郇昌店張林

摘要：傳統(tǒng)青少年體質健康服務治理，秉承后果防范的視角，將體質健康服務作為預防體質健康問題發(fā)生的手段，呈現(xiàn)被動性、階段性、缺乏個體認同等特征。后果防范的治理模式與權力貧困的現(xiàn)實有關，過度教育、缺乏健康維護資源、違規(guī)行為難以有效懲處、獨立的青少年體質健康立法缺失、部門責權不明確等形成對青少年體質健康權益的侵犯。在權利賦予的背景下，青少年體質健康屬于健康權的一種，屬于基本權利范疇。青少年健康權維護需要在如下方面努力：強化青少年體質健康權維護的全社會責任；制定青少年體質健康法規(guī)，并確保有效執(zhí)行；完善體質健康公共服務供給；營造關注青少年體質健康權的整體氛圍。

關鍵詞：后果防范；權利賦予；健康權；體育健康；青少年

中圖分類號：G804.3文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2015）04-0023-06

青少年體質健康是影響個體成長乃至國家競爭的重要力量。針對青少年體質健康下降的事實，教育學[1]、社會學[2]、管理學[3]等形成了較為系統(tǒng)、全面的分析框架與研究成果。其中，青少年體質健康環(huán)境缺失、服務供給質量不高、青少年群體意識缺失等構成了青少年體質健康治理的主要對策[4]。從現(xiàn)有研究成果來看，普遍存在“問題導向”的闡釋思路，即從現(xiàn)實中我國青少年體質健康問題的表現(xiàn)、特征、影響等論證解決此類問題的對策、主體責任和行為等。問題導向是社會科學研究必需的路徑，但是究竟哪些問題能夠上升為理論層面的問題，哪些問題在本質上具有趨同性等，需要高度關注。完全根據(jù)問題導向，很容易讓學術研究陷入問題解決的窠臼，而無法提煉出更具有理論性的論題。

本研究認為，我國傳統(tǒng)青少年體質健康治理格局，凸顯了以校園為主體的后果防范意識。這種意識的存在與我國對青少年體質健康問題認識層次較低有關，由此形成了青少年體質健康政策執(zhí)行軟化的后果。本研究基于健康權的有關理論，從上位的健康權視角分析我國青少年體質健康問題，并就新時期青少年體質健康治理提供對策建議。

1后果防范：青少年體質健康治理的內在焦慮

現(xiàn)有的關于青少年體質健康狀況的調研報告和相關對比性新聞報道一次次沖擊著社會的神經，我國青少年體質健康問題已經引發(fā)了社會群體的多重關注。青少年體質健康問題在《中共中央、國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（中發(fā)〔2007〕7號，以下簡稱中央七號文件）發(fā)布后，在中國青少年體質健康政策領域達到了頂點。由此，陽光體育運動、校園長跑等活動陸續(xù)開展，連續(xù)三年青少年體質健康監(jiān)測實行，學校體育似乎因青少年體質健康問題而愈加重要。教育部、國家體育總局和原衛(wèi)生部等都積極投身青少年體質健康治理領域。

從上述我國青少年體質健康治理的邏輯來看，“后果防范”成為我國青少年體質健康治理的鮮明標簽：問題出現(xiàn)（歷經多年，持續(xù)出現(xiàn)）——政府關注——公共政策——問題解決（周期未定）——新問題續(xù)出且強化。類似的治理行為循環(huán)在每間隔五年的全國學生體質健康狀況調研后就會出現(xiàn)。

1.1“后果應對”治理行為的被動性

我國青少年體質健康治理屬于典型的事后治理。青少年體質健康因為涉及群體巨大、影響全面、后果深遠等成為重大的社會問題，從而引起了各界的廣泛關注。長期以來，我國青少年體質健康調研數(shù)據(jù)顯示，青少年體質不健康狀況持續(xù)下降，這種情況的形成，已經影響了各項事業(yè)。如北京市2007年征兵狀況顯示，體檢合格的青少年僅占受檢者的43.6%。就視力要求而言，雖然降低了要求，但仍有18.1%的報名者被淘汰[5]。類似的狀況在江蘇、蘭州等省市征兵工作中也有所體現(xiàn)。對于青少年體質健康下降責任歸屬，根據(jù)中國青年報社會調查中心對3 016人的調查結果顯示，67.9%認為在“應試教育體制”，48.6%責任在“政府義務缺失”，48.1%認為在“學校和老師”，43.4%認為屬于“父母原因”，41.3%選擇“青少年自身”[6]。

