劉峰 張延利

摘 要：目前，我國(guó)對(duì)大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的研究尚處在初始階段，現(xiàn)有研究稱(chēng)謂也不盡相同，研究重點(diǎn)一般也放在其法律性質(zhì)及效力上。本文在明晰大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的含義、性質(zhì)及其分類(lèi)的基礎(chǔ)上，分析其治理要素以及其組織、管理、監(jiān)督和激勵(lì)功能，并指出目前我國(guó)高等院校內(nèi)部規(guī)則存在的些許問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：大學(xué)內(nèi)部規(guī)則;治理要素;治理功能

中圖分類(lèi)號(hào)：G640 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）33-0116-02

大學(xué)為了維持正常的育人教學(xué)工作的開(kāi)展，制定相關(guān)文件政策來(lái)規(guī)范教師、學(xué)生的行為，這是大學(xué)正常育人教學(xué)工作運(yùn)轉(zhuǎn)的保證，這些規(guī)則的制定是大學(xué)內(nèi)部管理的準(zhǔn)繩，是治理大學(xué)和諧發(fā)展的重要保障。

一、大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的含義、性質(zhì)及其分類(lèi)

1.大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的含義

國(guó)內(nèi)外關(guān)于大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的研究，現(xiàn)有研究稱(chēng)謂不一，有“高校規(guī)章制度”“高校內(nèi)部規(guī)則”“大學(xué)校規(guī)”“大學(xué)內(nèi)部規(guī)范”等。因此，對(duì)其含義的定義也因人而異。龔雋在其《高等院校規(guī)章的律效力分析——兼談大學(xué)章程的價(jià)值》一文中指出，高等院校規(guī)章是指高等院校決策機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，由高等院校制定的高等院校管理規(guī)范[1]。劉善權(quán)在其《高校內(nèi)部規(guī)則的法理分析》一文中寫(xiě)道，高校內(nèi)部規(guī)則是指高等學(xué)校為組織和管理各項(xiàng)工作，依據(jù)國(guó)家教育政策和法律法規(guī)，按照一定程序指定的，在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱(chēng)[2]。我國(guó)《教育大辭典》將校規(guī)定義為“由學(xué)校制定的學(xué)生必須遵守的各項(xiàng)規(guī)則的總體”，其目的在于“維護(hù)學(xué)校教學(xué)秩序、保證學(xué)校工作順利進(jìn)行、培養(yǎng)學(xué)生遵守公共道德和集體紀(jì)律的習(xí)慣”。周光禮在其《高校內(nèi)部規(guī)則的法理學(xué)審視》一文中是這樣定義的：為了順利實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)，高等學(xué)校要制定一系列規(guī)范師生及內(nèi)部管理人員的文件，這些文件可稱(chēng)為高校的內(nèi)部規(guī)則[3]。本文所研究的內(nèi)部規(guī)則，是指：“高等學(xué)校作為授權(quán)行政主體制定的對(duì)其內(nèi)部成員具有約束力的規(guī)范性文件。這種內(nèi)部規(guī)則區(qū)別于通過(guò)行政立法而制定的法規(guī)、規(guī)章，因?yàn)檫@種內(nèi)部規(guī)則不具有行政立法的法定標(biāo)準(zhǔn)，也不屬于法的淵源。在行政法上，這種內(nèi)部規(guī)則又‘其他規(guī)范性文件?！盵3]

2.大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的性質(zhì)

作為在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件和全校師生及其他工作人員必須遵守的行為規(guī)范，我們應(yīng)當(dāng)如何界定大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的法律性質(zhì)呢？

首先，根據(jù)我國(guó)“抽象行政行為的定義——行政主體對(duì)不特定的人或者事制定普遍性行為規(guī)則的行為”來(lái)分析大學(xué)內(nèi)部規(guī)則，可以得出這樣的結(jié)論，即大學(xué)內(nèi)部規(guī)則屬于抽象行政行為，因?yàn)榇髮W(xué)內(nèi)部規(guī)則其對(duì)象具有不特定性，其自身效力具有后及性，它本身還具有可反復(fù)使用的特征。

