霍有光，于慧麗

(西安交通大學 人文與社會科學學院, 西安　710049)

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小微企業(yè)食品安全問題、特征、原因和對策

霍有光，于慧麗

(西安交通大學 人文與社會科學學院, 西安710049)

摘要：通過對2011-2015年間我國364件小微企業(yè)食品安全事故的研究，指出小微企業(yè)食品安全的問題，系統(tǒng)分析食品安全問題的特征和原因，最后提出治理小微企業(yè)食品安全問題的對策：完善相關(guān)法律制度；構(gòu)建誠信體系；加大對薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管；提高違法成本；發(fā)揮其他監(jiān)管主體的積極性和主動性；積極促成保險公司和小微食品企業(yè)的保險意愿。

關(guān)鍵詞：小微食品企業(yè)；食品安全；處罰措施；制度完善；誠信體系

前言

食品行業(yè)關(guān)系到國計民生的發(fā)展和工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。由于受到我國傳統(tǒng)經(jīng)濟和行業(yè)特點的影響,我國食品企業(yè)中80%是小微企業(yè)[1],因此,小微食品企業(yè)的發(fā)展關(guān)乎到我國食品行業(yè)的整體面貌。近年來,我國食品安全事故頻發(fā),小微食品企業(yè)成為食品安全事故的重災(zāi)區(qū)。研究小微企業(yè)食品安全的問題、特征、原因和對策有助于提升我國整體食品行業(yè)水平,保障消費者身體健康和利益。

自2011年小微企業(yè)的概念被提出后,很多學者先后對我國小微企業(yè)的困境和發(fā)展做了諸多研究。李文文[2]從中國模式與小微企業(yè)的關(guān)系分析,認為腐敗問題和國企過于強勢阻礙小微企業(yè)的發(fā)展,政府應(yīng)設(shè)立專門管理小微企業(yè)的部門,主動幫助小微企業(yè)發(fā)展,促進與大企業(yè)合作貸款以解決小微企業(yè)貸款難的問題。楊春柏[3]認為小微企業(yè)從金融機構(gòu)貸款難的原因在于門檻高,借助民間金融支持尋求自身發(fā)展是不錯的路徑。孔德義、張向前[4]對小微企業(yè)發(fā)展的歷程進行梳理,總結(jié)其機遇與挑戰(zhàn),得出我國小微企業(yè)發(fā)展需要借力于宏觀環(huán)境支撐體系和微觀環(huán)境支持體系的形成,宏觀環(huán)境支撐體系包括政治、經(jīng)濟、社會文化、法律和行業(yè)環(huán)境,而微觀環(huán)境支撐體系則包括戰(zhàn)略管理、組織結(jié)構(gòu)、人力資源和企業(yè)文化環(huán)境,鑒于此,從宏觀和微觀方面提出構(gòu)建我國小微企業(yè)發(fā)展支撐體系的對策。

與此同時,國內(nèi)一些學者針對我國食品安全的現(xiàn)狀分析了原因并提出很多建設(shè)性的對策。比如,張紅霞、安玉發(fā)[5]通過總結(jié)我國2009-2013年間發(fā)生的有影響力的105起食品安全事故發(fā)現(xiàn),引發(fā)食品安全危機的因素既包括食品企業(yè)自身操作不規(guī)范,還包括媒體的不實報道、消費者的誤解等,企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)引發(fā)食品危機的機率最大,報紙、微博和互聯(lián)網(wǎng)新聞是食品安全危機曝光的三大渠道,消費者和記者是主要爆料者。在以上分析的基礎(chǔ)上,作者提出了應(yīng)對我國食品安全危機事件應(yīng)從食品企業(yè)加強自我管理、積極應(yīng)對危機和政府加強對企業(yè)管理、規(guī)范食品標準等著手。王常偉、顧海英[6]認為食品企業(yè)的誠信水平對食品安全有著至關(guān)重要的影響,目前我國食品產(chǎn)業(yè)環(huán)境不佳和政府規(guī)制不到位引致部分食品企業(yè)不誠信經(jīng)營,因此,需綜合考量各個因素以治理食品企業(yè)不誠信經(jīng)營的問題。姜啟軍、蘇勇[7]基于企業(yè)社會責任視角實證分析我國食品企業(yè)的危機管理,得出企業(yè)社會責任對危機食品企業(yè)危機管理影響深遠的結(jié)論。