我國青少年體質健康問題，引發(fā)了政府持續(xù)的關注。雖然“健康第一”在我國教育界、體育界提出的時間較早，但是缺乏有效的措施和執(zhí)行手段去維護。尤其伴隨著社會生活水平的提高，生活方式的轉變，青少年群體進入學校后體力勞動機會減少，且體育鍛煉水平得不到有效保障，從而使得我國青少年體質健康問題愈加嚴重。國家教育、體育部門為了改善青少年體質健康，不得不持續(xù)出臺有關青少年體質健康的政策文件，但上述政策，無一不體現(xiàn)國家在青少年體質健康治理中的事后治理思路與邏輯。

1.2問題狀態(tài)多元導致治理的階段性

黨權（2014）將我國建國以來的青少年體質健康促進政策分為5個階段，呈現(xiàn)出問題越嚴重、政策力度越強的現(xiàn)狀。但從我國多年的青少年體質健康政策來看，階段性體質健康促進政策并未得到有效治理效果[7]。從圖2基本可見，不同階段我國青少年體質健康發(fā)文數(shù)量和發(fā)文部分呈現(xiàn)動態(tài)波動趨勢。

圖2建國以來中央及部委青少年體質健康政策

階段性治理屬于我國典型的運動型治理的范疇。運動型治理是我國在高度集權的狀況下，利用非常態(tài)的手段與方法，在短時間內實現(xiàn)目標的治理行為。具體到青少年體質健康治理領域，由于青少年體質健康問題致因的多元性，每逢國務院或中共中央對青少年體質健康表態(tài)后，中央相關部委的出臺政策極多，且以短期政策為主，目標較為明確，但實際效果并不好。長期以來，各界一直關注的青少年體質健康治理的長效機制尚未建立[8]。我國青少年體質健康政策著力領域也從“教育、體育”——“政府服務”——“政府、學校、家庭”——“社會責任”等漸次出現(xiàn)，在強化政府責任的同時，也強化其他組織的作用。

1.3對問題致因的認識導致治理格局缺乏個體認同

當前，學校、家長和個人對青少年體質健康認識的存在誤區(qū)，呈現(xiàn)青少年體質健康治理中學校、家庭和個體不在場的格局。青少年體育活動作為體質健康一種投資，與通過大量時間的集中學習提高學習成績、提高社會認知等收益不同，具有長期性、隱蔽性和收益率延長等問題。但學校和家長都沒有意識到青少年參與體育活動的長期回報，研究表明體育運動與青少年學習成績間呈現(xiàn)正相關性。國外者對1 490名兒童進行為期兩年的追蹤研究表明，每周參加90 min的中、高強度體育活動，可以有效提高閱讀能力與數(shù)學成績[9]。長期的體育活動可以提高參與者在語言表達、邏輯思維等方面獲得優(yōu)勢[10 ]。

在現(xiàn)實環(huán)境中，學校主要關注中考、高考的教育壓力，導致學校對體育、青少年體質健康問題關注不足、資源不均和時間擠壓；家庭中物質生活提高、營養(yǎng)改善，家長錯誤地認為營養(yǎng)充足才是體質健康的保障，營養(yǎng)超量供給，造成了青少年超重、肥胖增多；青少年個體缺乏對體質健康的直接體驗，且長期養(yǎng)成的靜坐、長時間看電視和玩游戲的習慣導致身體運動能力降低，體質健康下降。

當前，青少年體質健康問題的倒逼機制，引發(fā)了各界的持續(xù)思考與關注。政府等相關政策主體也積極關注通過政策完善推進青少年體質健康，但鮮有相關部門領導、學校負責人因青少年體質健康問題被問責。青少年體質健康作為軟約束，其根源在于青少年體質健康保護的權益意識缺乏，缺少從憲法等方面對青少年健康權的關注與維護。

