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構(gòu)建基于公眾參與的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制

方俊1,曹惠民2

(1.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院,廣東廣州510641;2.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,江蘇徐州221116)

摘要:在以實(shí)現(xiàn)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為目標(biāo)的行政體制改革背景下,亟需構(gòu)建起以公眾參與為基石的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。這一機(jī)制從內(nèi)涵構(gòu)成角度看,包括問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)路徑、問(wèn)責(zé)的懲戒和申述機(jī)制,以及問(wèn)責(zé)文化等五個(gè)方面的內(nèi)容。就是要確立以公眾參與為基礎(chǔ)的多元化政府績(jī)效問(wèn)責(zé)主體,明確以公眾需求為導(dǎo)向的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)內(nèi)容,開辟以公眾參與為基礎(chǔ)的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)路徑,建立以回應(yīng)公眾關(guān)切為宗旨的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的懲戒和申述機(jī)制,積極培育鼓勵(lì)公眾參與的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)文化。

關(guān)鍵詞:政府績(jī)效; 問(wèn)責(zé)機(jī)制; 公眾參與; 問(wèn)責(zé)文化; 制度創(chuàng)新

收稿日期:2015-01-27

基金項(xiàng)目:廣東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金資助項(xiàng)目(GD12CZZ01);教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項(xiàng)目(13YJA810003);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(2014XT07);民政部委托課題資助項(xiàng)目(2015MZR0252607)。

作者簡(jiǎn)介:方俊(1970-),男,湖北陽(yáng)新人,華南理工大學(xué)副教授,法學(xué)博士,主要從事政府公共管理研究;曹惠民(1979-),男,河北邯鄲人,中國(guó)礦業(yè)大學(xué)講師,管理學(xué)博士,主要從事政府績(jī)效治理研究。

中圖分類號(hào):D601

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2015)04-0384-06

Abstract:In the context of administrative system reform, which aims to realize the modernization of governance system and governance capability, it is of urgent need to build the government performance accountability mechanism based on public participation. From the perspective of component, accountability subject, content, path, retribution and complaint as well as culture are covered. In general, multiplex accountability subjects of government performance based on public participation should be established, the accountability contents oriented towards public demands should be clarified, the accountability path with public participation should be opened up, the accountability retribution and complaint mechanism for responding to public concerns should be built up and the government performance accountability culture with public participation should be positively cultivated.

doi:10.15936/j.cnki.10083758.2015.04.010

Construction of Government Performance Accountability Mechanism: Based on Public Participation

FANGJun1,CAOHui-min2

(1. School of Public Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510641, China; 2. School of Law and Politics Administration, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China)

Key words:government performance; accountability mechanism; public participation; accountability culture; institutional innovation

基于“自上而下”垂直觀照路徑的政府績(jī)效管理模式一直是我國(guó)政府績(jī)效管理的主導(dǎo),它并沒(méi)有擺脫“唯上”的行政傳統(tǒng),在實(shí)踐中也就難免出現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法回應(yīng)社會(huì)公眾的訴求,社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的渠道有限、效果式微等問(wèn)題。這些問(wèn)題的核心在于缺乏社會(huì)公眾和政府績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)過(guò)程的耦合。由于分權(quán)思想的流行和地方政府裁量權(quán)的放大,在新公共管理和新公共治理的范式下,人們有必要重新反思政府與公眾之間的關(guān)系[1]?；诖?我們期望通過(guò)對(duì)社會(huì)公眾參與的新型政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的研究,為政府績(jī)效評(píng)價(jià)從傳統(tǒng)的管理模式向治理模式轉(zhuǎn)變提供理論支持,真正實(shí)現(xiàn)建立在政府—社會(huì)協(xié)同治理基礎(chǔ)上的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,促進(jìn)地方政府治理體系的完善和治理能力的提升。

一、政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制要述

現(xiàn)代意義上的政府,在價(jià)值取向上追求以社會(huì)公眾需求為導(dǎo)向,積極回應(yīng)公眾合理訴求并竭盡所能為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共產(chǎn)品與服務(wù)。在政府與社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程中,政府有義務(wù)接受公眾的監(jiān)督和質(zhì)詢。這是政府績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為,在政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中,公民和其他利益相關(guān)者的參與需要被考慮,公民參與對(duì)于提升政府項(xiàng)目的質(zhì)量和政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性具有至關(guān)重要的作用,可以增加政府的合法性和信任[2]。如何使政府績(jī)效管理真正實(shí)現(xiàn)從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變,真正使社會(huì)公眾的參與嵌入到政府績(jī)效治理的整個(gè)過(guò)程并成為這種轉(zhuǎn)變的重要推動(dòng)力?問(wèn)責(zé)制為我們提供了一個(gè)切入點(diǎn)。

