從“掠奪之手”到“扶持之手”
——城鎮(zhèn)化的反思與轉(zhuǎn)型

史官清

(泛華集團(tuán)城市發(fā)展研究院，北京100070)

[摘要]政府在參與經(jīng)濟(jì)問題時(shí)有三只手——“無(wú)為之手”、“扶持之手”和“掠奪之手”。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路上，很多弊端根源于“掠奪之手”，如單向索取導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡(東部對(duì)西部的掠奪、城市對(duì)鄉(xiāng)村的掠奪、中心城市對(duì)次級(jí)城市的掠奪)、農(nóng)民工及被征地農(nóng)民不能融入城市社會(huì)(要地不要人、要?jiǎng)趧?dòng)力不要市民)、透支環(huán)境承載能力(發(fā)展對(duì)環(huán)境的掠奪)。“掠奪之手”積弊的解決有賴于政府的“扶持之手”，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》中多處都能夠看到“扶持之手”，筆者從區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本、開放包容、集約節(jié)約、改革創(chuàng)新等方面對(duì)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》“扶持之手”進(jìn)行解讀。

[關(guān)鍵詞]掠奪之手；扶持之手；新型城鎮(zhèn)化

[收稿日期]2014-09-19

[作者簡(jiǎn)介]史官清(1979-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，泛華集團(tuán)城市發(fā)展研究院戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)規(guī)劃師，博士，從事經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)稅理論與政策、科技管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等研究.

[中圖分類號(hào)]F292

一、“手”的轉(zhuǎn)變與城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

手，是經(jīng)濟(jì)學(xué)者為政府建構(gòu)理論模型時(shí)最常用的一個(gè)喻指。亞當(dāng)·斯密秉持自由放任觀點(diǎn)，認(rèn)為市場(chǎng)是一只“看不見的手”，運(yùn)轉(zhuǎn)良好。除了提供法律、秩序和國(guó)防安全等這些有限的公共產(chǎn)品之外，政府的手應(yīng)當(dāng)是“無(wú)為之手”。依據(jù)凱恩斯干預(yù)主義建立起來的政府模型叫“扶持之手”，它描述了一個(gè)福利最大化的政府的作為。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德烈·施萊弗和羅伯特·維什尼在《掠奪之手：政府病及其治療》中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)工具，提出了“掠奪之手”的政府模型，認(rèn)為政治家們的目標(biāo)并不是社會(huì)福利的最大化，而是為追求私利而犧牲公益①。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化過程發(fā)生在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，承載了國(guó)家和平崛起的戰(zhàn)略需求，受到新型工業(yè)化的帶動(dòng)，取得了可喜的成就。改革開放后特別是2002至2011十年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，表現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)；城鎮(zhèn)常住人口增加擴(kuò)展了城市市場(chǎng)需求規(guī)模，城鎮(zhèn)社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)了近3倍，同時(shí)為制造業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了巨大的市場(chǎng)空間；城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了50%以上，設(shè)市城市與建制鎮(zhèn)數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，超過800萬(wàn)人口的城市超過30個(gè)，初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系；教育、衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等公共事業(yè)持續(xù)較快發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)戶籍制度改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度藩籬逐步打破。②