2權利貧困：青少年體質健康問題的根源

盡管青少年群體的年齡認定在各國政策視野中尚未統(tǒng)一，但青少年表征的無自我生活能力、無經濟來源、缺乏權力表達意識等特征得到普遍認同，所以國際社會將青少年作為社會保障的重要對象。

雖然青少年群體具有受教育權、參與權、發(fā)展權等，但青少年卻是不折不扣的弱勢群體。第一，青少年無收入來源，其成長需要家庭和社會維護；第二，青少年無投票表決應有的知識素養(yǎng)，需要在長期的教育、生活獲得；第三，青少年權利保持，需要其他主體救濟。因此，國際社會普遍將青少年作為受保護的對象看待，予以特殊照顧。

健康權屬于基本權利的一部分，體質健康維護源于健康權的支持[11]。國際社會，《世界衛(wèi)生組織憲章》序言、《經濟、社會、文化和權利公約》第12條、《世界人權宣言》第25條、《兒童權利公約》第24條等國際公約給予青少年健康權保護明確地位，呼吁成員國對青少年健康權履行積極義務。在我國，《中華人民共和國憲法》《未成年人保護法》《體育法》《學生體質健康標準》等也間接涉及青少年健康權實現(xiàn)問題。

健康作為一項基本權利，可以析分為健康保持權和健康維護權。雖然當前法律制度維度確立了權利保持的思路，在現(xiàn)實中的健康維護卻成為嚴重問題。具體而言，青少年體質健康權是經由健康維護權進而實現(xiàn)健康保持的事實，即如果健康維護權無法實現(xiàn)則健康保持權的實現(xiàn)難度極大。

現(xiàn)有很多狀況形成了對青少年體質健康權的侵權，具體有過度教育、缺乏健康維護資源、違規(guī)行為難以有效懲處、獨立的青少年體質健康立法缺失、部門責權不明確等方面。

過度教育形成對青少年體質健康權的侵權行為。當前，青少年教育成人化、過度化特征明顯，本應休閑化、游戲化的青少年成長經歷被過早啟蒙、多樣化的教育內容充斥。在中小學教學階段，家長對學校提供的音體美教學熱情不足，而傾向于社會上各類的培訓、教育產品，形成了規(guī)模龐大的教育市場，挾裹著家長、學校和青少年群體向應試教育的成績標桿前進，體質健康、音體美成為成績的副產品[12]。

缺乏健康維護資源形成對青少年體質健康權的侵權行為[13]。當前，青少年校外體育設施短缺，青少年課外體育活動無法得到有效保障。學校內體育場地和器材短缺，人均體育經費投入不足[14]。預防和觀測青少年體質健康的學校校醫(yī)配置嚴重不足。按照《學校衛(wèi)生工作條例》第20條規(guī)定，學校需要按照600比1的標準配備校醫(yī)。經調研發(fā)現(xiàn)，廣州這個經濟發(fā)展發(fā)達地區(qū)學校校醫(yī)配備嚴重不足，個別學校一個校醫(yī)都沒有[15]。其他地區(qū)，校醫(yī)的配備狀況也不樂觀，有的學校2 000～3 000學生才配備校醫(yī)，個別農村學校平均6 000名學生一個校醫(yī)。

違規(guī)行為難以明確懲治形成對青少年體質健康權的隱形侵權。當前，雖然《中華人民共和國體育法》《學校衛(wèi)生工作條例》《學校體育工作條例》《中學體育器材設施配備目錄》《小學體育器材設施配備目錄》和《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》對青少年衛(wèi)生設施和資源配備有明確規(guī)定，但并未出臺有效懲處措施。法律法規(guī)對校園傳染病預防、學校體育開展的要求、措施提出較多，也缺乏必要的懲處措施。上述法規(guī)難以操作執(zhí)行，地方政府紛紛出臺相關彌補性措施?！逗笔W校體育三年行動計劃（2013-2015年）》、山東省《山東省對違規(guī)從事普通中小學辦學行為責任追究辦法》、《深圳經濟特區(qū)促進全民健身條例》、廈門市《關于進一步加強學校體育工作的實施意見》，對不按規(guī)定執(zhí)行學校體育相關法規(guī)，予以追責。健康權作為一種國家給付的權利，如果青少年無法依據(jù)基本權利提起訴訟，則處于優(yōu)勢地位的國際機關因缺乏外部強制力，其履行義務的動力不足，進而導致權利實現(xiàn)只是國家之恩惠[16]。從現(xiàn)有法律法規(guī)執(zhí)行操作性而言，部門法規(guī)存在執(zhí)行難、權責不清晰和違規(guī)行為難以懲處等問題。

