城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)體系建設(shè)研究

馬鳳鳴

(吉林建筑大學(xué) 管理學(xué)院，長(zhǎng)春 130118)

摘要：城鎮(zhèn)化與城市化在使用上常常發(fā)生混淆，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)準(zhǔn)確理解和把握城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)體系的相關(guān)理論，反思在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的“逆向擴(kuò)張”、“滯后的城鎮(zhèn)化”等城市發(fā)展的一系列問(wèn)題，科學(xué)認(rèn)識(shí)和不斷探索新形勢(shì)下城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)體系建設(shè)的發(fā)展規(guī)律，建設(shè)合理的城鎮(zhèn)體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)體系；新型城鎮(zhèn)化

收稿日期：2015-04-12

基金項(xiàng)目：吉林省社會(huì)科學(xué)

作者簡(jiǎn)介：馬鳳鳴(1962-)男，吉林舒蘭人，副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：F290文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速崛起，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)也已經(jīng)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(下稱“規(guī)劃” )的公布，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。規(guī)劃明確提出了“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，這也是規(guī)劃的最大亮點(diǎn)。

1城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)體系的含義

1.1城鎮(zhèn)化的含義

“城市化”和“城鎮(zhèn)化”是英文單詞“Urbanization”的兩種不同譯法，由于意義接近，在概念上造成了一定程度的混淆。城市化反映的是城市性狀的改變、城市數(shù)量的增加、城市質(zhì)量的提高三大方面[1]28，城市化強(qiáng)調(diào)了城市的區(qū)域中心性和輻射主導(dǎo)功能。城鎮(zhèn)化是我國(guó)的戰(zhàn)略發(fā)展方針之一，但其概念的使用、界定與城市化往往容易混淆，其原因是多方面的，有法律法規(guī)方面的因素，也有人們認(rèn)識(shí)方面的差異。從定義上看，城鎮(zhèn)化更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)體系的建設(shè)和和諧發(fā)展。

1.2城鎮(zhèn)體系的含義

所謂“城鎮(zhèn)體系”(urbansystem),是指一定地域內(nèi)不同功能、不同規(guī)模的城鎮(zhèn)群組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。早在20世紀(jì)20年代，有學(xué)者就已經(jīng)開(kāi)始對(duì)區(qū)域城鎮(zhèn)群體進(jìn)行研究，但首次正式提出“城鎮(zhèn)體系”這一概念的是美國(guó)地理學(xué)家鄧肯(O.D.Duncan)及其同事。1960年，他們?cè)谘芯棵绹?guó)城市的專業(yè)化作用以及大都市區(qū)之間相互依存關(guān)系時(shí)，定義了“城鎮(zhèn)體系”[1]90。

德國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家克里斯塔勒(W.Christaller)受德國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家韋伯的“工業(yè)區(qū)位論”、杜能的“農(nóng)業(yè)區(qū)位論”的影響，在1933年根據(jù)城市的數(shù)量、規(guī)模和分布的規(guī)律性，并根據(jù)城市向它周圍腹地所提供服務(wù)的輻射力，創(chuàng)造性地提出了解釋城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)的“中心地理論”，即市場(chǎng)原則(K=3原則)、交通原則(K=4原則)、行政三原則(K=7原則)[1]92。

2關(guān)于城鎮(zhèn)化觀念的轉(zhuǎn)變

2.1思想觀念方面的轉(zhuǎn)變

我國(guó)在新中國(guó)成立后所實(shí)行的城市發(fā)展方針，實(shí)際上都是不利于大城市發(fā)展的，這就使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家。比如，把城市發(fā)展的比例固定下來(lái)，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展[1]74。

改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)也是一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程，國(guó)家的相關(guān)政策及有關(guān)會(huì)議和文件都做出了不同的表述(見(jiàn)表1)。我們應(yīng)及時(shí)地調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念，正確地理解和把握城鎮(zhèn)化相關(guān)政策和指導(dǎo)方針。