目前,學者對整體小微企業(yè)的研究較多,且主要描述小微企業(yè)生存環(huán)境的外部制約與企業(yè)內(nèi)部牽制導(dǎo)致小微企業(yè)發(fā)展較困難。與此同時,我國對食品企業(yè)的研究也不少,多數(shù)學者從食品企業(yè)自身因素找問題,認為企業(yè)社會責任感較弱,不遵守相關(guān)法律法規(guī),責任主體道德意識低下,是導(dǎo)致企業(yè)危機的主要原因,建議從預(yù)防企業(yè)危機和加強對企業(yè)監(jiān)管等措施進行調(diào)整。通過對國內(nèi)文獻資料的梳理,發(fā)現(xiàn)研究國內(nèi)關(guān)于小微食品企業(yè)的研究很少,有數(shù)據(jù)支撐的小微食品企業(yè)研究還沒有。小微食品企業(yè)在國民經(jīng)濟中發(fā)揮的作用與其不同于大型食品企業(yè)的特點，決定了研究我國小微食品企業(yè)的必要性和緊迫性。鑒于此,本文在借鑒學者們對小微企業(yè)和食品企業(yè)研究的前提下,在對2011-2015年364個小微食品企業(yè)案例進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計的基礎(chǔ)上,分析我國小微企業(yè)食品安全的問題、特征、原因,最后提出對策。

一、研究樣本的選取

在研究小微食品企業(yè)前,首先需要界定小微食品企業(yè)的范圍。依據(jù)《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》和《國務(wù)院關(guān)于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》規(guī)定,根據(jù)企業(yè)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標,結(jié)合行業(yè)特點,將我國小微食品企業(yè)范圍界定為:農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)食品企業(yè)營業(yè)收入500萬元以下;食品生產(chǎn)加工類企業(yè)從業(yè)人員300人以下(不包括300人),營業(yè)收入2 000萬元以下(不包括2 000萬元);食品批發(fā)企業(yè)從業(yè)人員20以下(不包括20人),5 000萬元以下(不包括5 000萬元);食品零售業(yè)從業(yè)人員50人以下(不包括50人),營業(yè)收入500萬元以下(不包括500萬元)。此外,還需對食品安全事故做一界定。我國《食品安全法》及《食品安全法》(修訂案二次審議稿)中未規(guī)定食品安全事故的概念,本文認為,食品安全事故是由食品引發(fā)的對人體健康有確定性危害或有潛在危害的食品安全事件,包括食物中毒、食品污染、食源性疾病。

對小微食品企業(yè)的范圍和食品安全事故界定后,在人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、中國食品科技網(wǎng)、中國食品安全網(wǎng)、澎湃新聞網(wǎng)、廣州日報大洋網(wǎng)、華西都市報等網(wǎng)站中選取小微食品企業(yè)安全事故的報道,輔以權(quán)威資料加以佐證,最后形成364個小微食品企業(yè)事故案例(見圖1),364個案例不存在重復(fù)報道的現(xiàn)象。基于論文研究的目的,對364個案例按照時間、地點、事故發(fā)生在供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)、發(fā)生原因、處理結(jié)果、消息來源等內(nèi)容在EXCEL表格中匯總,為分析和總結(jié)做基礎(chǔ)。

圖1 　案例來源統(tǒng)計

二、我國小微企業(yè)食品安全存在的主要問題

通過對樣本統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn),我國小微企業(yè)食品安全存在的問題主要有以下幾個方面:

(一)衛(wèi)生條件差,環(huán)境不達標

衛(wèi)生條件的滿足對保障食品安全至關(guān)重要。但我國小微食品企業(yè)普遍存在“臟、散、亂、差”的問題,很多企業(yè)在生產(chǎn)加工銷售等環(huán)節(jié)衛(wèi)生環(huán)境差,食物原材料放置不規(guī)范,垃圾亂扔亂倒,無消毒設(shè)備,蒼蠅蚊蟲亂飛,有些企業(yè)員工沒有健康證就上崗,甚至有的企業(yè)被吊銷相關(guān)證件后繼續(xù)非法經(jīng)營。通過對樣本統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),62.3%的小微企業(yè)存在衛(wèi)生條件不達標的問題。實際上,有些食品安全問題在生產(chǎn)加工階段被發(fā)現(xiàn),有些在銷售階段被發(fā)現(xiàn)。因為在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)很容易發(fā)現(xiàn)操作是否規(guī)范,是否達到衛(wèi)生標準,員工是否有健康證,而在銷售環(huán)節(jié)就很難發(fā)現(xiàn)這些問題。因此,實際中小微食品企業(yè)衛(wèi)生不達標的比例會更高。

