收稿日期：2015-05-07

作者簡介：尚洪波，南京師范大學公共管理學院副研究員、博士。（南京/210023）

摘要：大學行政化弊端亟待祛除與大學行政執(zhí)行力亟需加強，是同時存在于現(xiàn)代大學中的兩個截然對立的矛盾。如何在這種對立中切實提高大學的行政執(zhí)行力，根本的出路可能是在“去行政化”的背景和前提下，尋求行政執(zhí)行力提升的策略：“去行政化”是大學行政執(zhí)行力提升的首要前提；服務學術是大學行政執(zhí)行力提升的基本內核；文化制度重塑是大學行政執(zhí)行力提升的根本保障。

關鍵詞：大學；學術；行政化；執(zhí)行力；去行政化

隨著規(guī)模擴張和功能拓展，現(xiàn)代大學已經成為巨型的復雜系統(tǒng)，擁有了復雜的行政管理事務，行政管理組織因此成為大學正常運行不可或缺的亞組織。面對激烈的競爭，效率概念被引入校園，行政執(zhí)行力成為影響高校運行效率乃至搶占發(fā)展先機的關鍵因素。與此同時，大學“去行政化”問題經過多年的論爭，終于以不可阻擋的潮流成為高等教育改革必須直面的現(xiàn)實課題。一邊是大學行政化弊端的亟待祛除，一邊是大學管理組織執(zhí)行力的亟需加強。如何看待這種截然對立的矛盾？如何在這種對立中切實提高大學行政的執(zhí)行力，根本的出路可能是在“去行政化”的背景和前提下，尋求行政執(zhí)行力提升的策略。①

一、兩種邏輯——大學行政執(zhí)行力提升的理論基礎

在論及大學管理時，可以聽到兩種聲音，一方面大學組織成員反映，“大學行政強，是‘強行政”，整個大學都“行政化”到了非著力祛除不可的地步；另一方面，許多大學管理者認為“大學行政弱，主要是執(zhí)行力弱”，到了渙散無力亟需加強的時候。兩種關于行政執(zhí)行力的論爭，其實體現(xiàn)了對大學行政執(zhí)行力內涵的不同理解。這理解上的差異，與大學治理中行政與學術兩種不同的運行邏輯相關。

（一）大學運行的兩種邏輯

1.學術邏輯——大學運行的基本邏輯

學術邏輯是大學運行的基本邏輯。任何一個社會組織都有其特殊的價值與使命，而大學組織的基本價值與使命是學術。作為“學術的共同體”，大學的功能隨著歷史的發(fā)展不斷擴展與豐富，但學術性始終是其本質屬性。作為后發(fā)型現(xiàn)代化的國家，中國現(xiàn)代大學的肇端，自19世紀末對西方大學制度的學習借鑒始，而西方大學溯源于中世紀大學。中世紀以來，“大學自治”、“尊崇學術”的傳統(tǒng)在西方大學始終得以承襲，使之形成了區(qū)別于其他社會組織的獨有制度與專門文化。19世紀初洪堡提出了大學必須服務于學問的純粹的理念。曾主政北大的蔡元培先生也曾說：“所謂大學者，實以為共同研究學術之機關。”[1]重視學術的大學傳統(tǒng)輻射社會，形成了公眾對于理想大學的期許：在人才培養(yǎng)方面，大學專注于人的全面自由發(fā)展；在知識、文化的傳承與創(chuàng)新方面，大學專注于對“永恒價值”的追求；在大學的精神品格的塑造上，表現(xiàn)為對“平等、自由”的追崇，對真理的信奉，對獨立與批判精神的倡導，學術自由是大學的精神所在；在大學組織文化上，大學視學術為生命線，以學術為大學存在與發(fā)展的理由。學術自由構成了大學固有文化中最重要的部分。如布魯貝克所言，無論學院還是大學都不是一個政治團體。它的職責不是行政管理，而是發(fā)現(xiàn)、發(fā)表和講授高深學問。它的管理不是根據(jù)人數(shù)或以少數(shù)服從多數(shù)為原則，而是以知識為基礎。[2]“只要高等教育仍然是正規(guī)的組織，它就是控制高深知識和方法的社會機構。學術邏輯是大學運行的基本邏輯。”[3]大學組織的這種特點，使之成為一個重在學術的組織，并將大學的管理與其他組織的管理區(qū)分開來。