其次，從大學(xué)的發(fā)展歷史來(lái)看，大學(xué)從產(chǎn)生發(fā)展到如今的另一個(gè)重要特征就是自治。在我國(guó)，《高等教育法》第11條明確規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！睆倪@條規(guī)定可以看出，大學(xué)在法律上享有自治的權(quán)力，而高等院校自主制定內(nèi)部規(guī)則的權(quán)力可以這樣理解，即大學(xué)按照章程自主管理的權(quán)力和辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行自然延伸。對(duì)此，《高等教育法》第41條的規(guī)定進(jìn)一步明確，高校校長(zhǎng)行使的第一項(xiàng)職權(quán)就是“制定具體規(guī)章制度”。因此，這就使得大學(xué)內(nèi)部規(guī)則具有更多的自治色彩。

3.大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的分類(lèi)

研究者們對(duì)大學(xué)校內(nèi)規(guī)則的分類(lèi)各不相同，龔雋在其《高等院校規(guī)章的律效力分析——兼談大學(xué)章程的價(jià)值》一文中是這樣進(jìn)行分類(lèi)的：“根據(jù)位階高低和性質(zhì)差異，可以將高等院校規(guī)章分為高等院校章程和高等院校一般規(guī)章。其中，高等院校章程是指高等院校根據(jù)法律法規(guī)制定的，關(guān)于高等院校的辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制等重大問(wèn)題的規(guī)范性文件;高等院校一般規(guī)章是高等院校根據(jù)法律法規(guī)和高等院校章程規(guī)定的權(quán)限和范圍，制定的有關(guān)高等院校內(nèi)部管理的具體規(guī)范性文件?！盵1]目前，我國(guó)高等院校中一般規(guī)章的種類(lèi)繁多，有規(guī)定、規(guī)則、辦法、意見(jiàn)、條例、須知等等。分為章程和章程以外的一般規(guī)則;另外，也有分為執(zhí)行性、補(bǔ)充性和自主性規(guī)則;還有分為黨政、教學(xué)、科研、人事和學(xué)生工作規(guī)章制度等。

二、大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的治理要素和治理功能

1.大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的治理要素

大學(xué)內(nèi)部規(guī)則建設(shè)的核心是發(fā)揮大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的治理功能，這就要求大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的治理要素必須齊全，并且能夠在治理的過(guò)程中體現(xiàn)出其治理價(jià)值。在不同的國(guó)家和地區(qū)，大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的治理要素雖然存在著一定的差別，但同時(shí)也呈現(xiàn)出一定的共同點(diǎn)。劉虹、張端鴻在其《大學(xué)章程治理要素的國(guó)際比較》一文中明確指出，“盡管大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的具體表現(xiàn)形式千差萬(wàn)別，但大學(xué)內(nèi)部規(guī)則中所涉及的核心問(wèn)題基本都包括外部治理和內(nèi)部治理兩大問(wèn)題。洪源渤認(rèn)為，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是關(guān)于大學(xué)內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的配置。除此以外，伯恩鮑姆認(rèn)為大學(xué)治理還包括教師權(quán)力的配置。克拉克·科爾則認(rèn)為，大學(xué)治理必須考慮大學(xué)是由多元社群組成的。因而大學(xué)內(nèi)部治理還應(yīng)包括共同治理（利益相關(guān)者參與）和縱向管理（院系）問(wèn)題?！盵4]在《大學(xué)章程治理要素的國(guó)際比較》一文結(jié)論部分，劉虹、張端鴻指出，“在內(nèi)部治理要素方面，從世界范圍來(lái)看，大學(xué)主流選擇的決策體制是董事會(huì)或理事會(huì)制;主流選擇的執(zhí)行體制是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;部分國(guó)家和地區(qū)的大學(xué)設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督體制;與公司治理和政府管理相比，共同治理是大學(xué)治理較為獨(dú)有的特征，教授組成的共同治理委員會(huì)在不同國(guó)家和地區(qū)大學(xué)的章程中有不同程度的體現(xiàn);學(xué)院制和系制是最為廣泛使用的縱向管理體制，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)學(xué)院從事專(zhuān)業(yè)學(xué)位教育是一種趨勢(shì)?！盵4]