取得可喜成就的同時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化也存在質(zhì)量不高的問題，主要表現(xiàn)為六個(gè)方面：人口不完全城鎮(zhèn)化、要?jiǎng)趧?dòng)力不要市民，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后，城市管理壓力大、社會(huì)問題突出；土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、要地不要人，城鎮(zhèn)用地粗放低效，以物質(zhì)資本大量投入為驅(qū)動(dòng)要素的城鎮(zhèn)化模式已不可持續(xù)；城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，大量人口向行政級(jí)別高的中心城市聚集，中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)緩慢、空間分散、功能不足，區(qū)域均衡發(fā)展面臨挑戰(zhàn)；“城市病”和“鄉(xiāng)村病”現(xiàn)象并存，城市歷史積欠多、農(nóng)村發(fā)展乏力，城鄉(xiāng)間尚未形成良性互動(dòng)，工業(yè)過度集中、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會(huì)矛盾多樣、交通壓力大等“城市病”與勞動(dòng)人口空心化、耕地荒廢、公共服務(wù)邊緣化、農(nóng)耕鄉(xiāng)土文化消失等“鄉(xiāng)村病”同在；城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，公共服務(wù)能力欠缺，普遍出現(xiàn)房地產(chǎn)化，“空城”、“鬼城”現(xiàn)象普遍；以“地方政府為主導(dǎo)、以土地為主要內(nèi)容”的體制機(jī)制阻礙城鎮(zhèn)化健康推進(jìn)，亟須轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所面臨的一系列發(fā)展問題大都可以在“掠奪之手”的政府模型中尋找到一些解釋。以2012年黨的十八大為起點(diǎn)，我國(guó)正在由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，這將是國(guó)內(nèi)外城市化寶貴經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐再結(jié)合的契機(jī)，將是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化推進(jìn)思路、不斷完善體制機(jī)制、規(guī)避城鎮(zhèn)化過程中的老問題與新問題的戰(zhàn)略性實(shí)踐，無(wú)疑，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的公布具有歷史性的意義，該規(guī)劃將成為未來幾年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件，從中，我們欣喜地看到，“扶持之手”正取代“掠奪之手”成為質(zhì)量增進(jìn)型經(jīng)濟(jì)的主推手。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的“掠奪之手”

城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的一系列問題，部分起源于政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中不適當(dāng)運(yùn)用了“掠奪之手”。這其中包括中央政府層面，更包括地方政府的層面。

(一)“掠奪之手”導(dǎo)致非均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化

1.東部掠奪西部

東部地區(qū)在解放之前是中國(guó)民族資本主義經(jīng)濟(jì)的興起地，輕工業(yè)基礎(chǔ)好，人才集中，且地理環(huán)境相對(duì)優(yōu)越。相較而言，中西部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人力資源等方面相對(duì)較弱。東部?jī)?yōu)先發(fā)展是在改革開放后提出的，鄧小平在中國(guó)改革開放建設(shè)之初就提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想，“一是沿海地區(qū)加快對(duì)外開放，較快地先發(fā)展起來，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。另一個(gè)是沿海地區(qū)發(fā)展到一定時(shí)期，拿出更多的力量幫助內(nèi)地發(fā)展，沿海地區(qū)也要顧全這個(gè)大局。”

兩個(gè)大局的區(qū)域發(fā)展觀符合區(qū)域非均衡增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)理論，即在一個(gè)大局中利用繆爾達(dá)爾所說的“回波效應(yīng)”③，而第二個(gè)大局中運(yùn)用其所說的“擴(kuò)散效應(yīng)”④。區(qū)別僅在于，在實(shí)現(xiàn)兩種效應(yīng)的過程中，政府是否發(fā)揮應(yīng)有的作用。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國(guó)東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)非常高，像北京、上海、廣州這樣的東部都市在世界范圍內(nèi)都屬于較發(fā)達(dá)的城市，而西部地區(qū)由于資源、人力的外流，經(jīng)濟(jì)處于落后的境地。盡管國(guó)家先后實(shí)施了西部大開發(fā)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，讓我們看到了第二個(gè)大局已經(jīng)來臨的跡象。但從現(xiàn)實(shí)來看，東西部差距仍舊在擴(kuò)大，存在過多的回波效應(yīng)，過少的擴(kuò)散效應(yīng)。

學(xué)者馬述忠、馮晗(2011)指出：自20世紀(jì)90年代初以來，我國(guó)的地區(qū)發(fā)展差異與整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模同步增長(zhǎng)，尤其是其中的東西部差距，幾乎已經(jīng)到了觸目驚心的地步。而過大的地區(qū)發(fā)展差異不僅會(huì)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成阻礙，甚至可能帶來嚴(yán)重的社會(huì)和政治問題?！拔鞑看箝_發(fā)”政策在一定程度上縮小了東西部發(fā)展差距，尤其是在GDP相關(guān)的部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上。不過，過分關(guān)注能源產(chǎn)業(yè)、過分追求大投資可能會(huì)給西部經(jīng)濟(jì)帶來新的問題。⑤