2.行政邏輯——大學運行的衍生邏輯

行政邏輯是大學運行的衍生邏輯。從歷史看，自有大學以來就有行政人員，在一定的歷史階段，固然可能沒有專門行政人員，但至少會有扮演行政人員的角色，否則大學無法運轉。歐洲中世紀，大學的內部管理多由教授們兼職完成，作為學者的共同體，學者自己管理大學的事務，由“學者行會”保證學術自由和大學自治，大學自治的傳統(tǒng)逐漸形成。中世紀大學也由此成為后世學者遙遠而甜蜜的烏托邦。無疑，當大學的規(guī)模較小、學科有限、任務與使命單一時，教授治校比較而言易于實現(xiàn)，由教授學者兼任管理工作、參與所有決策也是自然而然的選擇。但是，當現(xiàn)代大學發(fā)展成為一種具有多種功能、多個目標、多層結構、多樣文化的復雜組織，特別是大學“巨型化”之后，面向社會的各個領域，承擔著教學、科研、服務等多重任務，這樣一個復雜的組織系統(tǒng)，再像中世紀大學那樣由教師兼做管理工作，或由教授學者承擔大學治理的所有事務變得不再可能，不可想象?！艾F(xiàn)代大學管理已經成為一個專業(yè)領域” [4]，要把教授學者們從大學與社會的溝通、交換，資金籌措、管理，多校區(qū)的管理、運轉等“俗務”中解脫出來，并為之提供更好的服務，聘任專職的和專業(yè)的行政管理人員，也就在所難免。于是，有一些具有專業(yè)技能的人從學者圈層之外進入大學，成為新的大學組織成員。當然其中也有一部分學者把大部分、甚至全部精力轉移到管理工作，以之為業(yè)，成為專職的大學管理者，即行政人員。行政管理組織的生成是大學發(fā)展存續(xù)的內在需求。任何一所現(xiàn)代大學，都已經形成學術與行政管理的兩個系統(tǒng)、兩種運行邏輯，就像“鳥之兩翼”、“車之兩輪”一樣不可或缺。[5]

（二）大學行政執(zhí)行力問題的提出

大學行政執(zhí)行力問題的提出。大學組織和其他社會組織一樣，都存在內部的分工和管理的層級。必要的層級與日益明確的職能是組織發(fā)展分化的結果，也是保證組織運行效率的必要前提。大學行政與學術并不必然對立或對峙，行政在高校內部治理中發(fā)揮調控作用不僅是可能的，而且是必要的。面對日漸激烈的外部競爭，現(xiàn)代大學的運作比以往任何時候都需要強有力的行政系統(tǒng)的支持和保障。

·教育管理·基于“去行政化”的大學行政執(zhí)行力提升策略

為了應對自身日漸復雜的管理事務，提高管理效率，其他社會組織管理的有效手段為大學所借鑒?？茖又埔彩沁@樣從其他組織中引入大學，科層制與行政在討論時常常被一并提及。根據(jù)馬克斯·韋伯的理論，“科層制是大規(guī)模組織的必然歸宿”?？茖又葡碌慕M織“由抽象的規(guī)則”“塑造出組織的基本原則、氛圍、價值觀念與使命”，有著“權威的等級關系”，但“不是絕對的”，“權威與問責不可分離”，組織內部實行“一視同仁”地“非人格化管理”[6]。將“科層制”引入大學組織管理，有利于將大學的日常管理事務從學術自治中分離出來，由擁有專業(yè)知識、專業(yè)訓練、職業(yè)化取向的行政職員專門管理，以理性的規(guī)章制度、勞動效益分工、職務等級分權，強化管理的專業(yè)性、理性與效率。從這個角度看，大學行政帶上“科層制”的“帽子”，算不得難看也并無貶義，從出發(fā)點上說還稱得上是積極、有益的。綜合許多學者的觀點來看，大學的“行政能力”是一種管理能力，是包括決策能力、執(zhí)行能力等在內的綜合能力，常體現(xiàn)于統(tǒng)籌規(guī)劃、保證質量、公平公正制定政策和規(guī)范、統(tǒng)籌提供各類資源、督導與評估、維持秩序等多個方面，管理專業(yè)與否、效率高低與否、應對及時與否，被視作大學行政執(zhí)行能力強弱的試金石。以上所及，作為管理能力重要方面的行政執(zhí)行力，在現(xiàn)階段的大學，不但不應祛除，恰恰需要加強。

二、“去行政化”——大學行政執(zhí)行力提升的首要前提

有學者曾對行政化的涵義進行總結，認為有三種理解。第一種就是前面所提及的馬克斯·韋伯的科層化。第二種是日常生活中的行政化，常指管理中的官樣文章和官僚作風。第三種是指組織中某個部分的增長并非為了直接開展業(yè)務工作，而是為了對那些開展業(yè)務工作的成員進行控制、監(jiān)督和支持。[7]

