胡曉東 陳玨如

摘要：公眾評議是富有中國特色的公民參與政府績效評估的有效形式之一，對公眾評議的研究是我國政府績效管理研究繞不過去的話題，其對于提高政府行政效率、提升公共服務水平、提高公眾滿意度的作用都是不可小噓的。但我國各地政府對公民參與政府績效評估的重視程度還是不夠，從小到評估主體的選擇，大到評估指標體系的設計，都不盡科學。要解決現階段我國公眾評議存在的問題，增強我國公眾評議的科學性和有效性，充分發(fā)揮其應有的作用，應該從選擇評估主體、確定評估內容、設計評估指標以及評估結果運用這四個方面入手。

關鍵詞：政府績效管理 公眾評議 問題 對策

政府績效管理是運用科學的方法，對政府績效做出盡可能準確的評價，并在此基礎上對政府績效進行改善和提高，包含績效計劃、績效監(jiān)控、績效評估、績效反饋四個環(huán)節(jié)。其中，績效評估是政府績效管理的核心內容。能否實現對政府績效客觀、科學、公正、有效的評估，是決定能否實現績效管理的關鍵。公眾評議通常是在各級黨委和政府的領導下，通過組織公眾有序參與政府績效評估，以推動政府提高行政效率，提升服務水平的工具。由于公眾評議是富有中國特色的公民參與政府績效評估的有效形式之一，在我國眾多公眾評議政府的實踐案例中，尤以云南昆明市政府公眾評議的案例比較典型。

一、公眾評議的理論基礎

1.新公共管理理論

新公共管理理論是伴隨著20世紀80年代后西方行政改革浪潮而興起的一種現代形態(tài)的公共行政理論，是“管理主義”運用于公共部門的結晶。新公共管理的理論假設是：公共組織和私營組織的管理在本質上是相似的，主張在政府管理中注重結果，以顧客為導向，采納企業(yè)化的管理方法提高行政效率，引入競爭機制提高服務質量。公眾評議作為政府績效評估的有效形式之一，是對政府績效結果進行衡量與評估，這一點與新公共管理中注重結果的理念不謀而合。另外，新公共管理所倡導的“顧客導向”，政府將公眾視為顧客，為其提供優(yōu)質的公共服務，決定了在政府績效評估的過程中必須將公眾納入到這一主體結構中，這也是公眾評議在我國興起的原因之一。

2.新公共服務理論

新公共服務理論是在對新公共管理理論進行反思、批評的基礎上提出和建立的，是關于公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論。新公共服務的基本理念是，全體公民才是國家、政府的所有者，政府的基本職能既不是“掌舵”也不是“劃槳”，而是回應公民訴求、為公民提供服務，對更大的公共利益負責。正是基于這樣的理念，包括公眾評議在內的政府績效評估，應該以公民為中心，以公民滿意為標準，評估過程必須有廣泛的公民參與。

二、昆明市政府公眾評議的案例回顧與問題解析

云南省昆明市群眾評議市直機關行業(yè)作風工作，是在昆明市委、市政府的領導下，圍繞為民務實清廉要求，通過組織群眾有序對87個市級部門和27個公共企事業(yè)單位的工作作風進行公開評價，進一步改進工作作風、密切聯(lián)系群眾，推進機關行業(yè)作風建設取得新成效的公眾評議。

1.案例回顧

（1）評議主體構成及評議辦法

評議采取問卷測評、網上測評、定向測評和日?？荚u相結合的方式進行，以綜合得分（以百分制計算）為評議結果。問卷測評部分，由包括市黨代表，市人大代表，市級民主黨派負責人代表，市級離退休干部代表，市級領導、各機關部門干部職工代表等在內的五千多名各界代表，通過填寫《昆明市2014年群眾評議市直機關行業(yè)作風問卷測評表》（以下簡稱《問卷測評表》）完成。網上測評部分，由社會各界群眾登陸昆明信息港網站通過網上測評完成?！皾M意”為100分，“基本滿意”為85分，“不滿意”為50分，“不了解”為無效票、不計分。問卷測評和網上測評的得分均為各類別測評分之和。