2.城市掠奪鄉(xiāng)村

改革開放前，也即建國(guó)后的頭三十年，國(guó)家通過對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差來維持工業(yè)的發(fā)展和城市的生存，其間農(nóng)村人民所付出的沉重代價(jià)難以想象。改革開放以后的三十多年間，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的中國(guó)迅速演變?yōu)槿蝾^號(hào)制造業(yè)大國(guó)，以鄉(xiāng)村社會(huì)為主體的中國(guó)社會(huì)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘袨橹黧w的社會(huì)類型。

當(dāng)前，中國(guó)又落入了依靠房地產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的怪圈，房地產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的背后，是四千萬(wàn)的農(nóng)民失去了土地，完成了被動(dòng)城鎮(zhèn)化的歷程。對(duì)農(nóng)村礦產(chǎn)資源、耕地的無(wú)償或低價(jià)使用，制造了更多的貧困人群，導(dǎo)致更多的群體性事件。

城鄉(xiāng)收入差距的縮小是建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵要素。城鄉(xiāng)收入差距與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的階段有關(guān)系。一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，要經(jīng)歷城鄉(xiāng)收入差距由低水平的均衡到收入擴(kuò)大、再到收入縮小這樣一個(gè)過程，呈倒U字形。這是一個(gè)規(guī)律，世界上每一個(gè)國(guó)家和地區(qū)都會(huì)出現(xiàn)這樣的狀況。盡管如此，我國(guó)的城鄉(xiāng)差距仍逐步擴(kuò)大，且未看到縮小的跡象。

早在2005年，國(guó)際勞工組織的數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6，只有三個(gè)國(guó)家超過了2，中國(guó)名列其中。而美、英等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入差距一般是在1.5左右。到了2010年，根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.4——聚焦民生》顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距比為3.23∶1，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家之一。

3.中心城市掠奪次級(jí)城市

在2005年，建設(shè)部根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》編制全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時(shí)，首次提出了中國(guó)的國(guó)家中心城市概念，將國(guó)家中心城市置于全國(guó)城鎮(zhèn)體系金字塔的最頂端。形成了北京、上海、天津、廣州、重慶五大中心城市的格局，以及期望成為國(guó)家中心城市的武漢、沈陽(yáng)、西安等城市⑥。另外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、區(qū)域增長(zhǎng)極等概念也在各個(gè)城市的規(guī)劃中屢有提及。中心城市具有一定的行政色彩，不僅發(fā)揮區(qū)域中心城市的職能，更是國(guó)家戰(zhàn)略或區(qū)域戰(zhàn)略的載體。

一旦成為區(qū)域性的中心城市，就能有效集聚區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源，形成經(jīng)濟(jì)的繁榮局面。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化往往是權(quán)威主導(dǎo)，進(jìn)行自上而下的資源分配，必然會(huì)形成一個(gè)單一中心的城市結(jié)構(gòu)，以及單一中心的城市布局。從這個(gè)國(guó)家到省市縣，都是自上而下的汲取資源的機(jī)制在發(fā)揮作用，這樣的一個(gè)機(jī)制是我們的城市能夠繁榮的基礎(chǔ)之一。中心城市往往成為“掠奪性的城市”。其財(cái)富、人力、資源，依靠吸納周邊的比它層級(jí)更低的城市以及鄉(xiāng)村，把資源集聚到中心城市，形成了自身的繁榮。

實(shí)際上，中心城市的發(fā)展最終是要靠周邊地市的繁榮才能真正發(fā)展的，真正的發(fā)展是金字塔型的，而不是倒金字塔。次級(jí)城市以及鄉(xiāng)村的發(fā)展落后，必將阻礙中心城市的進(jìn)一步發(fā)展。

