高宏霞，石建東

(蘭州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院， 甘肅 蘭州　730000)

我國集體土地抵押研究評述

高宏霞，石建東

(蘭州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院， 甘肅 蘭州730000)

摘要：自20世紀90年代中期《擔保法》規(guī)定農(nóng)村“四荒”土地的使用權(quán)可以抵押以來，學(xué)界對農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押的研究從不同的視角不斷深入。梳理現(xiàn)有研究的觀點與結(jié)論，對推進集體土地抵押的理論研究有著積極的意義。文章運用文獻計量的研究方法對該領(lǐng)域的基本研究視角進行了梳理，并進一步從制度和風(fēng)險兩個方面對集體土地抵押的研究文獻進行了文本研究。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地抵押；文獻計量

一、引言

我國2004年修正的《憲法》規(guī)定，農(nóng)村以及城郊的土地，除國有土地以外，屬于集體所有。雖然“集體所有”這個模糊的概念缺乏具體的法律人格和組織形態(tài)，但集體土地所有權(quán)不歸任何農(nóng)民個人擁有。對于土地，農(nóng)民實際擁有的只是對集體土地使用和取得收益的權(quán)利。因此，本文研究的集體土地抵押，指的是集體土地使用和取得收益權(quán)利的抵押(以下簡稱土地抵押)。根據(jù)2007年通過的《物權(quán)法》規(guī)定，我國集體土地包括承包土地、宅基地和集體建設(shè)用地。1995年通過的《擔保法》規(guī)定農(nóng)村 “四荒”土地的使用權(quán)可以抵押，但嚴禁耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地抵押。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》只是規(guī)定，承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等，但其中并沒有提及可否抵押。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了農(nóng)民應(yīng)該獲得更多的財產(chǎn)權(quán)利。在市場經(jīng)濟條件下抵押權(quán)是一種重要的財產(chǎn)權(quán)利，研究集體土地使用權(quán)抵押問題在新的時期具有重要的現(xiàn)實意義。梳理過去多年來國內(nèi)學(xué)者對于集體土地抵押的研究，是今后推進研究的文獻基礎(chǔ)。本文運用文獻計量的研究方法，整理了該領(lǐng)域研究的基本線索，進而圍繞集體土地抵押的制度研究和風(fēng)險研究兩個方面，對目前國內(nèi)學(xué)者的研究進行了評述。

二、集體土地抵押研究的文獻計量描述

通過選擇中國知網(wǎng)(CNKI)的中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫以及中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫進行跨庫檢索，發(fā)現(xiàn)以關(guān)鍵詞和論文題目關(guān)鍵詞為檢索對象獲得的論文數(shù)量有限，不能涵蓋國內(nèi)學(xué)者對該領(lǐng)域研究的全貌。最終確定以主題作為檢索對象，具體檢索方法為：在中國知網(wǎng)標準檢索頁第一欄輸入檢索控制條件：初始年限和終止年限不限，在第二欄輸入內(nèi)容檢索條件：第一項選擇“主題”，第二項填入“集體土地”，第三項選擇“并且包含”，第四項填入“抵押”，第五項選擇“精確”，這樣搜索到227篇文獻。排除其中的文件通知等7篇，將剩余的220篇文獻，作為國內(nèi)學(xué)者對集體土地抵押理論的研究成果。

圖1　文獻來源分布

220篇文獻中， 122篇來自期刊，占比為55%。87篇為全國優(yōu)秀碩士論文，占比為40%；11篇為博士論文，占比為5%，具體如圖1所示。我國1995年通過的《擔保法》規(guī)定了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)是可以抵押的。而從我們檢索到的論文年代分布來看，早在1994年就已經(jīng)有國內(nèi)學(xué)者研究集體土地抵押。在接下來的20年中，國內(nèi)學(xué)者對集體土地抵押的研究不斷深入。就文獻數(shù)量而言，到2011年達到峰值，近兩年有所下降，但不排除論文數(shù)據(jù)庫更新滯后的因素，數(shù)據(jù)庫最新收錄的文獻發(fā)表時間是2013年10月25日，導(dǎo)致本文檢索到的2013年的文獻數(shù)量僅為15篇。研究集體土地抵押的全國優(yōu)秀碩士論文和博士論文始于2001年和2004年，由此可見，高等院校的研究生對于該領(lǐng)域的研究起步較晚。對比發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)優(yōu)秀碩士論文和博士論文數(shù)量的年代分布態(tài)勢同國內(nèi)學(xué)者研究該領(lǐng)域的文獻年代分布態(tài)勢呈現(xiàn)出一致性，如圖2所示。