政府績(jī)效問(wèn)責(zé),首當(dāng)其沖,是基于對(duì)政府績(jī)效的測(cè)量與拷問(wèn)。當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府績(jī)效的理解見(jiàn)仁見(jiàn)智。本文把政府績(jī)效界定為政府公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的產(chǎn)出質(zhì)量與效率。政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制是將社會(huì)公眾的充分有效參與嵌入到政府績(jī)效治理整個(gè)過(guò)程的一種制度安排。問(wèn)責(zé)的主體除了普通的社會(huì)公眾,還包括國(guó)家公權(quán)體制內(nèi)的人大機(jī)關(guān)和相關(guān)的審計(jì)機(jī)構(gòu),以及國(guó)家公權(quán)機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)行動(dòng)體。政府有必要就公共權(quán)力的使用、公共資源的整合過(guò)程和公共政策執(zhí)行結(jié)果等接受公眾的質(zhì)詢或問(wèn)責(zé),就相關(guān)問(wèn)題向公眾作出解釋和說(shuō)明并承擔(dān)非不可抗力所導(dǎo)致的負(fù)向公共效果,化解公共質(zhì)疑,凝聚共識(shí),促進(jìn)政府與公眾之間的溝通與互動(dòng)。問(wèn)責(zé)制度的設(shè)計(jì)是保證政府之外的相關(guān)社會(huì)主體行使民主監(jiān)督權(quán),有效、有序參與政府績(jī)效治理的制度保障。

受新公共管理運(yùn)動(dòng)及政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度廣泛運(yùn)用的影響,以映照社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效合理期待為內(nèi)核的管理主義(managerialism),與其說(shuō)是一種研究范式的轉(zhuǎn)移,還不如說(shuō)是一種范式接續(xù)之道。管理主義所強(qiáng)調(diào)的問(wèn)責(zé)機(jī)制就繼承和發(fā)展了民主問(wèn)責(zé)傳統(tǒng),進(jìn)一步探索了公民直接參與公共事務(wù)的途徑,發(fā)展了社會(huì)問(wèn)責(zé)的新機(jī)制,并使得問(wèn)責(zé)重點(diǎn)從行政過(guò)程問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向更為重要的行政結(jié)果問(wèn)責(zé)[3]。治理范式下的問(wèn)責(zé)制更加關(guān)注行政系統(tǒng)與外界環(huán)境的交互關(guān)系,實(shí)現(xiàn)責(zé)任不僅僅是政府的管理目標(biāo),而且還包含了實(shí)現(xiàn)良好治理、溝通政府與社會(huì)的工具價(jià)值,問(wèn)責(zé)制建設(shè)也從政府的被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)化為政府積極的認(rèn)識(shí)和主動(dòng)的要求[4]。政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制作用的發(fā)揮是一個(gè)多要素綜合作用的結(jié)果,特別是針對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)行動(dòng)體而言,需要多要素主體的良性互動(dòng),績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制才能發(fā)揮作用,政府績(jī)效治理宗旨才能實(shí)現(xiàn)。