(二)“掠奪之手”導(dǎo)致人與地的城鎮(zhèn)化不同步

很長(zhǎng)時(shí)間以來，我國(guó)的城市化一直遵循“土地的城市化，而非人的城市化”，這種模式概而言之就是“只要農(nóng)民的土，不要農(nóng)民的人”。要地是賺錢的，要人是花錢的。其結(jié)果具有悲劇色彩，雖然我國(guó)的名義上城市化率已達(dá)53.7%⑦，但實(shí)際上真正具有城市戶籍的卻只有35%左右，有19%的農(nóng)民工雖然已在城市居住但卻被排斥在城市體系之外，享受不到城市居民應(yīng)該享受的社保醫(yī)療等福利。

因?yàn)椴怀袚?dān)近1.5億在城市打工的農(nóng)民工的社保成本，我國(guó)的城市化通過征用農(nóng)民的土地卻付出極低的失地補(bǔ)償成本，廉價(jià)低成本擴(kuò)張十分迅速，尤其是不少大都市等在短期內(nèi)繁榮起來。我國(guó)城市化的財(cái)富來自農(nóng)民的土地，但農(nóng)民卻被排除在受益之外。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)先驅(qū)威廉·配第就曾說過，資本是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。農(nóng)民最重要的資產(chǎn)是土地，而目前的城市化征地制度廉價(jià)拿走農(nóng)民的土地， 農(nóng)民只能獲得極低的價(jià)格補(bǔ)償，農(nóng)民基本上被排除在增值享受之外。我國(guó)30多年的高速增長(zhǎng)，很大一部分財(cái)富來源于土地和各種資源的開發(fā)，土地財(cái)政是地方政府的主要收入來源。發(fā)展城市與工業(yè)都需要土地，這些土地都是使用農(nóng)民的地，目前城市發(fā)展95%以上是通過征地來實(shí)現(xiàn)的，而地方政府每年賣地的收入都在大幅度上漲。

在1997-2008年我國(guó)地方政府僅從土地出讓金中就獲得5.2萬(wàn)億的收入，而2009年中國(guó)土地出讓金總金額達(dá)1.5萬(wàn)億元。我國(guó)的土地是國(guó)有的，但中央與省級(jí)政府沒有土地，也就是說沒有土地出讓金，能夠獲得土地出讓金的有市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。大量的土地收益集中在城市，農(nóng)民被排除在受益之外，造成部分城市繁榮，農(nóng)村貧困。不少地方都存在片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益的行為。目前這種愈演愈烈的“消滅村莊大躍進(jìn)”，逼農(nóng)民上樓，也是歷史罕見。把農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換出來用于增加建設(shè)用地指標(biāo)，增加土地財(cái)政收入。這種“只要農(nóng)民的地，不要農(nóng)民的人”的城市化已引起很大的社會(huì)關(guān)注⑧。

(三)“掠奪之手”導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后

城市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)中最為繁榮的部分，而城市的繁榮需要大量的農(nóng)民工就業(yè)才能夠支撐。但中國(guó)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“只要?jiǎng)趧?dòng)力不要市民”的錯(cuò)誤路徑，原因并不復(fù)雜，市民化必然要支付相應(yīng)的成本。

學(xué)者張國(guó)勝(2008)在其著作《中國(guó)農(nóng)民工市民化——社會(huì)成本視角的研究》中認(rèn)為，“目前，農(nóng)民工市民化進(jìn)展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應(yīng)的社會(huì)成本?！雹?/p>

農(nóng)民工市民化的成本有多高？針對(duì)這個(gè)問題，有幾個(gè)說法:(1)2005年，中國(guó)科學(xué)院估計(jì)每進(jìn)入城市一個(gè)人，需“公共支付成本”約為1.5萬(wàn)元；(2)2006年，建設(shè)部調(diào)研組稱，每新增一個(gè)城市人口需要增加市政公用設(shè)施配套費(fèi)，小城市為2萬(wàn)元，中等城市為3萬(wàn)元，大城市為6萬(wàn)元，特大城市為10萬(wàn)元(不含運(yùn)行和管理成本)；(3)2009年，張國(guó)勝認(rèn)為，東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為10萬(wàn)元與9萬(wàn)元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為6萬(wàn)元與5萬(wàn)元；(4)中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)(2010)認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬(wàn)元左右；(5)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題報(bào)告稱，“根據(jù)對(duì)重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研，一個(gè)典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬(wàn)元左右”⑩。