2.大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的治理功能

（1）大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的組織功能。大學(xué)各項(xiàng)規(guī)則具有預(yù)先設(shè)定性，明確規(guī)定了內(nèi)部權(quán)利和義務(wù)的配置。具體來(lái)說(shuō)，大學(xué)內(nèi)部規(guī)則對(duì)大學(xué)的各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)都進(jìn)行了非常明確的規(guī)定。所謂大學(xué)的利益相關(guān)者，它包括教授、校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、行政人員、學(xué)生、校友和納稅人。大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的組織功能就體現(xiàn)在它規(guī)定了教師的教學(xué)和科學(xué)研究任務(wù)，對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)、工作、生活等各個(gè)方面也有專(zhuān)門(mén)并且詳細(xì)的規(guī)定。伯頓·克拉克認(rèn)為，大學(xué)本質(zhì)上是一個(gè)圍繞學(xué)科和行政的矩陣型組織。大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的組織功能就是保障學(xué)校教學(xué)科研和日常管理活動(dòng)的順利進(jìn)行。

（2）大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的管理功能。大學(xué)各項(xiàng)規(guī)則還具有一定的權(quán)威性和強(qiáng)制性，因此能夠?qū)θ熒捌渌ぷ魅藛T起到相當(dāng)程度的紀(jì)律約束力，由此領(lǐng)導(dǎo)著全校師生及其他工作人員走向思想的統(tǒng)一，保證高等院校沿著自身已定的發(fā)展道路走下去，實(shí)現(xiàn)其各種教學(xué)目標(biāo)和管理目標(biāo)。此外，大學(xué)內(nèi)部規(guī)則為管理者從經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理過(guò)渡，從大學(xué)人治向大學(xué)法治過(guò)渡提供了正確的途徑。大學(xué)校內(nèi)規(guī)則作為全校師生及其他工作人員必須共同遵守的行為準(zhǔn)則，不僅可以頗有成效地防止經(jīng)驗(yàn)主義和領(lǐng)導(dǎo)意志的滋生，實(shí)現(xiàn)有效的去行政化，而且可以預(yù)防因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)班子更迭和其他工作人員變更帶來(lái)的影響，從而保證大學(xué)工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性和高效性?？梢哉f(shuō)，大學(xué)內(nèi)部規(guī)則是實(shí)現(xiàn)高?？茖W(xué)管理的基礎(chǔ)。

（3）大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的監(jiān)督功能。根據(jù)對(duì)大學(xué)校內(nèi)規(guī)則的不同劃分，我們可以分類(lèi)討論大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的監(jiān)督功能。如果說(shuō)把大學(xué)內(nèi)部規(guī)則劃分為章程和章程以外的一般規(guī)則，那么，我們先看作為章程的大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的監(jiān)督功能。大學(xué)章程可以稱(chēng)得上是大學(xué)里的“憲法”，它上承國(guó)家的教育政策和相關(guān)法律法規(guī)，下啟學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度，在不違背法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，一旦經(jīng)過(guò)教育行政主管部門(mén)的審查和核實(shí)，就可以取得對(duì)內(nèi)和對(duì)外的法律效力。因此，雖然大學(xué)內(nèi)部規(guī)則不是法律，但在大學(xué)校園內(nèi)，它可以發(fā)揮法律性質(zhì)的監(jiān)督作用。此外，無(wú)論是章程還是章程以外的一般規(guī)則，它都體現(xiàn)了一所學(xué)校的辦學(xué)特色，對(duì)于形成良好的校風(fēng)起到了至關(guān)重要的作用。而校風(fēng)作為一種“軟力量”，在無(wú)形當(dāng)中就對(duì)全校師生及其他工作人員起到了一定的監(jiān)督作用。總之，大學(xué)內(nèi)部規(guī)則是大學(xué)及其內(nèi)部組成成員接受監(jiān)督的基本依據(jù)。