專門體質健康法規(guī)的缺失導致青少年體質健康維護困難。雖然《憲法》等法律規(guī)定了健康權的屬性和政府義務，但立法屬于成人視角，相關法律制度較為分散，系統(tǒng)性較差。成人視角的立法尚未考慮青少年的特殊的身心特點，導致青少年健康權維護缺乏針對性；分散化的立法難以保持法律制度內部的協(xié)同，必然導致法律實施的碎片化[17]。國外青少年體質健康立法呈現(xiàn)系統(tǒng)性、連續(xù)性的特征，見表1。

目前，江蘇、山東和云南省等省級政府已經積極嘗試青少年體質健康立法，在基層青少年體質健康治理中形成了對青少年體質健康權的關注。

青少年體質健康部門分工過細，影響權益分配和認知。在我國，青少年體質健康缺乏明確的承擔部門和責任主體。長期以來，青少年體質健康責任在教育部門和體育部門之間徘徊，影響了權益分配與認知。《學校體育工作條例》規(guī)定：學校體育工作在教育行政部門領導下，由學校組織實施，并接受體育行政部門領導。學校體育的最高行政部門是教育部體衛(wèi)藝司，體育部門的領導機構是群體司青少年體育處，一定程度上形成“處領導司”的局面，直到2008年體育系統(tǒng)的群體司的青少年體育處才升格為青少年體育司。根據(jù)美國“Healthy children 2000”和日本“健康日本21世紀”等政策，析分出相應的負責部門。從我國青少年體質健康治理主體來看，不僅涉及部門較多，且責權也極不明確。比較而言，日本厚生省整合了類似我國多個部門的職能，僅衛(wèi)生職能而言，涉及食品安全、醫(yī)療服務、價格監(jiān)管、醫(yī)療救助和醫(yī)療保障等。

3賦權推進：青少年體質健康治理更新邏輯

既往我國青少年體質健康問題應對的邏輯，尚未意識到權利維度的維護意義。研究認為，應該切實從健康權實現(xiàn)與維護的角度提升對青少年體質健康的認識。健康權是青少年群體的基本權益之一，需要全社會積極關注，政府、學校和家庭形成合力[18]。

3.1青少年健康權益實現(xiàn)：一種社會責任

青少年體質健康維護需要政府、學校和家庭等主體的通力配合。首先，國家是青少年健康的集體受益群體，應該為青少年體質健康維護履行義務[19]。不斷增加青少年體質健康經費投入，提高專項資金確保按國家政策配置足量的體育教師和校園醫(yī)生。學校應確立青少年體質健康負責人，確保學校體育課程、課外體育活動、校園環(huán)境衛(wèi)生和飲用水安全。家庭對青少年體質健康的影響巨大。家長要注意對青少年體質健康營養(yǎng)的關注，防止營養(yǎng)過剩或不足。同時積極鼓勵青少年參與體育運動，對青少年體育參與積極投資，培養(yǎng)青少年體育鍛煉的興趣。一項在國內進行的調研也凸顯了各界對青少年體質健康權維護的態(tài)度。為改變青少年體質健康弱勢的局面，69.0%的人支持將提高全民族身體素質提升為國家戰(zhàn)略；61.6%的人建議減少青少年課業(yè)負擔；60.1%的人希望完善學校體育活動場地和設施；57.5%的人認為要加大公共體育設施投入；51.1%的人贊成把體育列入升學考試的必考科目；47.0%的人認為主管部門應該加大對學校體育工作的考核力度[6]。由此可見，青少年體質健康的治理行為，需要多角度、多層面積極進行。