(二)原材料不達標

食品原材料是否達標關(guān)系著食品的質(zhì)量是否達標,是食品質(zhì)量安全的第一道屏障。通過對樣本統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),37家小微食品企業(yè)對食品原材料把關(guān)不嚴,生產(chǎn)加工過程中用過期材料、劣質(zhì)材料及工業(yè)原料替代食品原料、食品來源不明等現(xiàn)象屢見不鮮。比如2012年1月19日,中國食品安全網(wǎng)報道廣東20家食用油小微生產(chǎn)企業(yè)未將購進的花生嚴格篩選和檢測,導(dǎo)致食用油產(chǎn)品中致癌物黃曲霉素B1超標。還有些小微餐飲店使用“口水油”,將餐廚回收的菜油加工成菜肴后端給下一撥顧客的事件,從而引起了公眾對小微餐飲店原材料供給的再度懷疑。

(三)肆意添加非食用添加劑或材料

為了改善食品的品相、口感和營養(yǎng),在依照食品安全標準操作的前提下,適當添加對人體無害的食用添加劑是有必要的,但在食品中添加非食用添加劑或材料會對人體有潛在危害。在對樣本的分析中發(fā)現(xiàn)觸目驚心的現(xiàn)象,食品小微企業(yè)肆意添加非食用添加劑或材料。114家小微食品企業(yè)的食品被檢測后發(fā)現(xiàn)苯甲酸、二氧化硫、鉛、蘇丹紅等對人體有害的物質(zhì),還有2家小面館、1家涼皮店非法添加罌粟粉。

(四)菌落總數(shù)超標

菌落總數(shù)的多少標志著食品衛(wèi)生質(zhì)量的優(yōu)劣。在被統(tǒng)計的案例中,有50家小微食品企業(yè)生產(chǎn)加工的食品存在金黃色葡萄球菌、大腸桿菌等細菌超標的問題,甚至有的超標極其嚴重。

(五)標簽不合格

為保障消費者知情權(quán),企業(yè)須遵守標識制度管理規(guī)定。個別小微食品企業(yè)為了獲得非法盈利肆意在產(chǎn)品包裝上貼標簽,或?qū)乙?guī)定的要求和細節(jié)重視不夠,誤導(dǎo)消費者。主要表現(xiàn)在幾個方面:(1)將過期的、霉菌總數(shù)超標的不合格食品改頭換面重新包裝上市,致使食品存在安全隱患,對消費者具有潛在危害;(2)未標識食品成分的含量值、營養(yǎng)素參考值和百分比;(3)為了節(jié)約成本使用以前的標識,與新產(chǎn)品不符。以上情況引致消費者投訴。

三、我國小微企業(yè)食品安全事故的特征

(一)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)是小微企業(yè)食品安全事故高發(fā)區(qū)段

小微食品企業(yè)技術(shù)落后,設(shè)備陳舊,多從事食品初級加工、銷售或餐飲環(huán)節(jié)的食品供給,這些環(huán)節(jié)成為小微企業(yè)食品安全事故高發(fā)區(qū)段。通過圖2可看到小微企業(yè)食品安全事故在食品鏈條上的分布情況,食品生產(chǎn)加工是最多頻次發(fā)生食品安全事故的階段,其次依次是銷售階段、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出階段、餐飲階段、流通階段和消費階段。

圖2 　事故發(fā)生的供給鏈分布情況

(二)銷售環(huán)節(jié)是食品安全事故被發(fā)現(xiàn)的主要區(qū)段,監(jiān)管部門是食品事故主要發(fā)現(xiàn)主體

通過對小微企業(yè)食品安全事故被發(fā)現(xiàn)區(qū)段統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn),食品安全事故最多是在銷售階段被發(fā)現(xiàn),且主要是通過監(jiān)管部門的抽檢、專項檢查等監(jiān)督活動發(fā)現(xiàn)的,而農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、流通、銷售、餐飲與消費階段被發(fā)現(xiàn)的頻次非常少(見圖3)。