（2）評議內容

評議內容主要有五點，一是貫徹落實中央“八項規(guī)定”和省委“十項制度”、市委實施細則的情況。二是落實市委、市政府關于“四風”方面突出問題專項整治工作部署的情況。三是黨的群眾路線教育實踐活動意見建議整改落實的情況。四是履行職責提高行政效率和服務水平的情況。五是“春城熱線”等新聞媒體反映群眾投訴舉報問題辦理的情況。《問卷測評表》和網上測評中對全部114個參評單位都只有一個評估指標即對參評單位行業(yè)作風的評價。該評估指標下設四個選項即“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”和“不了解”。另外，《問卷測評表》比起網上測評多一張昆明市市級機關行業(yè)作風問卷調查表，問卷僅包括3道題，單項“對市級機關作風的總體評價”，多選“市級機關行業(yè)作風還存在哪些突出問題”以及“加強全市機關行業(yè)作風建設的意見建議”的開放式問題。

2.昆明市政府公眾評議的問題及原因分析

（1）評議存在的問題

第一，昆明市公眾評議的評估主體選擇不盡科學，評估主體主要分為兩大塊，一是參與問卷測評的5000多名各界代表，二是參與網上測評的上萬名公民。從評議工作方案中我們可以看到，問卷測評部分是由特定的5000多名代表完成。很明顯，參與問卷測評這些代表與普通公民之間有較大的差別，他們與政府千絲萬縷的關系使他們代表不了普通群眾。由他們進行評議并占較大比重，很難得到客觀的評議結果，評議結果也得不到群眾的認可。其次，任何一個評估主體都不可能同時了解全市114個參評單位的工作內容、工作情況，要求評估主體對114個參評單位進行評估，勢必得不到客觀、公正的評估結果。

第二，與評估內容相比，昆明市群眾評議行業(yè)作風活動的評估指標體系的設計實在是過于簡單，或者根本稱不上有評估指標體系。對于每一家參評單位來說，評估項目也就是評估指標，都只有一個，就是“對參評單位的作風評價”，下設“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”、“不了解”四個選項。首先，評估指標作為評估內容的載體，只應該比評估內容更詳細、更具體，而絕對不是在五個較為詳盡的評估內容的基礎上，設計出一個單一、寬泛的評價指標。其次“作風評價”本身就是一個非常抽象、寬泛的概念，將“作風評價”這一概念作為一級指標必須下設幾個二級指標才能做出有效的評估。最后，雖然提高公眾滿意度是公民參與政府績效評估的主要目標之一，但是，用“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”這樣模糊、難以量化程度的選項中來描述“作風評價”，評估結果的準確性與客觀性會在很大程度上受評估主體心理因素影響。

（2）原因分析

第一，評估主體對評估對象缺乏了解。評估主體是對評估對象做出評價的人。評估主體是績效管理的核心要素，評估主體的選擇科學與否直接決定了績效評估結果是否客觀、準確，直接影響了績效評估的科學性。從信息加工的觀點來看，績效評估就是評估主體對與評估對象有關的績效信息進行觀察、搜集、儲存、提取、整合和測算的過程。評估主體對評估對象的熟悉程度決定了其對評估對象績效信息的掌握程度。只有由了解評估對象績效信息的評估主體，對評估對象進行評估，評估結果才談得上客觀、公正。但昆明市對評估主體的選擇過于簡單，沒能選出真正了解評估對象的主體，造成了評估主體選擇不科學的問題。

第二，評估指標抽象、簡單、籠統(tǒng)。評估指標的設計是影響政府績效評估科學性、客觀性和準確性的決定性因素?？冃гu估指標就是評估因子或評估項目，解決的是從哪些方面來對評估對象的績效進行衡量或評估的問題。在對評估對象的績效進行評估時，指向評估對象績效的各個方面就是評估指標。績效評估指標是績效評估內容的載體，是評估對象職能具體化的外在表現。這就要求績效評估的指標要有針對性，且不能是抽象、籠統(tǒng)、寬泛的一個單一指標，而應該是由多個相關評估指標構成的評估指標體系。抽象、籠統(tǒng)、寬泛的評價指標不利于評估主體對評估對象進行準確地評估，也得不出能夠幫助評估對象進行有效績效改進的評估結果。昆明市公眾評議的評估指標過于簡單、抽象、籠統(tǒng)，評估指標體系的設計不盡科學，有待完善。