從構(gòu)成要件的角度看,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)成既包括問(wèn)責(zé)意識(shí)、態(tài)度等軟要素,又包括參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的主體、客體、內(nèi)容的確定,以及相關(guān)的制度平臺(tái)建設(shè)等硬要素。具體來(lái)講,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制構(gòu)成的要件包括:①問(wèn)責(zé)意識(shí)與態(tài)度。主要是政府機(jī)關(guān)及其工作人員針對(duì)自己的政策和行為從意識(shí)觀念上要敢于接受社會(huì)監(jiān)督和批評(píng),在態(tài)度上勇于承擔(dān)公共責(zé)任。②問(wèn)責(zé)主體。也即明確誰(shuí)有權(quán)力行使針對(duì)政府的績(jī)效問(wèn)責(zé)。在我國(guó),除了傳統(tǒng)的黨組織和上級(jí)政府之外,公眾和以客觀、專業(yè)、中立見(jiàn)長(zhǎng)的第三方機(jī)構(gòu)不應(yīng)被排斥在問(wèn)責(zé)主體之外。③問(wèn)責(zé)客體。也即政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的對(duì)象,它包括政府機(jī)關(guān)及其工作人員,具體指對(duì)公共事務(wù)管理的行為和結(jié)果負(fù)有整體責(zé)任的政府機(jī)關(guān)、負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者,以及不當(dāng)履行(包括不作為或作為不當(dāng))職責(zé)和義務(wù)的公務(wù)人員。④問(wèn)責(zé)內(nèi)容。政府績(jī)效問(wèn)責(zé)主要是針對(duì)政府應(yīng)當(dāng)作為但是沒(méi)有作為或作為不當(dāng)?shù)恼?、制度或行為而開展的責(zé)任追溯,包括突發(fā)性公共事件處置不當(dāng)、政府重大決策失誤或決策不當(dāng)、公職人員工作態(tài)度和工作效率問(wèn)題,以及其他被社會(huì)公眾提出質(zhì)疑的嚴(yán)重危害或損害公共利益的屬于政府(部門)的公共責(zé)任范疇內(nèi)的事務(wù)等。⑤問(wèn)責(zé)的機(jī)制和平臺(tái)。目前,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)制度和平臺(tái)建設(shè)還是兩大盲區(qū)。雖然部分地區(qū)在積極探索,但是相關(guān)的制度設(shè)計(jì)碎片化特征明顯,平臺(tái)建設(shè)尚處于摸索之中。一般而言,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)制度和平臺(tái)建設(shè)包括問(wèn)責(zé)的基本法律、問(wèn)責(zé)的制度、問(wèn)責(zé)的渠道與媒介、問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)施的結(jié)果管理等內(nèi)容。

二、公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)理分析

政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制是一個(gè)多要素綜合作用的過(guò)程,問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)的具體內(nèi)容,以及問(wèn)責(zé)的路徑都會(huì)對(duì)公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)理產(chǎn)生重要影響。這些要素之間的關(guān)系如何,直接關(guān)系到政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制作用發(fā)揮的最終效果。在政府績(jī)效問(wèn)責(zé)實(shí)踐之初,需要政府主動(dòng)的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、組織與管理,但是政府參與的動(dòng)機(jī)不是為了控制,更不是為了抑制公眾參與政府績(jī)效的問(wèn)責(zé),而是為其創(chuàng)制寬松的政治環(huán)境并提供公眾參與的可能路徑。下面我們就社會(huì)公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)過(guò)程作一簡(jiǎn)要分析,公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)理如圖1所示。

圖1　公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)理

1. 政府責(zé)任的識(shí)別與確認(rèn)

從邏輯上講,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的首要前提是政府有面向公眾的公共績(jī)效產(chǎn)出。政府績(jī)效責(zé)任如何界定?從政府的公共政策供給及行為表現(xiàn)與社會(huì)公眾的期望之間的關(guān)系看,只要政府的行為及結(jié)果與大多數(shù)公眾的意愿相悖,或者政府的所作所為不是公眾所期盼的甚至是損害公眾的長(zhǎng)期和短期利益的行為都應(yīng)該是政府所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任。政府績(jī)效問(wèn)責(zé)不是一般的對(duì)政府作為或不作為、慢作為的問(wèn)責(zé),而是專指對(duì)政府公共產(chǎn)品與公共服務(wù)產(chǎn)出的質(zhì)量與效率的公共性問(wèn)責(zé),或者更直接地講,政府績(jī)效的生產(chǎn)行為和結(jié)果危害到了公眾的切身利益(包括可持續(xù)發(fā)展層面上的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益),就必須對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。從圖1中,我們可以看到政府責(zé)任識(shí)別的一些載體,比如政府政策的制定和政府對(duì)于社會(huì)的承諾、政策執(zhí)行過(guò)程或政府“行為”過(guò)程、政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果,以及貫穿整個(gè)政府績(jī)效生產(chǎn)過(guò)程的公共資源的管理與整合過(guò)程。在這些載體上,我們隨時(shí)可以發(fā)現(xiàn)政府的責(zé)任所在,比如是否存在政府工作人員利用職務(wù)便利公開或變相使國(guó)有資產(chǎn)為個(gè)人或家庭或家族謀私利的腐敗行為等。