圖3　事故被發(fā)現(xiàn)區(qū)段及比例

(三)監(jiān)管部門檢查是小微企業(yè)食品安全事故信息來源的主要渠道

通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),小微企業(yè)食品安全事故發(fā)現(xiàn)渠道有4個:消費者舉報、監(jiān)管部門檢查、媒體暗訪和企業(yè)員工自曝。我國食品安全事故頻發(fā),食品安全監(jiān)管制度和現(xiàn)實中的執(zhí)行力曾飽受詬病。近年來,隨著監(jiān)管部門加強監(jiān)管,監(jiān)管效能明顯提升,從圖4中可以看到,監(jiān)管部門的檢查是食品安全事故信息來源的主要渠道,占92.9%。與此相反的是,盡管消費者的自我保護權(quán)益意識不斷增強,有些消費者如果發(fā)現(xiàn)食品安全事故會主動向媒體或有關(guān)部門舉報,但是消費者監(jiān)管小微食品企業(yè)的優(yōu)越性并未充分發(fā)揮出來,在食品安全事故信息來源中,只占5.8%。此外,媒體暗訪的頻數(shù)也非常少,即使有些媒體暗訪也是在消費者舉報后才進行的。企業(yè)員工自曝的情況更少,從調(diào)查結(jié)果看只占0.5%。

圖4　事故信息來源及比例

(四)涉事小微食品企業(yè)的產(chǎn)品品牌不知名，企業(yè)注重短期盈利,漠視品牌效應(yīng)

品牌對于一個企業(yè)的發(fā)展非常重要,是企業(yè)的無形資產(chǎn)。小微食品企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不僅需要考慮產(chǎn)品品質(zhì),還需經(jīng)營產(chǎn)品品牌。但是,通過對364個涉事小微食品企業(yè)的產(chǎn)品進行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)所有小微食品企業(yè)的品牌在全國范圍內(nèi)不知名,且企業(yè)極力追求盈利,而漠視品牌經(jīng)營的重要性。

四、我國小微企業(yè)食品安全事故的主要原因

(一)責任主體主觀惡性是造成小微企業(yè)食品安全事故的重要原因

在被調(diào)查的小微食品企業(yè)中,約92%的責任主體為了獲得非法盈利,在明知非法操作或非法添加物對人體有害而肆意為之。這充分說明,小微食品企業(yè)責任主體具有主觀惡性,其誠信缺失是導(dǎo)致企業(yè)食品安全事故的關(guān)鍵原因,食品行業(yè)面臨道德風險。此外,被調(diào)查對象中有2個小微企業(yè)責任主體缺乏食品安全科學常識,不知非法添加劑對人體有害;25個責任主體不知道國家禁止在食品中添加物的種類和劑量?，F(xiàn)實中,小微食品企業(yè)比大型食品企業(yè)規(guī)模小,資金少,生產(chǎn)工藝、設(shè)備和技術(shù)相對落后,創(chuàng)新能力不足。小微食品企業(yè)為擴大生產(chǎn)加工規(guī)模,促進產(chǎn)業(yè)更新需要更多的資金,但由于其抗風險能力不足,很難從金融機構(gòu)貸款。如此以來,小微食品企業(yè)無論從食品供給的數(shù)量還是質(zhì)量來說都無法與大型食品企業(yè)競爭。換言之,小微食品企業(yè)外部競爭環(huán)境嚴酷。為了持續(xù)發(fā)展,小微食品企業(yè)盡量減少成本,并獲得利益最大化。生存條件的嚴酷可能刺激小微企業(yè)鋌而走險。從當前小微食品企業(yè)的表現(xiàn)看,其誠信嚴重缺失。誠信缺失是誘發(fā)小微食品企業(yè)事故的內(nèi)在原因。

(二)我國小微食品企業(yè)相關(guān)法律制度缺漏

我國對小微食品企業(yè)的監(jiān)管制度規(guī)定嚴重不足。當前的法律中還沒有對小微食品企業(yè)的監(jiān)管作專門的制度規(guī)定。小微食品企業(yè)的行為參考《食品安全法》第二十九條關(guān)于我國食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的規(guī)定。但是,《食品安全法》第二十九條只對生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販做籠統(tǒng)的規(guī)定,并且將具體管理辦法制定權(quán)交給省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會。這一規(guī)定在《食品安全法》(修訂案二次審議稿)中仍未得到有效解決。從當前地方的相關(guān)制度規(guī)定看,只有部分省市對小微食品企業(yè)做了規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計,制定地方性法規(guī)或規(guī)章的有福建、河南、山西、湖南、吉林、寧夏、浙江、齊齊哈爾等8省市;出臺規(guī)范性文件的有甘肅、廣西、內(nèi)蒙古、江西、陜西、南京、海口等7省市[1]。制度缺漏導(dǎo)致我國占食品行業(yè)比例較高的小微食品企業(yè)成為監(jiān)管真空地帶,這是引發(fā)我國食品安全事故的主要原因之一。