（一）大學行政化的表現(xiàn)

很顯然，上述對行政化的涵義進行的總結，后兩種在大學中的表現(xiàn)是大學管理招致非議的主因，而第二種更使大學行政“惹人白眼”。如今的大學依然是學術共同體，但它已經不是昔日純粹的“同質體”。它一方面要循著學科專業(yè)的內在邏輯和發(fā)展方向前進；另一方面，它又應該按照行政事務的程序決策行事。[8]行政權力有其存在的合理性，又有著惡性膨脹的另一面?！斑@來源于行政權力的自身結構，其運行是自上而下的放射型結構，且每經過一層中介，由于自主性的邏輯，各級權力的行使者常常產生擴大權力的本能沖動。行政權力行使必然通過具體的個人去實現(xiàn)，而他們不可避免地有自己特殊的利益，這就是權力行使的‘人格化。”[9]“隨著管理人員數(shù)量的增多和權力的增加，大學權力正日益轉移和操縱在管理者個人和部門手中，大學權力日益?zhèn)€人化和部門化?！盵10]任何權力都有其局限性，權力邊界的無度或濫用必然導致權力的異化，導致失序和混亂。當大學組織發(fā)現(xiàn)大學管理的本質被侵蝕和扭曲，管理人員的官本位意識和官僚習氣不斷滋生和助長，管理效率降低，異化了的管理成為大學發(fā)展內部障礙的時候，大學“行政”也就“行政化”了。對這一狀態(tài)的否定與出走，成為自省之后大學的決絕選擇。

（二）大學“去行政化”的內涵

大學“行政化”固然有多種原因，但當我們今天提出提升大學行政執(zhí)行力時，須秉持的第一原則，就是在“去行政化”的前提下進行，否則，行政執(zhí)行力越強，對學術的侵蝕越大，行政執(zhí)行的效率就越會走向反面。大學“去行政化”的要義，就是既承認現(xiàn)代大學行政管理的合法性、必要性，更強調大學的行政管理有別于政府管理、企業(yè)管理和社會管理的特殊性，在大學組織文化的場域內確立大學行政管理的科學性，即服務并切合大學的學術活動、教育活動的特性。

大學的去行政化實際上是對大學行政權力異化的否定，是對行政權力僭越學術權力的否定，是對大學內部各種權力各司其職、各得其所和關系優(yōu)化的努力。去行政化的目的在于把異化為行政機構的大學回歸到作為學術與文化機構的大學。這就要求把泛化的大學行政權力回歸到它應有的位置上，讓其發(fā)揮應有的作用，同時，把行政權力無限膨脹所擠占、擠壓的權力空間釋放出來。正像伯頓·克拉克指出的那樣：“有必要在大學層次幫助管理者確定他們的情境，和在系統(tǒng)層次明確管理的定義?！盵11]大學學術與行政的關系問題，是關乎高等教育價值取向和大學終極旨歸的問題。有必要在大學內部，重新確立起對學術的價值訴求與目標旨趣，并以之作為大學組織成員共同遵循、約束、衡量的準則。

三、服務學術——大學行政執(zhí)行力提升的基本內核

在大學管理中，決策正確之后，“強的執(zhí)行”就成為影響學校運行效率的關鍵。大學在組織存續(xù)與競爭發(fā)展中，凡聚氣有魂、決策正確、執(zhí)行有力、運行有序者常為人先。然而，這里的執(zhí)行之“強”，不能離開大學組織的本質特征。在體制設計、制度安排、機制創(chuàng)設中只有堅持學術為先，保證組織成員參與執(zhí)行環(huán)節(jié)的廣泛性、民主性，才能保證決策的科學性、執(zhí)行的可監(jiān)督性，努力祛除行政化的沉疴舊病，使大學的管理組織更能凸顯大學本質屬性。行政執(zhí)行力之強不僅有效推動大學的發(fā)展，也更具合理性依據(jù)。

1.維護學術與行政的應有平衡。學術權力與行政權力各得其所，但不是各行其事，而是在完整系統(tǒng)中分工明確、運轉協(xié)調。在大學組織中，學術和行政是大學組織中不可分離的兩個部分，學術權力和行政權力是存在于大學內部的兩種基本權力形式，雖然有各自的運行邏輯，但兩者的存在都是為了實現(xiàn)大學組織的目標，提升組織的適應力和競爭力。在秉持學術這一核心價值理念的基礎上，維護和執(zhí)守大學學術與行政的應有平衡，是大學良性運行與健康發(fā)展應有的思維視角和必然要求。學術權力保障學術的獨立性，提高組織的學術水平和學術影響力；行政權力為學術權力提供支持和服務，同時也提高組織的整體性和有效性。