3.2制定專門的青少年體質健康法規(guī)，并確保有效執(zhí)行

當前，我國青少年體質健康政策散見于不同法規(guī)、部門規(guī)章和文件中[20]，青少年體質政策制定主要從宏觀、全局的視角進行，配套性的實施細則各地良莠不齊，缺乏因地制宜的針對性政策，使得很多政策在解決現(xiàn)實問題時因過于宏觀而導致指導過泛，不符合地方特色，執(zhí)行針對性不強，解決現(xiàn)實問題能力不足。

西方國家針對青少年體質健康問題，積極立法。美國2013年通過了《FIT兒童法案》，要求在提供各類健康服務過程中，要首先適應青少年的體質健康需求。而對美國青少年體質健康的重視，有望寫入教育法ESEA新的修正案[21]。當前，江蘇省已經制定了《江蘇省學生體質健康促進條例》，云南省昆明市制定了《昆明市中小學生體質健康促進條例》，云南省衛(wèi)生廳、云南省教育廳關于印發(fā)《云南省中小學校配備兼職校醫(yī)的指導意見》的通知顯示了地方政府的實踐努力。

國家立法機構應該將青少年體質健康權維護納入立法程序，將《憲法》等法律制度對青少年健康權維護的問題予以明確化，且立法過程中要確保對青少年群體的關注，拒絕成人思維，真正思考青少年群體的需求與權利訴求。在政策推行后，要通過完善的機制，通過“保障投入、權責明晰、依法追責”等形式，確保青少年體質健康法規(guī)得以有效執(zhí)行。

3.3完善體質健康公共服務供給，推動健康服務整合

健康權是一種偏重積極屬性的人權，這表明在健康權的實現(xiàn)過程中，對政府或國家提供各種公共服務的依賴性較大[22]。體質健康公共服務屬于多元服務類型，需要司法、體育、衛(wèi)生、教育、發(fā)改、財政等多部門的通力配合，解決青少年體質健康權利救濟和維護的體制機制難題。在青少年體質健康服務供給過程中，要堅持整合思維，不提倡部門單一的專業(yè)主義治理模式，教育部門、體育部門、衛(wèi)生部門與團中央的“新時代青少年體質健康促進中心”形成合力，注重校園體育、衛(wèi)生和安全等服務配合，共同致力于青少年體質健康服務供給。

3.4營造關注青少年體質健康權的整體氛圍，形成健康權良好的外部環(huán)境

國外青少年體質健康治理的實踐證明[23]，青少年體質健康的社會生態(tài)與氛圍具有重要意義[24]。新聞媒體應倡導健康的教育觀和成才觀，從青少年健康權益實現(xiàn)的角度拒絕對成績決定論的過分宣傳；塑造成績獲取與運動參與積極融洽的社會氛圍，拒絕對過度教育形成的成果大力宣傳。家長和學校應該意識到成績決定論對青少年健康成長的危害，摒棄短期收益的狹隘思維；拒絕違背青少年健康成長規(guī)律的教育方式、內容和行為。與家長不能接受體罰等教育方式相比，強化大力集中時間的學習，剝奪青少年接受多元化知識影響的形式，減少青少年走向陽光、走向操場的機會，其危害更為深遠和長久。

同時，針對青少年群體肥胖影響的健康問題，應注重對健康飲食的倡導，通過多種渠道拒絕垃圾食品。如英國廣告標準管理局和英國通信管理局為了控制超熱量食品的消費，規(guī)定類似企業(yè)不能在兒童節(jié)目、兒童頻道和兒童讀物上投放廣告。我國在此尚未有明確規(guī)定，期待政府予以高度重視。

4結束語

青少年體質健康治理從后果防范到積極賦權的轉變，對現(xiàn)實問題具有較強的回應性。當前，國家改革通過治理能力與治理體系現(xiàn)代化為突破口，體現(xiàn)了國家在政策制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)的努力。青少年體質健康權的實現(xiàn)，有賴于國家相關政策的制定與執(zhí)行，很好地釋放了國家治理的壓力，對提升公民滿意度和促進現(xiàn)實問題的解決具有較好的闡釋力。

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