(三)小微食品企業(yè)預(yù)警不足,多是事后監(jiān)管,違法成本不高

通過對樣本進行分析,發(fā)現(xiàn)小微食品企業(yè)預(yù)警不足。監(jiān)管部門的監(jiān)管措施中沒有事前監(jiān)管、預(yù)警措施和事前風險防范。不僅如此,其事后懲罰措施力度也不大,違法成本小于非法盈利,不能對小微食品企業(yè)產(chǎn)生威懾作用,小微食品企業(yè)主體為了追求非法盈利仍會有機會主義行為。比如,2015年2月10日,青島新聞網(wǎng)上報道一則新聞,監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)餐飲企業(yè)面食中添加含鋁添加劑,蔬菜檢測出克百威、氧樂果等農(nóng)藥超標,醬腌菜檢查苯甲酸含量超標,但采取的懲罰措施很柔和,僅是約談企業(yè)負責人,責令違法企業(yè)及時采取措施,督促經(jīng)營單位認真落實主體責任。但措施采取后,違法企業(yè)是否認真履行責任不得而知,是否采取整頓措施或敷衍了事也無從知曉。此外,從圖5還可以看到,監(jiān)管部門實施對違法小微食品企業(yè)的懲罰措施最多的是停止生產(chǎn)加工、停止銷售和上黑名單,少部分案例中監(jiān)管部門采取查封、沒收、責令整頓等措施,還有對246個案例處罰措施不明,占多半以上。顯然,停止生產(chǎn)加工銷售處罰力度太輕,不足以威懾不法小微食品企業(yè),而黑名單多在監(jiān)管部門內(nèi)部網(wǎng)站上才能查到,且小微食品企業(yè)商品種類各異,品牌繁多,消費者不容易辨識不合格品牌。

圖5　處罰措施及比例

(四)其他監(jiān)管主體監(jiān)管優(yōu)勢未能充分發(fā)揮

在小微企業(yè)食品安全治理中,除了發(fā)揮政府的監(jiān)管作用外,依靠消費者、媒體和社會組織等社會力量是行之有效的措施。但實際上,我國消費者的作用發(fā)揮不足。消費者的作用主要體現(xiàn)在向相關(guān)部門和媒體舉報食品安全事故。為了鼓勵消費者舉報,我國制定了消費者有獎舉報制度。但消費者怠于舉報的現(xiàn)象很多,源于幾個因素：第一,消費者觀念保守,權(quán)利意識淡薄。通常小微食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所在地距離消費者住所地不遠,或企業(yè)責任主體是消費者相識的人。消費者即使發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在問題,認為多一事不如少一事,以免傷和氣或怕打擊報復(fù)等原因放棄舉報。第二,我國目前實施的有獎舉報制度對消費者鼓勵不足,消費者缺乏舉報動力。消費者即使發(fā)現(xiàn)食品可能存在問題因舉報成本大或沒有利益誘惑而怠于舉報。第三,餐飲和消費環(huán)節(jié)是消費者與食品最密切接觸的階段,但消費者在該階段舉報食品安全事故的比例非常低,這一現(xiàn)象存在可能的原因包括:消費者不易從肉眼和口感觀察和感知不合格食品、原材料和添加物,無法辨識是否是安全食品。與此同時,我國媒體主動揭發(fā)小微企業(yè)食品安全事故的案例不多,媒體的報道通常是在消費者舉報后才報道。此外,社會組織的優(yōu)越性遠遠沒有體現(xiàn)。食品安全社會組織通常關(guān)注食品安全問題,具有人文關(guān)懷,不具有功利性。但是,社會組織的生存與發(fā)展的物質(zhì)條件通常被政府或相關(guān)食品企業(yè)綁架,沒有獨立的權(quán)力,很難有發(fā)言權(quán)。

五、結(jié)論與對策

通過對我國小微企業(yè)食品安全問題、特征和原因總結(jié)后發(fā)現(xiàn),由于消費者掌握的食品信息與小微食品企業(yè)不對稱,企業(yè)責任主體為了獲取非法盈利機會主義行為盛行。目前,我國多數(shù)小微食品企業(yè)為了追求短期效益而忽視社會責任與民眾身體健康,其最終將失去長遠效益。現(xiàn)代“經(jīng)濟人”的理念要求小微食品企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為不僅要獲得合法盈利,還要利社會、利他人,但似乎小微食品企業(yè)責任主體的眼界還沒有那么遠。道德缺失、相關(guān)制度缺漏、監(jiān)管缺位、社會監(jiān)督還未充分發(fā)揮其優(yōu)勢,致使小微食品企業(yè)責任主體的僥幸心理日盛,即使企業(yè)被取締,責任主體還會另覓他徑,重操舊業(yè)。因此,小微食品企業(yè)食品安全隱患始終未杜絕。小微企業(yè)食品安全問題的解決是很大的挑戰(zhàn),須多管齊下。