這個(gè)成本并非高不可攀，如果處理得當(dāng)，農(nóng)民工的市民化并不是一個(gè)天塹。中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了歸還歷史積欠的關(guān)鍵時(shí)期。

(四)“掠奪之手”導(dǎo)致綜合承載力透支

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)能源資源利用率和配置效率不高，單位產(chǎn)出的能源資源消耗量明顯高于世界平均水平。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)單位GDP的能耗相當(dāng)于日本的8倍，美國(guó)的4倍，以世界8%的經(jīng)濟(jì)總量消耗了世界能源的18%，成為僅次于美國(guó)的第二大能源消費(fèi)國(guó)。當(dāng)前，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨資源瓶頸和環(huán)境瓶頸。資源緊缺、油價(jià)上漲，氣候變暖、冰川融化，空氣污染、霧霾增多……可持續(xù)發(fā)展問題日益緊迫地?cái)[在我們面前，粗放、外延式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)將走向盡頭，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)面臨可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。發(fā)展不可持續(xù)的直觀表現(xiàn)是資源枯竭、環(huán)境惡化，是人與自然關(guān)系不和諧、不可持續(xù)，實(shí)質(zhì)則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不和諧、不可持續(xù)。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展既面臨著資源供給緊張、生態(tài)環(huán)境惡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也面臨著消費(fèi)需求不足、內(nèi)生動(dòng)力缺乏的突出問題。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中“高能耗、高物耗、高排放、高污染”的問題十分突出。我國(guó)能源消耗增長(zhǎng)速度較快，能源利用效率較低，能源消費(fèi)彈性系數(shù)超過1。全國(guó)有70%的江河水系受到污染，40%基本喪失了使用功能，流經(jīng)城市的河流95%以上受到嚴(yán)重污染；3億農(nóng)民喝不到干凈水，4億城市人呼吸不到新鮮空氣；1/3的國(guó)土被酸雨覆蓋，世界上污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市中我國(guó)占了16個(gè)。綜合世界銀行、中科院和環(huán)?？偩值臏y(cè)算，我國(guó)每年因環(huán)境污染造成的損失約占GDP的10%。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，我國(guó)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化面臨的突出問題就是城市粗放擴(kuò)張，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，很多城市在發(fā)展過程中存在盲目擴(kuò)張的現(xiàn)象。一些地方政府將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面地理解為土地的城鎮(zhèn)化，在“加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展”的戰(zhàn)略思路下片面地快速推進(jìn)土地的城鎮(zhèn)化，攤大餅式地?cái)U(kuò)大城市邊界。外延擴(kuò)張式的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了城市經(jīng)濟(jì)效益不高的問題，表現(xiàn)為城市人口密度不高、土地利用效率低下以及土地產(chǎn)出效率不高的問題。

而粗放式的城鎮(zhèn)化路徑導(dǎo)致我國(guó)土地利用產(chǎn)出非常低，在我國(guó)多數(shù)城市用地結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占到了30%左右，超過美國(guó)(7.3%)和香港特區(qū)(6%)，并超過許多發(fā)展中國(guó)家。

圖1　我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的粗放式特征 數(shù)據(jù)來源：《中新型城市化報(bào)告2011》.

(五)體制機(jī)制不健全是“掠奪之手”存在的內(nèi)因

以財(cái)政體制中的預(yù)算制度為例，我國(guó)實(shí)行的是一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，各級(jí)地方政府預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成，多數(shù)政府仍沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法——基數(shù)增長(zhǎng)法。即，各政府部門在編制預(yù)算時(shí)是以去年的預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)乘以一個(gè)增長(zhǎng)率，得出今年的預(yù)算申報(bào)數(shù)。這使得政府部門在編制預(yù)算時(shí)往往夸大編制基數(shù)，既為今年?duì)幦「嗟馁Y金，也為下年編制預(yù)算提高基數(shù)，而不是經(jīng)過合理、科學(xué)的測(cè)算，得出本年該部門實(shí)際應(yīng)申報(bào)的預(yù)算數(shù)。