政府通過(guò)相關(guān)的契約或者績(jī)效合同委托第三方以政府名義開展公共事務(wù)管理活動(dòng)時(shí),所產(chǎn)生的公共責(zé)任除了第三方是當(dāng)然的責(zé)任主體之外,政府也要承擔(dān)連帶的公共責(zé)任,接受社會(huì)公眾的質(zhì)詢與問(wèn)責(zé)。

2. 選擇問(wèn)責(zé)的渠道和方式

政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的渠道與政府的政策制度供給程度密切相關(guān)。一般而言,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)取決于政府官員對(duì)于政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的認(rèn)知和理解程度,取決于政府公眾之間是否存在良性的互動(dòng),取決于普通的社會(huì)公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的意愿與能力;而政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的方式則主要與政府作為不當(dāng)或不作為的后果的嚴(yán)重程度,如果影響比較大的話,會(huì)同時(shí)啟動(dòng)政治問(wèn)責(zé)和行政問(wèn)責(zé),如果是一般性的、影響相對(duì)小的,但是與社會(huì)公眾的關(guān)系密切的公共事務(wù)責(zé)任則要求有行政問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)的共同存在,且應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)問(wèn)責(zé)的制度化、規(guī)范化、持續(xù)化。與普通市民生活密切相關(guān)的公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理可以由普通市民動(dòng)議,提出對(duì)政府部門及其工作人員的問(wèn)責(zé),專業(yè)性比較強(qiáng)或者偏重技術(shù)性公共問(wèn)題的問(wèn)責(zé)過(guò)程,首先由第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜页鼍咭粋€(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告,然后據(jù)此可以組織市民啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的機(jī)制;出現(xiàn)重大惡性社會(huì)影響的,除了黨內(nèi)有關(guān)組織啟動(dòng)的政治問(wèn)責(zé)之外,還應(yīng)該啟動(dòng)對(duì)事件承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的相應(yīng)層級(jí)政府的問(wèn)責(zé),社會(huì)公眾應(yīng)該成為這種問(wèn)責(zé)過(guò)程的參與者、見(jiàn)證者和監(jiān)督者,比如,在澳大利亞地方政府治理的過(guò)程中,通過(guò)增加社區(qū)公眾的投票這種方式來(lái)促使政府透明度不斷增加,為社會(huì)公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)提供相應(yīng)的政策和制度設(shè)計(jì)[5]。

3. 實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)的程序

政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的合法性和有效性與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的程序是否科學(xué)、合理密切相關(guān)。合法性是指政府績(jī)效問(wèn)責(zé)必須建立在法治的軌道上,依法實(shí)施政府績(jī)效問(wèn)責(zé),必須是公法和私法一致性的制度和程序設(shè)計(jì),既要符合國(guó)家法律制度框架的基本要求,又要受社會(huì)倫理和社會(huì)道德的約束與制約,與人們的樸素價(jià)值期許吻合,符合基于公共價(jià)值的社會(huì)認(rèn)知。有效性是指政府績(jī)效必須保證問(wèn)責(zé)主體實(shí)質(zhì)性地參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的整個(gè)過(guò)程,既要保證政府績(jī)效問(wèn)責(zé)主體的廣泛性和代表性,又要保證這部分主體能常態(tài)化、規(guī)范化、全程化參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)過(guò)程。政府作為被問(wèn)責(zé)的對(duì)象,必須對(duì)公民的問(wèn)責(zé)給予及時(shí)、有效、令問(wèn)責(zé)主體滿意的表達(dá)和解釋,要針對(duì)公民的政府問(wèn)責(zé),就政府的行為及政府行為追求的價(jià)值和利益歸宿作出解釋和說(shuō)明,而且這種問(wèn)責(zé)的過(guò)程和程序要透明公開,主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