(一)完善相關(guān)法律制度

1.完善小微食品企業(yè)法律體系。我國小微食品企業(yè)法律體系不健全不僅使生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品易出現(xiàn)事故,還會影響食品流通和銷售。比如,很有地域特色的地方食品,其銷售范圍在全國,如果僅僅依照地方立法規(guī)范小微食品企業(yè)的行為,不利于特色食品在其他區(qū)域的流通,也不利于小微食品企業(yè)的普通食品在全國范圍內(nèi)流通。鑒于我國對小微食品企業(yè)的法律規(guī)定之不足,建議選擇以下措施之一解決這一問題。其一,在《食品安全法》修訂中添加針對小微食品企業(yè)的監(jiān)管細則,在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施監(jiān)管制度;其二,將小微食品企業(yè)的監(jiān)管制度立法權(quán)交由省級地方,但要求各省市的立法在一個規(guī)定期限內(nèi)完成立法。各個地方在制定法規(guī)時相互溝通,統(tǒng)一標準,便于監(jiān)管和各地食品流通。

2.建立小微食品企業(yè)風險預(yù)警機制。小微食品企業(yè)預(yù)警機制的建立能夠有效防止食品安全事故的發(fā)生。相關(guān)部門應(yīng)建立快速反應(yīng)、管理、檢測和信息發(fā)布的預(yù)警機制,政府和社會機構(gòu)及時收集食品安全信息和風險來源,并將食品信息和風險來源及時向有關(guān)部門和消費者公開。

3.吸納小微企業(yè)食品參與標準制定?！皹藴适潜Ｕ鲜称钒踩幕?是國家實施食品安全監(jiān)督管理、規(guī)范市場秩序的重要依據(jù)”[8]。目前,小微食品企業(yè)的產(chǎn)品很難達到國家食品安全標準,因為大型食品企業(yè)參與食品安全標準制定的機會較多,通常制定標準較高,小微食品企業(yè)參與機會很少,往往難以達到標準。因此,建議在保障食品安全的前提下,食品安全標準制定中應(yīng)更多吸納小微企業(yè)參與。

4.對小微食品企業(yè)進行分類管理,逐步走向產(chǎn)業(yè)化和集中化。為鼓勵小微食品企業(yè)做大做強,建議對我國小微食品企業(yè)進行分類管理,也就是說,對其準入、審核等程序采取簡化處理,更加利于小微食品企業(yè)輕松入市,便于其開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。此外,針對我國小微食品企業(yè)頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳不能從根源上解決問題的弊端,應(yīng)加速產(chǎn)業(yè)化進程,利用政府宏觀調(diào)控和市場作用整合小微食品企業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化、集中化和規(guī)?；１热?由政府主導(dǎo),將小微食品企業(yè)集中到政府轄區(qū)內(nèi)固定的生產(chǎn)加工場所,如食品工業(yè)園區(qū),不但利于政府監(jiān)管企業(yè),還能促進企業(yè)相互監(jiān)督。同時,集中發(fā)展小微食品企業(yè),能夠保證食品原材料統(tǒng)一供給、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)統(tǒng)一標準,食品統(tǒng)一檢測,保障食品安全。

(二)構(gòu)建小微食品企業(yè)誠信體系

約束小微企業(yè)行為不僅應(yīng)從內(nèi)在激發(fā)小微食品企業(yè)的道德意識和社會責任感,還應(yīng)從外部建立小微食品企業(yè)的誠信機制制約其行為。具體而言,對小微食品企業(yè)采取以下幾種措施。第一,在全社會弘揚誠信意識,形成人人崇尚道德的社會氛圍,使人能夠從內(nèi)在感受到高尚道德的榮耀,能夠時常自省,并表現(xiàn)出外在守法懂禮的自覺。第二,監(jiān)管部門和第三方組織開展一系列活動培養(yǎng)小微食品企業(yè)誠信生產(chǎn)經(jīng)營的氛圍,比如開展針對小微食品企業(yè)責任主體守法經(jīng)營的講座和培訓會,指導(dǎo)企業(yè)樹立品牌意識,并自覺承擔企業(yè)社會責任;開展聯(lián)誼活動,適時搭建各企業(yè)交流溝通的橋梁。第三,建立和維護小微食品企業(yè)誠信信息平臺,以便消費者及時查閱與監(jiān)督。目前,我國企業(yè)誠信信息僅能夠從網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管部門的檔案記錄中查詢,且這些渠道并不能窮盡企業(yè)的所有信息,造成消費者查閱不便。從可行且便于消費者的角度考慮,還應(yīng)在消費者能夠觀賞到的圖像媒體上或小微食品企業(yè)銷售所在區(qū)域的戶外媒體上曝光小微食品企業(yè)的誠信記錄。如果小微食品企業(yè)的食品不達標或發(fā)生過食品安全問題,則重點多頻次播放其不光彩信息。第四,目前我國小微食品企業(yè)發(fā)展良莠不齊,諸多小微食品企業(yè)發(fā)生安全事故后改頭換面,異地上市。對此,決不能讓發(fā)生過嚴重誠信危機的小微食品企業(yè)再入市,采取一次否決終身不入的措施,嚴厲打擊小微食品企業(yè)的違法猖獗行為。