2.2城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點(diǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化也取得了快速發(fā)展，主要表現(xiàn)為：一是城鎮(zhèn)體系在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的輻射帶動(dòng)作用；二是城市數(shù)量與國(guó)土面積、人口和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值關(guān)系體現(xiàn)了明顯的高效率，如表2所示；三是城鎮(zhèn)建設(shè)取得了一定的成效?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了一定的改觀，初步改善了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施陳舊的面貌；四是城鎮(zhèn)布局向合理的方向發(fā)展。然而，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡現(xiàn)象依然存在，沿海與內(nèi)地、東西部的差距仍然存在，有的省份的城鎮(zhèn)體系發(fā)展還不夠完備與合理，如四川、湖北只有成都和武漢兩個(gè)超大城市，城鎮(zhèn)體系還有待于發(fā)展和完善。

表1　有關(guān)會(huì)議文件對(duì)城鎮(zhèn)化的表述

資料來(lái)源：相關(guān)會(huì)議的文件內(nèi)容

表2　1978-2010年城市部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

資料來(lái)源： 中國(guó)證券報(bào)2013年1月8日3版

在某些省內(nèi)不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平差異也很大，如江蘇的城鎮(zhèn)化就存在明顯的南北差距(見(jiàn)表3)。

表3　2013年江蘇省城鎮(zhèn)化水平比較

資料來(lái)源：中國(guó)證券報(bào)2013年1月8日3版

廣東的區(qū)域差距在沿海各省份中最為突出，城鎮(zhèn)化率也呈現(xiàn)出巨大的鴻溝。截至2012年底，珠三角城鎮(zhèn)化率達(dá)83.8%，已經(jīng)進(jìn)入到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，而粵東、西、北城鎮(zhèn)化率分別為59.1%、37.6%、45.3%，均低于全省均值，粵西、粵北更是低于全國(guó)平均水平。與這一比例對(duì)應(yīng)的是，粵西、粵北人均GDP低于全國(guó)平均水平。

3新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思考

3.1城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)層面，對(duì)生態(tài)文明的關(guān)注不夠，這有政策導(dǎo)向因素，也有發(fā)展階段因素。30多年過(guò)去了，我們現(xiàn)在應(yīng)重新認(rèn)識(shí)我國(guó)的城市發(fā)展方針，過(guò)去我國(guó)嚴(yán)格控制大城市，其原因：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下物質(zhì)條件限制，二是擔(dān)心“大城市病”的發(fā)生。近年來(lái)，國(guó)家的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化，如表4所示。

表4　城市劃分標(biāo)準(zhǔn)

資料來(lái)源：2014年11月20日新華網(wǎng)《國(guó)務(wù)院調(diào)整城市規(guī)模劃分:五類七檔 設(shè)超大城市》

限于當(dāng)時(shí)的外部環(huán)境和物質(zhì)條件以及經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)形成了目前嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)局面。雖然在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格控制大城市發(fā)展的方針，但實(shí)際上確是大城市的發(fā)展速度比較快，這就造成了政策和實(shí)際效果相矛盾。

我國(guó)地域遼闊，各方面條件差異大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口密度差異也很大。從宏觀上看，我國(guó)整體上城鎮(zhèn)化水平不高，發(fā)展極度不均衡，因而城鎮(zhèn)化不能盲目照搬一個(gè)模式。

自上世紀(jì)80年代后期以來(lái)，部分省份在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)亦步亦趨地模仿沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，事實(shí)證明，這樣做既不符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，也沒(méi)有使城鎮(zhèn)化的發(fā)展差距得到明顯的改善，因而其所選擇的發(fā)展道路值得反思。

在我國(guó)中西部和內(nèi)地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于300人/平方公里的分界點(diǎn)(如表5、表6所示)，根據(jù)人口密度、自然資源的賦予情況，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)等，適合選擇以中小城市為主體、以中小城市群為重點(diǎn)、以生態(tài)城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)、以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)的區(qū)域特色城鎮(zhèn)化模式，建設(shè)合理的城市體系。

克里斯塔勒(W.Christaller)提出的“中心地理論”的三個(gè)原則在一個(gè)區(qū)域內(nèi)雖有交叉但又各有側(cè)重：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利的地區(qū)，市場(chǎng)原則最占優(yōu)勢(shì)；在自給自足的偏僻地區(qū)，行政原則居于首位；在新開(kāi)發(fā)地區(qū)，移民拓荒沿交通線推進(jìn)，則交通原則會(huì)占上風(fēng)[1]92。上述原則對(duì)于我們今天發(fā)展城市體系仍很有指導(dǎo)意義，也就是說(shuō)，針對(duì)不同地區(qū)要采取不同的政策措施和做法。