2.樹立服務學術的行政理念。大學管理組織兼具“學術氣質”，使之成為特殊的組織存在，而有別于企業(yè)等其他“效率優(yōu)先”的社會組織。但是，我國大學長期以來卻直接移植和套用了政治或企業(yè)組織的“管理行政模式”，這是我國大學“行政化”的根源所在。大學在“去行政化”的前提下，加強行政執(zhí)行力，就是要樹立學術為先的管理理念。一方面要積極發(fā)展“崇尚學術”的大學傳統(tǒng)，彰顯以學術至上為核心價值的大學精神，澄明教育的終極旨歸和終極關懷；另一方面，使大學行政的作用或職能發(fā)揮，建立在大學行政“有位”、“對位”的前提之下，有效遏止大學行政對大學學術自由和學術自主的干擾，明確行政團隊為教學、科研服務，為教師、學生服務的定位；強調行政管理人員在大學的整體利益之外不能有自己的特殊利益，充分發(fā)揮行政之于學術的服務效能。

3.重新定位形成互補。去行政化后的大學行政不是走下舞臺，而是重新定位，做人所不愿做，做人所不能做的服務工作。大學的去行政化，在外部要使學校擺脫對政府的過度依賴，形成自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督的機制。同時，切實發(fā)揮大學之于引領社會文明、提升社會文化和道德品位、促進社會品質提高的價值和意義，使大學切實擔當起引領社會健康發(fā)展的使命與責任。在大學內部，同樣要使行政權力向學院下移，完善內部治理結構。在大學中引入扁平化管理，減少行政管理主體、管理層次和管理頻度，降低行政干預的深度，從而使得二級或更多級管理實體擁有更多自由度，以此提高行政執(zhí)行力。

四、文化制度重塑——大學行政執(zhí)行力提升的根本保障

一段時期以來，大學組織內部形成的一種追逐行政權力的氛圍，形塑了一種大學行政化的文化。這種文化推動著大學越來越偏離自身，即由教育學術機構向行政官僚機構蛻變和異化。提高大學的行政執(zhí)行力，必須在“去行政化”的前提下，通過漸進、系統(tǒng)和長期的改革，重塑大學的特有文化，破除大學行政化的制度障礙。

（一）文化重塑是根本

1.倡導平等共治的大學文化，增強管理過程參與的廣泛性、民主性。大學是學者的共同體，富有質疑精神、不盲從，堅持獨立的分析判斷等思維習慣，是學者之所以成為學者的必要條件。從沒有哪一個社會組織內部像大學這樣，有如此強烈的民主意識。對教授行為影響更大的不是管理人員的指令，而是學校的慣例和文化，以及參與人員的背景和文化程度。大學的教師是互相平等的同事，這意味著在組織和管理方面的民主哲學。學院和大學的權威是道德上的而不是行政上的。“如果學生發(fā)現(xiàn)一種狀況是道德上不可容忍的，那么僅僅在投票上否決他們并不能使他們心悅誠服地遵守。”[12]

正確的決策與強執(zhí)行力的組合是組織的幸事，決策正確，執(zhí)行才會更有意義。因此，大學行政執(zhí)行力問題應該與決策正確性問題一起討論。在學術組織中，“其所有成員具有同等的權利，機構中的學術權威也僅能以說服、辯論等學術交流的方式去影響其他成員對議題的認識或讓他人盡可能接受自己的觀點以達成共識，而不能用命令等任何具有強制色彩的方式來迫使他人接受或服從自己的觀點”[13]。在大學管理過程中，對“為什么”“憑什么”的追問，對自身以及組織權益，特別是知情權、參與權的維護，對決策合法性、公正性、科學性的關注，都使得大學對管理決策的可執(zhí)行性和可監(jiān)督性分外看重。為此，大學要建立決策前的預研機制，應有專門機構，進行民意采集，對政策出臺的合法性、合理性、可行性進行研究；要建立決策結果的解釋、宣傳機制，要讓決策，特別是影響師生切身利益的政策，盡可能周知各方，防止信息不對稱造成執(zhí)行者對執(zhí)行的選擇性、隨意性。