4. 績(jī)效問(wèn)責(zé)結(jié)果的運(yùn)用與反饋

政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的目的不是問(wèn)責(zé)本身,問(wèn)責(zé)是為了促進(jìn)政府績(jī)效的提升與改善,提升政府公信力,最大限度地增進(jìn)社會(huì)公共利益?？?jī)效問(wèn)責(zé)結(jié)果的運(yùn)用及對(duì)政府的績(jī)效問(wèn)責(zé)信息的及時(shí)反饋就顯得尤為重要,這是政府在下一個(gè)績(jī)效周期內(nèi)糾偏和強(qiáng)化的重要依據(jù)。一方面,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的結(jié)果應(yīng)該使相關(guān)的被問(wèn)責(zé)者承擔(dān)其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù),使其對(duì)社會(huì)公眾的訴求作出積極的回應(yīng)。通過(guò)政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制給政府官員及其工作人員施加公眾的影響力,使其政策和行為符合社會(huì)公眾的預(yù)期,追求公共價(jià)值的最大化。另一方面,問(wèn)責(zé)的結(jié)果要對(duì)社會(huì)公開,通過(guò)問(wèn)責(zé)信息的公開,主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督與控制。如社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效問(wèn)責(zé)客體承擔(dān)行政責(zé)任和法律責(zé)任的形式與過(guò)程提出異議,政府部門必須對(duì)公眾的問(wèn)責(zé)與質(zhì)詢給予回應(yīng)。公共價(jià)值的重塑不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程,它是一個(gè)政府與公眾積極互動(dòng)的過(guò)程,是一個(gè)政府與公眾相互博弈的螺旋式上升的過(guò)程,政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制為政府與公眾的互動(dòng)提供了一個(gè)政策和制度上的支點(diǎn)。

三、公民參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制建構(gòu)路徑勘察

權(quán)力社會(huì)本源論認(rèn)為,權(quán)力的母體是社會(huì),政府的產(chǎn)生源于社會(huì)的權(quán)力讓渡,其功能在于從社會(huì)獲取公共權(quán)力或其他公共資源,并以權(quán)力為介質(zhì)對(duì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性優(yōu)化配置以滿足不同層次的公共需求,運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威來(lái)維護(hù)秩序和正義, 這是政府自產(chǎn)生之日起就肩負(fù)的公共責(zé)任。在民主政治時(shí)代,公共責(zé)任是政府最基本的公共價(jià)值取向,它要求政府必須回應(yīng)社會(huì)公眾的基本訴求,盡職履責(zé),保障社會(huì)公眾的合理化需求有效實(shí)現(xiàn)。政府績(jī)效管理中既要保證管理人員及其行為對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé), 對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé),又要提高政府管理的效率與管理能力[6]。十八大提出要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 這是一個(gè)新的治理視角的國(guó)家行政體制改革理念。至于如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),尚無(wú)明確的路線圖可按圖索驥。 西方治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙(James N.Rosenau)認(rèn)為,治理是一種內(nèi)涵豐富的現(xiàn)象,既包括政府機(jī)制,也包括非政府機(jī)制,“治理是只有被大多數(shù)人接受(或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢(shì)的人接受)才會(huì)生效的規(guī)則體系”[7]。 治理的實(shí)質(zhì)在于終結(jié)政府之于社會(huì)的居高臨下的統(tǒng)治狀態(tài)而構(gòu)建新型的政府與社會(huì)的合作關(guān)系。 這一合作關(guān)系的實(shí)現(xiàn)是以公眾廣泛的政治參與為基石的。 政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的公眾參與就是政治參與的具體表現(xiàn)形式。 構(gòu)建基于公眾參與的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制, 從內(nèi)涵構(gòu)成角度看, 包括問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)路徑、問(wèn)責(zé)的懲戒和申述機(jī)制, 以及問(wèn)責(zé)文化等五個(gè)方面的內(nèi)容。