表5　城市人口密度分布表及適合發(fā)展的道路

資料來(lái)源：2011年4月28日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第六次人口普查數(shù)據(jù)

表6　全國(guó)各省市人口、土地、人口密度

資料來(lái)源：2011年4月28日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第六次人口普查數(shù)據(jù)

3.2我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間

美國(guó)的城市化水平已經(jīng)達(dá)到80%以上,70%的城市人口生活在5萬(wàn)人口以下的城市;日本的城市化水平已經(jīng)接近80%,但60%的城市人口生活在50萬(wàn)人口以上的大城市。

我國(guó)大陸生活在50萬(wàn)人口以上的大城市人口目前只占全部城市人口的30%,故按照美日的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)發(fā)展大城市是明智之舉,也留有較大的發(fā)展空間。這個(gè)發(fā)展空間可以設(shè)想為:1000萬(wàn)人口以上的城市由2座到10座,300萬(wàn)以上的超大城市由8座到50座,100萬(wàn)人口以上的特大城市由49座到300座。屆時(shí)總計(jì)會(huì)有6億多人生活在100萬(wàn)人口以上的大城市中，大約會(huì)占到我國(guó)城市人口的一半(人口達(dá)到15億時(shí)，城市化率80%)。因此，有的學(xué)者指出發(fā)展大城市是方向。但不容忽視的是，中小城市的人口承載力也是巨大的，所以建設(shè)分布合理的城鎮(zhèn)體系，意義重大[2]。

3.3城鎮(zhèn)化的“逆向擴(kuò)張”和“滯后的城鎮(zhèn)化”

3.3.1城鎮(zhèn)化的“逆向擴(kuò)張”

在我國(guó)東部和沿海人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，適合發(fā)展以大城市為主體的城鎮(zhèn)化道路，但應(yīng)警惕大城市的過(guò)度“逆向擴(kuò)張”現(xiàn)象(詳見(jiàn)表7)。

表7　2000-2010年城鄉(xiāng)建設(shè)部分指標(biāo)對(duì)比

資料來(lái)源：2014年4月21 日第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)三版：林小昭《城鎮(zhèn)化率盤(pán)點(diǎn)》

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城鎮(zhèn)化的速度要比人口城鎮(zhèn)化的速度快，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地反而擴(kuò)張，農(nóng)村平均建設(shè)用地要高于城市建設(shè)用地的2倍。

3.3.2關(guān)注“滯后的城鎮(zhèn)化”

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也應(yīng)關(guān)注“滯后的城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，在我國(guó)沿海省份中也有城鎮(zhèn)化水平比較滯后的地區(qū)。例如，山東作為經(jīng)濟(jì)總量排名第三的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，省內(nèi)的發(fā)展也不平衡，目前全省的城鎮(zhèn)化率不高，只有53.6%，接近全國(guó)的平均水平，所以作為工業(yè)大省和農(nóng)業(yè)大省，未來(lái)山東的城鎮(zhèn)化仍有很大的發(fā)展空間。

相比之下，中西部由于經(jīng)濟(jì)較為落后，城鎮(zhèn)化水平也比較低，除了少數(shù)幾個(gè)省份之外，大部分省份的城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平。其中，西藏、貴州和云南均低于40%，四川、廣西、甘肅、河南低于45%，對(duì)于這些地方來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化目前仍處于起飛加速階段，城鎮(zhèn)化率的提高幅度也會(huì)高于全國(guó)平均水平。以貴州為例，貴州城鎮(zhèn)人口2013年比上年末增加56.37萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。再如，四川比上年提高了1.37個(gè)百分點(diǎn)，甘肅比上年提高了1.38個(gè)百分點(diǎn)。

另外，盡管我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了53%，但戶籍城鎮(zhèn)化率只有36%左右，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，與戶籍人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)均等化方面存在差距。這樣的城鎮(zhèn)化被稱為“偽城鎮(zhèn)化”、“半拉子的城鎮(zhèn)化”。這種“半城市化”現(xiàn)象在北上廣深尤為明顯(詳見(jiàn)表8)。

表8　北京、上海、廣州、深圳人口對(duì)照表

資料來(lái)源：2014年4月21 日第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)三版：林小昭《城鎮(zhèn)化率盤(pán)點(diǎn)》