圖2　三類文獻數(shù)量的時間分布

通過進一步的文獻研究發(fā)現(xiàn)，220篇文獻中，以土地產(chǎn)權(quán)制度、土地制度、抵押制度、法律制度為關(guān)鍵詞進行檢索，得到文獻共計75篇；以風(fēng)險、抵押風(fēng)險、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理為關(guān)鍵詞進行檢索，得到文獻共計19篇。土地抵押制度、土地抵押風(fēng)險是國內(nèi)學(xué)者研究土地抵押問題最為集中的兩個方面。

三、集體土地抵押的制度研究

(一)關(guān)于集體土地用益物權(quán)能否抵押的研究

以孟勤國(2005)[1]為代表的否定派認為農(nóng)村土地有效保障了億萬農(nóng)民的基本生存權(quán)利，必須嚴禁農(nóng)村土地尤其是宅基地的流轉(zhuǎn)，認為農(nóng)村土地交易主要滿足了一些強勢群體的利益訴求。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文(2008)認為，作為一個發(fā)展中國家，我國市場經(jīng)濟還有待于進一步發(fā)展，社會保障體系也尚不完善，一旦發(fā)生經(jīng)濟危機或者農(nóng)民工大面積失業(yè)的情況，土地承包權(quán)、宅基地將是農(nóng)民最后的生存保障。因此，無論如何都不能讓農(nóng)民失去土地承包權(quán)、宅基地，否則會影響社會穩(wěn)定。

以徐曉蓉[2](2004)為代表的肯定派認為，允許集體土地抵押是集體土地使用權(quán)物權(quán)化的要求，并且符合國家保護耕地的相關(guān)立法政策。另外，她認為在土地流轉(zhuǎn)問題上集體土地與國有土地應(yīng)當使用一致的法律保障，因為二者屬于地位平等的兩種所有權(quán)。曲一兵(2004)[3]也認為只要通過立法對抵押土地的用途加以限制并對抵押人的利益加以適當保護，就可以防止農(nóng)民失去土地以及耕地遭到破壞的現(xiàn)象發(fā)生。吳克寧(2005)[4]認為集體土地抵押可以提高農(nóng)村土地利用效率，拓展農(nóng)民融資來源，為農(nóng)民擴大種植規(guī)模提供更豐富的資金來源。秦承敏(2007)[5]認為隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村土地的社會保障功能不斷減弱，應(yīng)當允許農(nóng)村集體土地設(shè)定抵押，以便于農(nóng)業(yè)發(fā)展。陳家澤(2008)[6]認為農(nóng)地使用權(quán)抵押是一種創(chuàng)新的農(nóng)村金融工具，可以實現(xiàn)土地資本化改革。當代民法學(xué)家郭明瑞(2010)[7]也認為土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)都具有流通性，應(yīng)該可以抵押。他認為只有流通，才能使其成為可以抵押的財產(chǎn)，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，也能夠為農(nóng)民融資提供更多可利用的條件。孫樹華(2009)[8]認為法律對于集體土地抵押的嚴格限制是不合理的，并在某些方面違反法律的基本原則。而允許集體土地抵押可以有力地沖擊農(nóng)村傳統(tǒng)的小農(nóng)意識，使農(nóng)民更加適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。張健平(2013)[9]又系統(tǒng)地針對現(xiàn)在反對集體土地抵押的各種觀點，包括行政成本論、農(nóng)民土地保障論等進行駁斥；又從有助于解決農(nóng)民融資難的問題、有助于促進法律制度與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的觀點論證了完善集體土地抵押制度的必要性；緊接著分別從三種具體的集體土地用益物權(quán)抵押的可行性進行了論證。他認為集體土地抵押已經(jīng)在我國部分地區(qū)進行了成功實踐，而相關(guān)的法律制度規(guī)定與實踐脫節(jié)，因此，農(nóng)民合理的實踐創(chuàng)新應(yīng)當為法律所肯定，并予以保障，這樣才能促進農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮。