第一,確立以公眾參與為基礎(chǔ)的多元化政府績(jī)效問(wèn)責(zé)主體。問(wèn)責(zé)是在治理語(yǔ)境下構(gòu)建的一種促進(jìn)政府或其他公共部門積極履行公共責(zé)任的由外而內(nèi)的倒逼機(jī)制。它的一個(gè)前提假設(shè)是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效治理主體的多元化,逐漸將社會(huì)公眾為基礎(chǔ)的多元社會(huì)主體嵌入到政府績(jī)效治理的全過(guò)程,這需要政府學(xué)會(huì)利用現(xiàn)代傳播工具主動(dòng)與其他社會(huì)主體之間進(jìn)行充分有效的公共服務(wù)需求與公共產(chǎn)出績(jī)效溝通。在政府績(jī)效治理的議題達(dá)成廣泛共識(shí)的前提下,使得社會(huì)公眾(包括非營(yíng)利組織、第三方機(jī)構(gòu)、公共媒體、公民個(gè)人等)能充分、有效地參與政府績(jī)效生產(chǎn)的整個(gè)過(guò)程,掌握充分的績(jī)效信息,勇于并善于問(wèn)責(zé),才能將政府績(jī)效問(wèn)責(zé)落到實(shí)處,比如2012年武漢首創(chuàng)的治庸問(wèn)責(zé)電視問(wèn)政,東西湖、江夏、黃陂、新洲、蔡甸、漢南6個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)行政長(zhǎng)官在電視臺(tái)演播廳聚光燈下接受武漢市民對(duì)他們履職工作的現(xiàn)場(chǎng)拷問(wèn),一度引起全國(guó)范圍的廣泛關(guān)注。這種問(wèn)政形式本身也是政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的一種具體化形式,它將市民、公共媒體,以及第三方機(jī)構(gòu)有效地融合于電視問(wèn)政的整個(gè)過(guò)程,在確立以社會(huì)公眾參與為基礎(chǔ)的多元化政府績(jī)效問(wèn)責(zé)主體方面就是一個(gè)有益嘗試。

第二,明確以公眾需求為導(dǎo)向的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)內(nèi)容。政府績(jī)效問(wèn)責(zé)究竟“問(wèn)責(zé)什么”,必須科學(xué)界定這一問(wèn)題。傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容不全面,行政問(wèn)責(zé)缺乏一套普遍、公開、細(xì)致的問(wèn)責(zé)事由標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為,政府績(jī)效產(chǎn)生之前的公共政策的制定過(guò)程、政府在執(zhí)行公共政策過(guò)程中的具體行為選擇,以及公共資源在全社會(huì)的配置和管理都應(yīng)該通過(guò)人大的立法程序和政府的制度設(shè)計(jì)納入政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的具體范疇。在整個(gè)政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的全過(guò)程,要積極引入社會(huì)公眾的積極參與,制定科學(xué)、合理、規(guī)范、有序的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以使問(wèn)責(zé)內(nèi)容明晰化。問(wèn)責(zé)內(nèi)容應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向進(jìn)行建構(gòu),包括公眾需求內(nèi)涵的真實(shí)體現(xiàn)、公眾需求滿足度的真實(shí)反映、公眾對(duì)政府績(jī)效改善方向和路徑的真實(shí)期待等。

第三,開辟以公眾參與為基礎(chǔ)的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)路徑。政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的政策、制度,以及具體的問(wèn)責(zé)路徑的建立和完善是保證政府績(jī)效問(wèn)責(zé)有效、有序進(jìn)行的重要保障。除了傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé),應(yīng)逐步開辟以公眾參與為基礎(chǔ)的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)路徑,比如建立各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府及其相關(guān)部門的問(wèn)責(zé)制度,這種制度的實(shí)施除了“兩會(huì)”期間的法定問(wèn)責(zé)外,在其他時(shí)間建立各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于政府的績(jī)效問(wèn)責(zé)或質(zhì)詢制度;公共媒體借助其對(duì)于社會(huì)輿論的獨(dú)特影響力,同樣可以發(fā)起、實(shí)施政府績(jī)效問(wèn)責(zé),武漢電視問(wèn)政的推行確實(shí)有力地推進(jìn)了政府部門的工作,它的持續(xù)推行表明,公共媒體機(jī)構(gòu)同樣可以成為社會(huì)公眾參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的重要平臺(tái)。有學(xué)者研究認(rèn)為,政府績(jī)效評(píng)估能夠直接地通過(guò)公民參與績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程或者間接地通過(guò)公民對(duì)政府績(jī)效的感知來(lái)促進(jìn)公民對(duì)政府的監(jiān)督,通過(guò)建立制度安排、增加公民參與和溝通使得政府績(jī)效與政府信任之間更好地進(jìn)行連接。必須從治理的視角來(lái)看待政府績(jī)效的提升和信任的建立,致力于構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)與公民、私人部門和非營(yíng)利部門等利益相關(guān)者及合作伙伴的動(dòng)態(tài)伙伴關(guān)系[8]。

