān)、減輕信息不對稱問題、使項目管理更具效率，對使用者而言通過“用戶付費”更顯公平，并且在政府監(jiān)管之下，能享受到更多、更好的公共服務(wù)。

二、PPP合營在城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用的可行性以及風(fēng)險

1.應(yīng)用PPP合營模式的可行性

PPP合營模式在城市建設(shè)融資中應(yīng)用是有一定可行性的，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）在經(jīng)濟(jì)方面上的可行性。目前，隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，建設(shè)資金已成為制約城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的瓶頸，那種依靠財政投資和銀行貸款的傳統(tǒng)融資方式，終究無法滿足城市化水平的要求，運(yùn)用PPP合營模式可以讓社會資本參與到其中，從而減輕地方政府的債務(wù)壓力。

（2）在政府支持層面的可行性。李克強(qiáng)總理曾批示要求：“PPP融資關(guān)鍵在于創(chuàng)新思路，探索穩(wěn)定的投資回報機(jī)制，打消社會資本疑慮。財政部要會同相關(guān)方面繼續(xù)在營造環(huán)境、規(guī)范管理、增進(jìn)信心上下功夫，助推更多項目落地，實現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏”，樓繼偉部長也在全國財政工作會議上指出：“積極引進(jìn)和應(yīng)用國際社會在基建領(lǐng)域廣泛采用的PPP模式，吸引社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，是貫徹十八屆三中全會《決定》”允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營“要求的一項體制機(jī)制變革”。

2.應(yīng)用PPP合營模式存在的風(fēng)險及措施

PPP不是簡單的融資模式，更是一種全新的管理理念，要求參與各方牢固樹立法律意識和契約觀念，因此在過程中全面識別，科學(xué)防控風(fēng)險就顯得極為重要，從“風(fēng)險利益共享”的角度考慮，PPP所涉及的主要風(fēng)險有以下幾種：

（1）信用風(fēng)險。具體表現(xiàn)為參與項目建設(shè)的企業(yè)是否有履行合同規(guī)定的職責(zé)，是否能按照合同的規(guī)定承擔(dān)信用保證的責(zé)任，因此我們可以通過信用風(fēng)險指標(biāo)來規(guī)避風(fēng)險，主要包括項目參與方的技術(shù)管理水平、資金和技術(shù)能力、資信情況等。

（2）經(jīng)營管理風(fēng)險。主要體現(xiàn)在由于項目參與建設(shè)的單位之間觀念不同所產(chǎn)生的問題，主要包括：合同違約風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、組織風(fēng)險等。因此私營企業(yè)要在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中聘請高素質(zhì)的管理人員，做好財務(wù)管理、組織協(xié)調(diào)管理等工作來降低風(fēng)險。

（3）市場風(fēng)險。主要包括：價格風(fēng)險、需求風(fēng)險、市場預(yù)測風(fēng)險和市場競爭風(fēng)險。這可按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。

三、城市基礎(chǔ)建設(shè)融資應(yīng)用PPP合營模式的建議

1.轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展

目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金還不夠充足，因此政府要發(fā)揮服務(wù)型作用，對城市基礎(chǔ)建設(shè)做出總體規(guī)劃，針對因領(lǐng)導(dǎo)變動而產(chǎn)生的隨意性也要制定出相應(yīng)的政策。同時對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府要加大資金的補(bǔ)貼力度，建立政府投資機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，使得PPP模式在安全、有效的環(huán)境下運(yùn)行。

2.不斷完善PPP模式相關(guān)法律制度

在PPP模式中私營企業(yè)處于劣勢的地位，他們更希望有比較完善的法律制度來保護(hù)自己的合法權(quán)益，如果在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中應(yīng)用PPP模式?jīng)]有完善的法律制度作為保障，項目運(yùn)行會面臨較大的困難。在PPP模式下涉及的范圍也是比較廣泛的，主要涉及到了政府、社會投資者、國際投資機(jī)構(gòu)等，這樣勢必會產(chǎn)生許多復(fù)雜的法律適用問題。因此，相關(guān)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照國際慣例，結(jié)合國內(nèi)實際情況，盡快的完善PPP模式相關(guān)法律制度，為我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保駕護(hù)航。

3.加強(qiáng)PPP模式的項目建設(shè)

首先，組建專業(yè)的PPP管理機(jī)構(gòu)。在許多發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)建立了專業(yè)的PPP模式機(jī)構(gòu)，其主要由律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、工程師、會計師等熟悉公共部門與私人部門業(yè)務(wù)的專家組成，設(shè)立PPP模式管理機(jī)構(gòu)可以幫助政府部門和私人部門參與PPP項目的建設(shè)。然而在我國PPP模式是采用的一事一議的管理方式，這就會導(dǎo)致在應(yīng)用PPP模式中缺乏積極性，因此建議應(yīng)該在財政部門下設(shè)立專門的PPP模式管理機(jī)構(gòu)，對相關(guān)PPP工作進(jìn)行管理，同時要在該機(jī)構(gòu)中下設(shè)PPP合同管理、項目評估等經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與各部委下設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，為PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用提供良好的運(yùn)營環(huán)境。endprint

其次，規(guī)范合作伙伴。PPP項目在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中順利進(jìn)行的保障是合適的項目合作伙伴，因此在我國也出臺了一些法律文件來規(guī)范對項目合作伙伴的選擇，但是在實際的工作中也存在著一些問題，時常會發(fā)生選擇合作伙伴流于形式的問題發(fā)生，因此在選擇合作伙伴的時候一方面要通過公開、透明、公平的招標(biāo)方式。

再次，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。PPP模式的核心環(huán)節(jié)是風(fēng)險分擔(dān)，一方面要遵循風(fēng)險分擔(dān)的三大原則：第一是承擔(dān)風(fēng)險的一方要具備較強(qiáng)的控制力、應(yīng)對能力；第二承擔(dān)的風(fēng)險要有一定的上限；第三承擔(dān)風(fēng)險與獲得的回報要匹配；其中第一條原則是十分重要的。另一方面要建立風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)管理機(jī)制，第一要對原來沒有預(yù)期的風(fēng)險進(jìn)行分擔(dān)，第二要分析之前的風(fēng)險分擔(dān)是否合理，并對不合理的地方做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

四、襄陽市發(fā)展PPP模式的展望

今年，襄陽市在加快推進(jìn)政府和社會資本合作方面，按照《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》的總體要求，做了大量嘗試，通過重大項目遴選，已經(jīng)相繼有12項城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目成功地采用了PPP合營模式，經(jīng)過合理運(yùn)作取得了比較好的成效，為襄陽市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了資金保障，促進(jìn)了襄陽市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了襄陽市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平，我們相信在PPP合營模式的廣泛應(yīng)用下襄陽市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會在未來得到較快發(fā)展。

五、總結(jié)

綜上所述，PPP合營模式主要的目的是為了城市基礎(chǔ)建設(shè)融資，在城市基礎(chǔ)建設(shè)過程中，可以允許民營企業(yè)參與投資，通過合理的付費機(jī)制讓民營部門來逐步收回投資，通過這種模式可以實現(xiàn)市場競爭與政府規(guī)制的有效結(jié)合，既實現(xiàn)了社會效益又會給企業(yè)帶來較大的經(jīng)濟(jì)效益，也加快了我國城市基礎(chǔ)建設(shè)的進(jìn)度。因此我們大力提倡PPP合營模式，相信在未來城市基礎(chǔ)建設(shè)中PPP合營模式發(fā)揮出更大的作用。

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