（4）大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的激勵(lì)功能。大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的組織、管理、監(jiān)督功能都體現(xiàn)了其作為約束機(jī)制發(fā)揮的巨大功能，但大學(xué)作為一個(gè)小型的社會(huì)，只有約束機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。激勵(lì)活動(dòng)與約束機(jī)制是一組辯證統(tǒng)一的存在，要想更好地發(fā)揮大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的約束力，就不能忽視其隱含的激勵(lì)功能。所謂激勵(lì)，就是要滿(mǎn)足激勵(lì)對(duì)象的基本且合理的需求，發(fā)揮他們的潛在能力，以達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。大學(xué)內(nèi)部規(guī)則為處理好教師與學(xué)生的關(guān)系、管理者與被管理者的關(guān)系、個(gè)人與集體的關(guān)系等提供了規(guī)范性的依據(jù)，這就有利于發(fā)揮全校師生及其他所有工作人員的潛能，更好地達(dá)到教學(xué)、科研、行政管理等各個(gè)方面的目標(biāo)。

三、影響大學(xué)內(nèi)部規(guī)則治理的限度

1.大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的合法性問(wèn)題

法學(xué)當(dāng)中有一項(xiàng)基本原則，即較低一級(jí)的法律、法規(guī)或者規(guī)范性的文件不能和較高一級(jí)的法律、法規(guī)相抵觸。按照這個(gè)原則去審視各高等院校的內(nèi)部規(guī)則，不難發(fā)現(xiàn)，有不少大學(xué)在制定內(nèi)部規(guī)則的過(guò)程以及實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，存在一些不合法的地方。比如說(shuō)，有些大學(xué)為了形成嚴(yán)肅的校風(fēng)，秉持從嚴(yán)治校的理念，在制定大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的過(guò)程中，從嚴(yán)制定，有時(shí)候比相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)學(xué)生的要求更高，處分更加嚴(yán)重，甚至超出了法律賦予學(xué)校的職權(quán)范圍，這在某種原則上說(shuō)是屬于不合法范疇的。

2.大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的透明度問(wèn)題

如果按照對(duì)象來(lái)分，大學(xué)內(nèi)部規(guī)則可以劃分為針對(duì)黨政、教學(xué)、科研、人事和學(xué)生工作等具體方面的規(guī)章制度。一般說(shuō)來(lái)，除學(xué)生之外，其他無(wú)論是教師還是黨政或人事方面的工作人員都對(duì)涉及自己的那部分大學(xué)內(nèi)部規(guī)則比較了解。但是，學(xué)生作為大學(xué)最大的組成部分，不少高等院校在制定大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的時(shí)候鮮少征詢(xún)他們的意見(jiàn)，就是在規(guī)則制定結(jié)束后也很少采取一些積極措施讓大學(xué)生清楚地了解大學(xué)內(nèi)部規(guī)則所規(guī)定給他們的權(quán)利和義務(wù)，甚至只有在學(xué)生出現(xiàn)了違反校紀(jì)校規(guī)的行為時(shí)，這些規(guī)章制度才“現(xiàn)身說(shuō)法”。這就如同空喊“法治”口號(hào)，但如果被管理者都不清楚這些規(guī)則的具體內(nèi)容，那么，這些大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的透明度問(wèn)題就值得懷疑。另外，大學(xué)內(nèi)部規(guī)則也起到了監(jiān)督的作用，但如果大學(xué)生并不了解針對(duì)教師、人事部門(mén)等的規(guī)則，如何讓他們按照規(guī)則監(jiān)督教師是否履行了其義務(wù)，人事部門(mén)等是否按規(guī)章制度辦事。

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