隨著實踐中農(nóng)民對集體土地抵押的不斷嘗試，國內(nèi)大部分學(xué)者認識到集體土地抵押的合理性已經(jīng)毋庸置疑。越來越多的研究都是在承認集體土地可以抵押的基礎(chǔ)上，分析抵押的可行路徑和模式。

(二)關(guān)于集體土地抵押登記制度的研究

土地登記對于土地權(quán)利的確認和保障發(fā)揮著重要作用。集體土地抵押登記制度的設(shè)計是否合理，關(guān)系著農(nóng)民的切身利益。作為集體土地抵押制度的重要組成部分，登記制度也是國內(nèi)學(xué)者研究的重點問題。

鐘太洋(2002)[10]運用物權(quán)法理論和產(chǎn)權(quán)理論對我國農(nóng)村集體土地登記問題進行系統(tǒng)分析。他認為要完善集體土地登記制度，首先，要統(tǒng)一農(nóng)村集體土地抵押登記的部門；其次，要完善集體土地用益物權(quán)抵押登記的體系，要明確和統(tǒng)一法律法規(guī)的規(guī)定，使得集體土地使用權(quán)抵押登記更具效力，使法律制度更加完善和嚴謹；最后，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要和農(nóng)民融資的需要，在實踐中農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押的客體范圍已經(jīng)不僅僅是“四荒”土地使用權(quán)抵押和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押這兩項了，應(yīng)當將農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押合法化，并將其納入抵押登記范圍。曲一兵(2004)[3]指出，農(nóng)地使用權(quán)登記制度可以保障農(nóng)地使用權(quán)順利運行，他從登記的原則、登記制度的必要性、登記制度的主要內(nèi)容及登記錯誤的預(yù)防和補救四個方面詳細闡述了制度設(shè)計的細節(jié)。吳克寧(2005)[4]也指出目前集體土地不同性質(zhì)的土地使用權(quán)由不同的部門登記管理，而各部門又依據(jù)不同的法律，這樣導(dǎo)致土地登記法律關(guān)系混亂，應(yīng)該理順集體土地產(chǎn)權(quán)管理體系，形成統(tǒng)一的管理機構(gòu)。殷琳(2008)[11]也同樣認識到集體土地抵押登記機關(guān)不統(tǒng)一將影響抵押權(quán)的實現(xiàn)，并且與抵押登記手續(xù)簡單、節(jié)省費用、辦理迅速的土地登記制度原則相悖。主張將土地管理部門設(shè)為唯一的土地使用權(quán)抵押的登記機關(guān)。張健平(2013)[9]認為，作為集體土地抵押法律關(guān)系中的主體，抵押人和抵押權(quán)人的范圍應(yīng)當擴大。抵押人除本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶外，還可以是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人。受讓人也不應(yīng)該限制為農(nóng)戶，還可以是個人、法人以及其他組織。抵押權(quán)人除一般的金融機構(gòu)等債權(quán)人外，還應(yīng)當擴大主體范圍。對于集體土地抵押的客體，他認為應(yīng)當包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體建設(shè)用地使用權(quán)等。同時，他還指出，在農(nóng)業(yè)用地方面以土地類型劃分歸屬不同部門登記管理，容易導(dǎo)致主管部門不能全面了解土地登記情況。對于宅基地或者集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，為了及時掌握土地他項權(quán)利的變更情況，他認為無論是房地一起抵押還是單獨抵押都應(yīng)該由土地管理部門進行抵押登記。

縱觀國內(nèi)學(xué)者對于集體土地登記制度的研究發(fā)現(xiàn)，大家一致認為現(xiàn)存法律對于集體土地使用權(quán)抵押登記部門的規(guī)定是不合理的。抵押登記管理職權(quán)的歸屬存在爭議，這是一種低效率的管理模式，不利于集體土地抵押實踐的推廣，應(yīng)當設(shè)立統(tǒng)一的部門對其進行登記管理。

(三)關(guān)于集體土地抵押權(quán)實現(xiàn)的制度研究

抵押權(quán)的實現(xiàn)又稱抵押權(quán)的實行，是指抵押權(quán)人行使抵押權(quán)，實現(xiàn)抵押財產(chǎn)的價值，從中優(yōu)先受償?shù)姆涩F(xiàn)象[12]。

集體土地使用權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)按照承包耕地、宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)集體建設(shè)用地、“四荒”土地的不同性質(zhì)，國內(nèi)學(xué)者分別給出了不同的建議。