(三)監(jiān)管部門加大對薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管范圍和力度

通過對圖2分析發(fā)現(xiàn),小微企業(yè)食品安全事故最多在生產(chǎn)加工階段產(chǎn)生,然后依次是銷售、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、餐飲、流通和消費階段。通過對圖3分析發(fā)現(xiàn),食品安全事故最多在銷售階段被發(fā)現(xiàn),然后依次是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、食品生產(chǎn)加工、流通、消費和餐飲階段。食品安全事故被發(fā)現(xiàn)最多的銷售階段是由監(jiān)管部門檢查檢測時發(fā)現(xiàn),但監(jiān)管部門對食品生產(chǎn)加工階段的問題發(fā)現(xiàn)的比例非常小,這個階段的信息主要來源于消費者舉報和員工自曝。這一現(xiàn)象說明,監(jiān)管部門對食品生產(chǎn)加工階段的監(jiān)管還不夠深入,須加大監(jiān)管范圍和力度,對食品鏈條上每一個環(huán)節(jié)嚴加監(jiān)管。不僅如此,對生產(chǎn)加工階段的監(jiān)管應(yīng)主要以現(xiàn)場監(jiān)督為主,因為事后監(jiān)管不但浪費人力物力,且有些安全隱患事后檢測不出來,比如地溝油經(jīng)過多次精煉,其標準與可食用油標準相同,事后無法檢測出問題。

(四)提高小微食品企業(yè)的違法成本

市場經(jīng)濟中,小微食品企業(yè)追逐合法利益應(yīng)被鼓勵,合法獲利不僅利己,還利他。但部分小微食品企業(yè)為獲得非法盈利,以次充好、以假亂真,損害消費者身體健康,擾亂社會經(jīng)濟秩序。對此,需加大對小微食品企業(yè)的違法成本,用法律的威懾制約小微食品企業(yè)的違法行為。通過對364家小微食品企業(yè)的食品安全事故處理結(jié)果看,目前,我國對小微食品企業(yè)的處罰力度不夠,還應(yīng)提高其違法成本。不法小微食品企業(yè)的經(jīng)營目的在于獲得更多非法盈利,那么,就對其最關(guān)注的方面重擊其要害,提高其違法成本是行之有效的措施。針對小微食品企業(yè)的違法行為,應(yīng)主要采取金錢和名譽懲罰,比如對違法行為實行更高罰金,在公眾較為關(guān)注的各大門戶網(wǎng)站和圖像媒體如電視上將其曝光。

(五)發(fā)揮其他監(jiān)管主體的積極性和主動性

建立針對小微食品企業(yè)的食品安全指導(dǎo)組織,該組織由食品安全專家、媒體、消費者等組成,其主要任務(wù)是監(jiān)督小微食品企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,如果食品安全事故發(fā)生后,督促小微食品企業(yè)及時化解危機,并監(jiān)督相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管行為。對消費者進行食品安全科學普及和培養(yǎng)其食品安全權(quán)利意識,鼓勵消費者及時舉報非法食品生產(chǎn)經(jīng)營行為。對此,需要完善我國消費者有獎舉報制度。目前我國消費者舉報動力不足。2011年,國務(wù)院食品安全委員會辦公室頒發(fā)的《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》中規(guī)定了舉報受理部門的職責、舉報范圍和舉報金額等,還授權(quán)省級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),規(guī)定地方各地政府可結(jié)合各地實際情況受理舉報行為。各地亦結(jié)合本地特點制定了地方性舉報規(guī)定。但從實際執(zhí)行情況來看,我國對消費者有獎舉報制度尚需進一步完善。主要包括:其一,從各個地方規(guī)定來看,大多數(shù)根據(jù)案件中罰沒的金額和貨物價值計算獎勵金額。但實際中,被舉報案件對社會和人體健康的危害程度、舉報人在舉報中所花費的時間、精力和所涉風險等因素并未包含在法律法規(guī)中,這與舉報人的貢獻程度不匹配。因此,建議相關(guān)的規(guī)定中考慮以上因素。其二,對舉報人的身份應(yīng)嚴加保密。因為部分消費者怠于舉報的主要原因是怕身份暴露后被打擊報復(fù),如果對舉報人的身份信息嚴加保密,便能解除消費者舉報的后顧之憂。鑒于個別舉報人希望公開自己身份以獲得更多社會鼓勵,對待愿意公開身份的舉報者則酌情考慮是否公開其身份,如果公開其身份可能招致禍端,則不應(yīng)公開。