3.4劃鎮(zhèn)進(jìn)市，撤縣設(shè)區(qū)，合并升級(jí)

城市周邊經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)劃入城區(qū)，形成“割肉式”的城市擴(kuò)張模式，例如吉林省龍井的朝陽(yáng)川，梨樹(shù)的石嶺子、葉赫等。其負(fù)面效應(yīng)是傷害了縣域發(fā)展的積極性，抑制了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，今后的發(fā)展方向應(yīng)淡化行政區(qū)域，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)域，鼓勵(lì)周邊經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)向衛(wèi)星城發(fā)展，建設(shè)合理的城鎮(zhèn)體系。

另一種合并是將下屬縣或縣級(jí)市調(diào)整為區(qū)，如重慶地區(qū)經(jīng)過(guò)合并后組成了新的直轄市重慶市。

3.5現(xiàn)行土地政策的反思

建國(guó)初期，我國(guó)走的是低成本發(fā)展工業(yè)的道路。根據(jù)資源稟賦狀況和比較優(yōu)勢(shì)原理,我國(guó)當(dāng)時(shí)被認(rèn)為適合發(fā)展成本低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。另外，為提高本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)?shù)卣锌赡芙档脱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，犧牲農(nóng)民利益,依靠農(nóng)業(yè)的原始積累,實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)補(bǔ)工”[3]210。改革開(kāi)放后，在現(xiàn)行的法律和土地制度內(nèi)，政府對(duì)土地實(shí)行雙邊壟斷，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至被稱為“土地財(cái)政”，政府靠土地出賣和轉(zhuǎn)讓度日?？梢?jiàn)，城市建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，農(nóng)村的土地作出了極大的貢獻(xiàn)。

改革開(kāi)放前20年間，地方政府通過(guò)對(duì)農(nóng)地的征用，從農(nóng)民那里集中的資金超過(guò)2萬(wàn)億元[3]210。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出：地方政府通過(guò)造城運(yùn)動(dòng)攫取土地差價(jià)達(dá)30萬(wàn)億(2013年3月23日新華網(wǎng))，2013年全國(guó)賣地收入就達(dá)4萬(wàn)億元 (2014年3月2日南方都市報(bào))，由于在土地征收和土地出讓方面賺取差價(jià)，一直被指“與民爭(zhēng)利”[3]210。尤其是在舊城改造、棚戶區(qū)拆遷安置補(bǔ)償過(guò)程中，有些地方政府為了政績(jī)，打著招商引資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市改造、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，卻屢屢發(fā)生暴力拆遷、強(qiáng)制拆遷現(xiàn)象，造成了一些新的社會(huì)矛盾，其本身也成為房?jī)r(jià)上漲的推手之一。這些都需要在全面推進(jìn)依法治國(guó)的框架內(nèi)，予以糾正和改進(jìn)。

4結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化作為國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)之一應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，是由量變到質(zhì)變的發(fā)展過(guò)程。十八大提出的”五位一體”的發(fā)展方針，為我們提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要組成部分，同時(shí)也豐富和完善了“現(xiàn)代化”的理論體系。要使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，將是一個(gè)規(guī)模宏大、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷程，不應(yīng)急功近利，急于求成。

對(duì)比世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由于國(guó)情的差異和政策因素以及對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的局限性，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的社會(huì)進(jìn)程，而不是短期行為所能達(dá)到的目標(biāo)。

總而言之，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，要力圖改變大城市不大、中等城市不活、小城市不優(yōu)的局面，及時(shí)把握國(guó)家新型城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，走出一條“四化”統(tǒng)籌、以人為本、生態(tài)文明、注重質(zhì)量、傳承文化、優(yōu)化布局的新型城鎮(zhèn)化道路。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：沈玲

ADiscussiononUrbanizationandUrbanSystemConstruction

MAFengming

(SchoolofManagement,JilinJianzhuUniversity,Changchun130118,China)

Abstract：There are some confusions in the use of urbanization and metropolitanization.In order to promote new urbanization,we should accurately understand and grasp the relevant theories of urbanization and urban system,and reflect on the series of problems such as “reverse expansion” and “l(fā)ag urbanization” in process of promoting the urbanization development,furthermore,scientifically understand and contionously explore development rules of urbanization and urban system in the new situation to construct rational urban system.

Keywords：urbanization;urban system;new urbanization