2.創(chuàng)設良好的管理倫理文化，實現(xiàn)管理中的敬業(yè)樂業(yè)、守土有責。大學的“去行政化”過程也是一個為“行政”本身正名的過程，給“行政”一個適當?shù)牡匚?，發(fā)揮它應有的作用，加強科學管理，建立一個高效的行政，更好地服務于大學發(fā)展。而建立良好的管理倫理文化，有助于消弭大學行政化的傾向。行政人員對大學管理工作的忠誠、熱愛和奉獻精神，守土有責的責任意識，對手中權力的敬畏、嚴格自律等有利于化解管理人員和其他群體之間的對立和沖突，減少行政執(zhí)行的成本，提高執(zhí)行效率；包容、和諧的人際關系，有利于實現(xiàn)大學的平等共治，實現(xiàn)差異互補、民主管理。

（二）制度建設是保障

1.凸顯學術人員的主體作用，形成均衡合理的權力結構和運行機制。大學行政化的弊端雖然表現(xiàn)在當下的大學之中，但其根源卻在歷史與文化的深處，具有相當濃厚的文化及現(xiàn)實基礎。大學“行政化”的關鍵，在于管理人員的文化與大學組織文化的主流——學術文化相分離、相背離，并出現(xiàn)了“獨特的利益”和“利益集團”。由此，在認識和處理大學學術與行政關系，在思考或解決大學執(zhí)行力弱的問題上，一是應發(fā)揮學術人員在大學治理改革中的主體作用，“行動者在組織中占有的位置可能決定變革的思想根源”?！皩W術人員基于學術的立場……作為大學治理中的新行動者”，“一旦擁有改革的權力，會極大地促進組織的創(chuàng)新”。[14]二是建立行政權力在學術組織的退出機制，避免行政權力對學術權力過多干涉，使學術權力與行政權力各有其位，不越其位。三是在大力培育大學內部學術權力成長的同時，注意對學術權力的制約和監(jiān)督機制的形成。失去監(jiān)督的權力不會是好的權力，行政權力如此，學術權力也不例外。

在大學行政管理中，努力形成由決策、溝通、激勵、監(jiān)督、評價、問責、糾錯再到決策的完整機制：通過廣泛參與，集中民智，增強決策的科學性和執(zhí)行的主動性；通過事前、事中以及事后的溝通，增進師生對大學組織目標、決策以及政策的了解、理解，減少執(zhí)行中的信息不對稱、信息衰減；通過恰當、及時的激勵，使執(zhí)行的好壞，效率的高低與執(zhí)行者的利益之間建立直接的聯(lián)系；通過執(zhí)行過程的全程監(jiān)督，減少利益輸出與交換等行為失范；通過科學評價，使執(zhí)行始終保持公平、公正的正確導向；通過問責機制，使得行政權力持有者，“有權不敢任性”，“用權必須負責”； 通過糾錯機制的建立，使得大學組織能夠及時調整航向，實現(xiàn)自我修正；整個執(zhí)行過程所積累的經驗和教訓及時得到總結，又成為新一輪決策的參考。在這一呈現(xiàn)出完整系統(tǒng)性的閉環(huán)機制中，執(zhí)行的結果得以保證，執(zhí)行力通過有機聯(lián)系的環(huán)節(jié)逐步得到加強。

2.強化制度文化建設，構建利益、責任與命運的共同體。推行去“行政化”改革，回歸現(xiàn)代大學本質，堅守學術本位價值、學術組織責任和學術邏輯導向，高揚現(xiàn)代大學精神，是我國建設現(xiàn)代大學制度，創(chuàng)建高水平乃至世界一流大學的必由之路。“事業(yè)單位去行政化”已經寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，成為黨和國家的意志，成為高校改革繞不開的問題?！兑?guī)劃綱要》提出“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”，而章程既是現(xiàn)代大學制度的基石，又是現(xiàn)代大學制度的重要載體。推進章程建設是大學“去行政化”和提高行政執(zhí)行力的一個重要契機。高校通過章程建設，形成以大學章程為核心的制度化管理體系以及特有的制度文化，使大學成為一個具有自洽性的、大學組織成員利益的共同體、責任的共同體與命運的共同體，確保各項權力各得其所、各居其位、各司其職，協(xié)調運行，治理體系現(xiàn)代化得以推進，學校治理能力得以提升。這里的治理能力當然有行政執(zhí)行力包括其中。

注釋：

①大學行政化通常指由于行政對大學的過多干預和行政機構特點對大學的影響，大學變得愈來愈像行政機構，失去了大學作為一種教育和學術機構自身所應有的特性。行政化既包括政府對學校管理的行政化傾向，也包括學校內部管理的行政化傾向。本文在適當關注政府對學校管理的行政化傾向的前提下，主要針對學校內部管理的行政化傾向。

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（責任編輯劉第紅）