對于耕地使用權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)，學(xué)者普遍認為應(yīng)當按照國家土地用途管制和土地規(guī)劃的要求，不改變所有權(quán)性質(zhì)和用途。抵押權(quán)人可以通過拍賣等形式將承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，這里的農(nóng)戶也可以來自其他村集體經(jīng)濟組織。至于流轉(zhuǎn)后的承包期限和承包人農(nóng)戶的戶籍問題，應(yīng)該通過制定相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范[13]。

宅基地使用權(quán)抵押實現(xiàn)時為了避免集體土地收益流失，學(xué)者提出了兩種方法：一是實行宅基地有償使用制度；二是通過變賣集體土地之上的房屋來補償?shù)盅簜鶆?wù)。比如杜滿秀(2003)[14]、牟曉昱(2004)[15]等學(xué)者就對這兩種方法表示了支持。另外韓鵬(2007)[16]還認為原宅基地使用權(quán)人對實現(xiàn)抵押權(quán)后的房屋應(yīng)該享有優(yōu)先承租權(quán)，可以解決農(nóng)民無家可歸的問題。

鄉(xiāng)村企業(yè)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)，有的學(xué)者認為應(yīng)當首先辦理征地手續(xù)，再按照抵押國有土地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的辦法進行處置[13]。有的學(xué)者卻不贊同這樣的做法。比如劉韻鳳(2001)[17]、鐘太洋(2002)[10]、殷琳(2008)[11]等學(xué)者均認為由于受到土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃等的限制，即使對鄉(xiāng)村企業(yè)抵押的集體土地進行征用，在集體土地使用權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時，并不會改變抵押土地的用途，發(fā)生改變的僅僅是集體土地使用權(quán)的使用者。因此，增加對抵押土地的征用除了處置程序繁瑣之外并沒有多大意義，若取消這一規(guī)定，既能降低抵押土地使用權(quán)的處置成本，又能提高農(nóng)村土地金融市場的運行效率。

集體“四荒”土地使用權(quán)也是一種承包經(jīng)營權(quán)，它的抵押實質(zhì)上是承包者以剩余有效年限的承包經(jīng)營權(quán)做出抵押。因為它的使用具有一定的年限規(guī)定，那么實現(xiàn)該抵押權(quán)，只是意味著轉(zhuǎn)移了承包經(jīng)營權(quán)[11]。而《農(nóng)村土地承包法》和《擔保法》都沒有明確規(guī)定“四荒”土地抵押權(quán)實現(xiàn)時是否要征用后轉(zhuǎn)為國有土地才能處置。對此，有學(xué)者認為可以按照集體土地使用權(quán)的形式進行處理[17]。

總之，不同類型的集體土地按照其性質(zhì)不同，使用權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時應(yīng)該有不同的制度設(shè)計，國內(nèi)學(xué)者給出了不同的方法。對于耕地和宅基地，國內(nèi)學(xué)者的觀點比較一致，對于鄉(xiāng)村企業(yè)集體建設(shè)用地國內(nèi)學(xué)者呈現(xiàn)出對立的不同建議，而對于“四荒”土地使用權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者則關(guān)注較少。