(六)積極促成保險公司與小微食品企業(yè)的保險意愿

小微食品企業(yè)規(guī)模小,資金不足,如果發(fā)生食品安全事故對企業(yè)將是毀滅性的打擊。為了確保小微食品企業(yè)持續(xù)發(fā)展,鼓勵其購買責任保險,對不因企業(yè)誠信問題引發(fā)的食品安全事故,將由企業(yè)、保險公司與政府共擔風險。事實上,我國小微食品企業(yè)購買保險的情況并不多。首先,小微食品企業(yè)擔心理賠難;其次,如果理賠時,需要公安機關(guān)或食藥監(jiān)局出具相關(guān)證據(jù),這些程序讓小微食品企業(yè)倍感繁瑣。此外,保險公司不愿做小微食品企業(yè)保險,源于小微食品企業(yè)自身條件較差,發(fā)生食品安全事故的頻次比大中型企業(yè)更高。鑒于此,政府應(yīng)積極疏導(dǎo)保險公司的理念,鼓勵小微食品企業(yè)投保,在互利互助原則下,提高保險公司與小微食品企業(yè)有效參與的積極性,并為保險公司在市縣鄉(xiāng)村等設(shè)立小型金融網(wǎng)點和擴大服務(wù)范圍提供政策支持。在此前提下,為解決小微食品企業(yè)資金不足的問題,保險公司可以開發(fā)適合小微食品企業(yè)的險種,比如小微食品企業(yè)信用保證保險和貸款保證保險等。

綜上所述,由于我國小微食品企業(yè)自身的內(nèi)在原因及外部監(jiān)管主體的監(jiān)管效能未能充分發(fā)揮,致使占我國食品企業(yè)中比例較大的小微食品企業(yè)食品供給能力較差,影響我國整體食品行業(yè)的發(fā)展。未來,我國針對小微食品企業(yè)應(yīng)加強其自身誠信體系建設(shè)、發(fā)揮外部監(jiān)管職能的優(yōu)越性，完善相關(guān)制度,規(guī)范發(fā)展小微食品企業(yè),充分調(diào)動小微食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性,促進其向產(chǎn)業(yè)化、集中化和規(guī)?；l(fā)展。當前,我國食品安全形勢嚴峻,這是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的階段性現(xiàn)象,隨著社會經(jīng)濟發(fā)展,加之通過對小微食品企業(yè)以及大中型食品企業(yè)和食品作坊等食品供給者的治理后,我國整體食品行業(yè)必將健康發(fā)展。

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Problems, Characteristics, Reasons and Countermeasures

on Food Safety of Small & Micro Enterprises

HUO You-guang, YU Hui-li

(SchoolofHumanitiesandSocialSciences,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049,China)

Abstract：Based on a study of 364 food safety accidents of small & micro enterprises in China from 2011 to 2015, we raised questions on food safety problems that the small & micro enterprises face, analyzed the characteristics and reasons of the food safety problems systematically, and finally put forward countermeasures of food safety governance as follows: to improve the relevant legal system; to construct the credit system and early warning system; to strengthen supervision in the weak links; to elevate the illegal cost; to enhance the enthusiasm and initiative of other regulatory subjects; to encourage the small & micro enterprises to insure the food safety cooperating with the insurance companies voluntarily.

Key words：small & micro food enterprises; penalties; system improvement; credit system

文章編號：1009-9107(2015)06-0100-08

中圖分類號：F276.3

文獻標識碼：A

作者簡介:霍有光(1950-)，男，西安交通大學人文學院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向食品安全管理。

基金項目:陜西省社會科學基金項目(2014P11)

收稿日期：(20)2015-04-15