三、昆明市政府公眾評議的解決對策

政府績效評估中的公眾參與會由于公眾信息、知識、理性不足而存在缺陷，但不能據此否認公民參與政府績效評估在改進政府工作效率、促進公正公平、提高服務質量方面的重大價值。

1.科學選擇評估主體

評估主體的選擇是影響公眾評議科學性的重要因素。根據績效管理理論，選擇績效評估主體的第一原則是，評估主體所評價的內容必須是基于他所掌握的信息。如果評估主體被要求對其不了解的情況做出評價，就很難保證評估的準確性和客觀性，嚴重影響評估結果的有效性，進而對整個評估造成巨大的影響。作者認為，科學選擇評估主體的標準在于所選擇的評估主體是否了解評估對象、評估內容，是否掌握評估所需要的評估信息。公民普遍信息獲得渠道有限，在選擇評估主體時，使政府的直接相對人占一定比例就顯得非常有必要。直接相對人與政府機關有直接的接觸，對于政府的行業(yè)作風、工作情況比其他公民更具有發(fā)言權，是評估主體的合適人選。就和昆明市公眾評議一樣，大部分城市的評議活動的評估主體都是隨機的，其中他們大部分屬于間接相對人。這些評估主體對評估對象并不熟悉，也不掌握評估信息，間接相對人數量過大對得出客觀的評估結果是不利的。

2.合理確定評估內容

合理的評估內容應該是在綜合考慮評估目的、評估對象、評估主體這三個因素后的基礎上確定的。首先，評估內容要和評估目的保持一致。只有評估內容與評估目的保持一致，評估才能實現預定的評估目的，發(fā)揮評估的作用。第二，評估內容應根據評估對象的特點、工作職能、工作內容進行確定。昆明市的公眾評議對所有評議對象采用同樣的評估內容進行評估，這樣是非常不科學的。正是因為評估對象有差異，工作的側重點不同，需要進行評估的內容也不盡一致。昆明的評議活動在確定評估內容時，忘記了評估對象的不同，采用相同的評估內容進行評估，降低了評估的有效性。第三，確定評估內容時還需對該評估內容的有效性即評估主體對該評估內容的了解程度進行考慮，選取評估主體熟悉、了解的情況作為評估內容。只有評估主體了解的評估內容才是有效的評估內容，用評估主體了解的評估內容進行評估，才能保證評估的準確性。

3.系統(tǒng)設計評估指標

績效評估指標的設計作為績效評估中技術性比較強的工作之一，評估指標的設計是否科學，評估指標能否使復雜、抽象的評估內容變得簡單易懂可量化，評估指標能否反映出評估對象的實際情況，直接關系評估結果的準確性，影響到整個評估活動的有效性。因此，要增強公眾評議的科學性和有效性，必須設計出一個完善的評估指標體系。首先，績效評估指標作為績效評估內容的載體，為了全面的對評估內容進行評估就需要建立起一套由多個相關評估指標形成的績效評估體系。第二，對于評估指標的設計最好簡單易懂、可量化，避免使用抽象、籠統(tǒng)、寬泛的概念作為評估指標。幫助評估主體將其心中的主管感受準確轉化為客觀分值，盡可能減小評估主體在評估過程中可能產生的心理誤差。第三，評估指標的設計必須兼顧公共性和差異性。由于在公眾評議中，往往是多個政府一起接受公民的評價，而不同政府部門的職能和工作特點的不同。因此，在指標設計時，既要有統(tǒng)一的公共性指標，也要根據各部門職責和特點不同，設計符合其特點的特殊指標，以補充和完善公共性指標。

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