四、集體土地抵押的風(fēng)險研究

國內(nèi)學(xué)者認為集體土地抵押存在的風(fēng)險主要表現(xiàn)在七個方面：一是農(nóng)民失地風(fēng)險。承包地現(xiàn)階段仍然是農(nóng)民的生存保障，承包地作為抵押物就存在無力還貸情況下農(nóng)民喪失承包地的風(fēng)險。二是農(nóng)地流失風(fēng)險。有學(xué)者擔心農(nóng)民將抵押貸款用于非農(nóng)建設(shè)，同時銀行在抵押權(quán)實現(xiàn)之后，囤積土地，并將土地出售用于非農(nóng)用途，進而導(dǎo)致農(nóng)地流失的風(fēng)險。三是制度風(fēng)險。因為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊，所以在產(chǎn)權(quán)界定時顯得非常困難，抵押違約由誰負責、抵押收益歸誰也很難界定。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，導(dǎo)致了農(nóng)地抵押存在潛在的風(fēng)險[18]。四是法律風(fēng)險。法律禁止除經(jīng)過發(fā)包方同意的“四荒”和鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地外的集體土地使用權(quán)抵押。而事實上，在具體實踐中，集體土地使用權(quán)的抵押已經(jīng)超越法律規(guī)定的界限[19]，那么就存在集體土地抵押部分無效的法律風(fēng)險。五是價格風(fēng)險。集體土地多位于相對偏遠的地區(qū)，自身價值不高，增值潛力也較小[20]。再加上土地定價機制不完善，容易出現(xiàn)日本那樣由于高地價預(yù)期而導(dǎo)致的經(jīng)濟泡沫風(fēng)險[21]。六是流轉(zhuǎn)變現(xiàn)風(fēng)險。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場很不成熟，金融機構(gòu)面臨抵押品難以繼續(xù)轉(zhuǎn)讓以變現(xiàn)的經(jīng)營風(fēng)險[22]；流轉(zhuǎn)制度不健全、金融激勵不足、沒有獨立的評估機構(gòu)、不暢通的信息傳播渠道等因素導(dǎo)致了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展緩慢，增加了抵押權(quán)實現(xiàn)成本，影響了融資效率[18]。七是評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)風(fēng)險。委托方提供虛假產(chǎn)權(quán)證明等相關(guān)資料、評估人員收受委托方賄賂或者操作不規(guī)范導(dǎo)致的抵押評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)風(fēng)險[22]。

為此，學(xué)者提出了不同的防范措施。

針對農(nóng)民失地風(fēng)險，學(xué)者李平(2009)[23]認為，首先，可以效仿美國的《家園地豁免法》，規(guī)定即使是發(fā)生無法償還貸款的情況，一定比例的承包地也不能被強制拍賣清償；其次，協(xié)商尋找某種除拍賣清償以外的途徑；最后，在拍賣清償程序開始之前，給農(nóng)民一定的寬限期來解決其無力還貸的問題。

針對農(nóng)地流失風(fēng)險，學(xué)者認為，首先，農(nóng)民濫用抵押權(quán)的情況不必擔憂，因為金融機構(gòu)是否接受抵押貸款申請，完全由市場決定。通過嚴格的信貸審查、貸款用途限制和評估就可以杜絕惡意貸款的發(fā)生。其次，只要國土部門嚴格監(jiān)管土地用途轉(zhuǎn)移，實施嚴格的耕地保護制度，金融機構(gòu)囤積土地的積極性就不會太高，農(nóng)地流失的風(fēng)險自然化解[23]。

針對制度風(fēng)險，國內(nèi)學(xué)者認為應(yīng)該修訂和完善農(nóng)村土地相關(guān)法律制度。張宏東(2008)[24]認為應(yīng)盡快賦予農(nóng)民對集體土地完全、充分的所有，并確認土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。譙小霞(2013)[18]建議修改完善《擔保法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律中對于農(nóng)地抵押的限制規(guī)定，進一步明確規(guī)定集體土地可以抵押。

針對法律風(fēng)險，王敏(2008)[19]認為應(yīng)該以現(xiàn)有法律為依據(jù)，開展集體土地抵押，確保抵押主體、種類以及抵押合同的簽訂、登記符合相關(guān)法律規(guī)定，否則會面臨法律風(fēng)險，威脅到抵押貸款資產(chǎn)的安全。譙小霞(2013)[18]指出，由于《農(nóng)村土地承包法》從根本上規(guī)定了土地承包關(guān)系，那么應(yīng)該加強對土地承包法的宣傳力度，讓這部法律家喻戶曉，提高農(nóng)民以及鄉(xiāng)村干部的法律意識。

針對價格風(fēng)險，學(xué)者普遍認為應(yīng)該建立專業(yè)機構(gòu)、制定評估體系去評估農(nóng)村土地的價值。也有學(xué)者如史衛(wèi)民(2009)[25]認為，應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村保險制度, 完善農(nóng)業(yè)保險體制框架、保險費率形成機制、農(nóng)業(yè)保險再保險機制等降低集體土地抵押中存在的價格風(fēng)險。期海明(2011)[26]認為應(yīng)該引入反擔保機制，擔保機構(gòu)以借款人的承包經(jīng)營權(quán)作為反擔保抵押物，為商業(yè)銀行提供擔保，以此來規(guī)避風(fēng)險。