第四,建立以回應(yīng)公眾關(guān)切為宗旨的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的懲戒和申述機(jī)制。為了及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切,應(yīng)建立相應(yīng)的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的懲戒和申述機(jī)制。懲戒機(jī)制是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員在接受人大、政協(xié)、第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)后,應(yīng)根據(jù)問(wèn)責(zé)結(jié)果接受相應(yīng)的績(jī)效評(píng)定,如果出現(xiàn)政府不作為或作為失當(dāng)或諾而不信而引起公憤的還要承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律和民事責(zé)任,以儆效尤,根本目的還在于保證政府機(jī)關(guān)及其工作人員切實(shí)履行對(duì)社會(huì)所承擔(dān)的公共責(zé)任。申述機(jī)制是基于公正、公平原則而建立的旨在避免問(wèn)責(zé)機(jī)制本身出現(xiàn)“誤差”的一種救濟(jì)保障機(jī)制。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱等種種原因,問(wèn)責(zé)主體可能對(duì)政府績(jī)效表現(xiàn)產(chǎn)生“誤讀”,這時(shí),政府機(jī)關(guān)及其工作人員可以根據(jù)申述機(jī)制向問(wèn)責(zé)主體作出解釋和說(shuō)明,以最大程度達(dá)成共識(shí),避免因?yàn)閱?wèn)責(zé)機(jī)制本身的“誤差”而引起的“誤傷”。通過(guò)建立政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的懲戒和申述機(jī)制使政府機(jī)關(guān)及其工作人員樹立起“既要對(duì)上負(fù)責(zé),也要對(duì)下負(fù)責(zé)”的新型政績(jī)觀。

第五,積極培育鼓勵(lì)公眾參與的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)文化。績(jī)效問(wèn)責(zé)文化為政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)行提供了良性的“軟環(huán)境”。問(wèn)責(zé)文化的培育是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)社會(huì)工程,它有賴于政府自身的改革與創(chuàng)新,有賴于政府與社會(huì)之間的充分、有效的溝通與互動(dòng),也有賴于政府之外的社會(huì)公眾自身的素養(yǎng)的提升。當(dāng)公共行政研究范式和相關(guān)的制度重新設(shè)計(jì)時(shí),政府和公民都應(yīng)根據(jù)這種轉(zhuǎn)變就改革的方式和手段等議題做好充分的準(zhǔn)備[9]?？?jī)效問(wèn)責(zé)文化的培育需要政府和社會(huì)公眾共同努力。對(duì)于政府而言,要加強(qiáng)對(duì)官員的行政倫理教育,堅(jiān)持人民利益至上,樹立自覺(jué)接受公眾績(jī)效監(jiān)督意識(shí),并通過(guò)制度優(yōu)化和改革的頂層設(shè)計(jì)鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與績(jī)效政府績(jī)效問(wèn)責(zé);對(duì)于普通的社會(huì)公眾而言,要提升自身參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)的愿望、能力和水平,培養(yǎng)敢于問(wèn)責(zé)、習(xí)慣問(wèn)責(zé)的現(xiàn)代公民政治素養(yǎng)。

四、結(jié)語(yǔ)

政府績(jī)效管理是公共管理變革過(guò)程中探索出的新生事物,是一項(xiàng)涉及多要素參與的系統(tǒng)工程。政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠保證政府績(jī)效管理在一個(gè)閉合的回路中運(yùn)行,促進(jìn)政府績(jī)效生產(chǎn)過(guò)程的優(yōu)化,問(wèn)責(zé)機(jī)制為社會(huì)公眾的有效參與提供了新的制度和平臺(tái)。政府之外的社會(huì)行動(dòng)體積極參與政府績(jī)效問(wèn)責(zé)在一定程度上給政府及其部門的工作人員施加了“外部壓力”,同時(shí)也是促進(jìn)政府積極改革與創(chuàng)新的動(dòng)力,從外部敦促政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的需求或期待。從這個(gè)意義上說(shuō),構(gòu)建起基于公眾參與的政府績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制是促使政府績(jī)效評(píng)價(jià)從傳統(tǒng)的管理模式向治理模式轉(zhuǎn)變的重要制度創(chuàng)新。

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