針對流轉(zhuǎn)變現(xiàn)風(fēng)險，學(xué)者一致認為培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場至關(guān)重要。史衛(wèi)民(2009)[25]建議應(yīng)該建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)咨詢、資產(chǎn)估價、土地托管、土地融資等服務(wù)。譙小霞(2013)[18]建議收集土地流轉(zhuǎn)的信息，建立一個信息庫，并將信息的發(fā)布完全覆蓋縣、鄉(xiāng)范圍，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。總之，要建立一個產(chǎn)權(quán)明確、管理科學(xué)、流轉(zhuǎn)順暢的規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。

針對評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)風(fēng)險，學(xué)者普遍認為應(yīng)該建立專業(yè)的評估中介機構(gòu)，引進和培養(yǎng)具有專業(yè)資質(zhì)的評估人員。因為專業(yè)的評估機構(gòu)將能夠為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押提供一個指導(dǎo)性的定價，為抵押雙方提供足夠的信任[27]。曾暉(2011)[22]認為土地評估機構(gòu)在從事業(yè)務(wù)活動中造成當事人利益損失時，不僅估價機構(gòu)要承擔民事責任，估價師也要承擔相應(yīng)的民事賠償甚至是刑事責任。提高評估人員的職業(yè)道德，加強其業(yè)務(wù)能力，嚴格審查評估資料，加強項目監(jiān)管等，提高集體土地抵押評估風(fēng)險防范能力。

綜上所述，對于集體土地抵押的風(fēng)險，國內(nèi)學(xué)者的研究從不同的視角全方位地呈現(xiàn)了集體土地抵押的風(fēng)險，并為風(fēng)險防范提供了多樣的選擇路徑。

五、研究展望

集體土地使用權(quán)當中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的抵押在實踐中已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，并且已經(jīng)得到了國家政策的允許。比如十八屆三中全會做出的《決定》明確規(guī)定，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合一定條件下，允許其流轉(zhuǎn)。對于承包地使用經(jīng)營權(quán)則明確，在符合相關(guān)規(guī)定前提下，農(nóng)民對承包地經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔保。對于宅基地，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民(2013)在對《決定》解釋時確認，可“選擇若干地方進行試點，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)擔保、抵押、轉(zhuǎn)讓”。2008年曾堅決否定集體土地抵押的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文(2013)也確認，把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔保。

政策的松動意味著對于能否可以進行集體土地使用權(quán)抵押的研究和討論其意義已經(jīng)減弱，而需要的是為這一構(gòu)想的實施，研究和設(shè)計可行的方案或者保障制度。首先，土地的評估和定價是集體土地進行抵押的重要環(huán)節(jié)，那么集體土地定價可能成為國內(nèi)學(xué)者后續(xù)研究的一個方面。其次，集體土地抵押是依托于整個集體土地流轉(zhuǎn)市場而展開的，因此，市場的完善對于抵押的順利進行至關(guān)重要，而對土地流轉(zhuǎn)市場的制度保障研究顯得格外重要。最后，宅基地使用權(quán)和耕地使用經(jīng)營權(quán)的抵押尚未得到法律和政策的支持，而這兩種不同的用益物權(quán)的抵押有其各自的特點，那么具體研究這兩種用益物權(quán)抵押的路徑選擇，具有重要意義。

總之，我國集體土地抵押市場還很不完善，要建設(shè)好這一惠及廣大農(nóng)民的市場，需要學(xué)者進行不懈地、更具建設(shè)性地思考和研究，為政府決策提供堅實的理論依據(jù)和可行的政策建議。

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(責任編輯：馬紅鴿)

收稿日期：2014-11-25

作者簡介：高宏霞(1965-)，女，河北赤城人，蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為金融學(xué);石建東(1989-)，男，甘肅蘭州人，蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生，研究方向為金融學(xué)。

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1672-2817(2015)02-0083-06

Review of Research on Collective Land Mortgage in China

GAOHong-xia,SHIJian-dong

(School of Economics，Lanzhou University, Lanzhou 730000, China)

Abstract:Since mid-1990s, the Guarantee Law stipulated that the right of using rural barren mountains, ravines, hills, and beaches can be secured. From then on, the mortgage of the rural collective land using right has been researched from different perspectives. And it’s significant to review the present academic viewpoints and conclusions on it, therefore, to promote the theoretical research of collective land mortgage. This paper analyzes the study of this field from comprehensive perspectives by drawing on the research methods of literature metrology. Furthermore, it makes a text study of collective land mortgage, considering system and risk.

Keywords:collective land； mortgage of land；literature metrology