一旦預(yù)算獲得批復(fù)，往往就已經(jīng)超出了該級(jí)政府的恰當(dāng)支出，這從法律層面上導(dǎo)致了當(dāng)下政府部門出現(xiàn)鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象，導(dǎo)致稅收資源的浪費(fèi)。一旦年底出現(xiàn)預(yù)算的盈余，這部分將被上一級(jí)政府重新統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)撥給更需要資金的相關(guān)政府或部門，并且減少該政府下一年的預(yù)算批復(fù)。所以地方政府的選擇往往是加速預(yù)算執(zhí)行，絕不為人作嫁。財(cái)政資金的使用方面出現(xiàn)了“公地的悲劇”。

城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府出現(xiàn)盈余本來是有經(jīng)濟(jì)依據(jù)的。如土地財(cái)政，一旦收儲(chǔ)了農(nóng)民的土地，就欠了農(nóng)民一個(gè)愿景，一筆未來的支出流，權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)處理是題中之意。但在當(dāng)前的預(yù)算體制下，政府更愿意將這部分收入一次性支出，轉(zhuǎn)換成為自己的政績(jī)。轟轟烈烈的“造城運(yùn)動(dòng)”為這個(gè)問題做了一個(gè)很好的注解。你能看到湖北十堰250億元的“辟山造城”，4億財(cái)政收入的武勝縣敢于打造“東方迪拜”。

三、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中的“扶持之手”

政府行為的理想狀態(tài)是“無(wú)為之手”，盡量減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的參與，從一次次的減少審批權(quán)限改革中，可以感受到這種狀態(tài)正在臨近。最糟糕的狀態(tài)是政府伸出“掠奪之手”，其后果是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)將面臨災(zāi)難，我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化之路中有許多問題是由于“掠奪之手”造成的。“扶持之手”是一種中間路徑，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化積重難返的前提下，如沒有政府的“扶持之手”，很難走出一條光明的道路。

針對(duì)這一窘境，黨中央于十八大適時(shí)提出了新型城鎮(zhèn)化道路，之后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、新型城鎮(zhèn)化會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議都對(duì)新型城鎮(zhèn)化做出了一些具體的闡釋：新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。2014年3月16日，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)公布，其中許多地方都體現(xiàn)了“扶持之手”，這也許是我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的福音。

(一)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化之路

《規(guī)劃》闡明了新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。認(rèn)識(shí)到“東部地區(qū)快速發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極的同時(shí)，中西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，一個(gè)重要的原因就是城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足”。提出“隨著西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，培育形成新的增長(zhǎng)極，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)”?！兑?guī)劃》的第十章《培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群》中提出“中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中心城市輻射帶動(dòng)作用明顯的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)有市場(chǎng)、有效益的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉(zhuǎn)移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更重要的作用”。這可以看作是從認(rèn)識(shí)層面將對(duì)中西部地區(qū)伸出“扶持之手”。

《規(guī)劃》闡明城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。認(rèn)識(shí)到“我國(guó)農(nóng)村人口多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是三農(nóng)問題的根源?！碧岢觥俺擎?zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應(yīng)增加，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”?！兑?guī)劃》的第六篇《推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化》中指出“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”。這可以理解為將對(duì)鄉(xiāng)村這一弱勢(shì)方伸出“扶持之手”。

《規(guī)劃》的第十二章《促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展》中提出“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！边@可以看作是減少中心城市對(duì)中小城市的“掠奪之手”，實(shí)現(xiàn)大中小城市共生共榮的新思路。

(二)以人為本、開放包容的新型城鎮(zhèn)化之路

“包容性增長(zhǎng)”這一概念最早由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出。其最終目的是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果最大限度地讓普通民眾來受益。 包容性增長(zhǎng)即為倡導(dǎo)機(jī)會(huì)平等的增長(zhǎng)。包容性增長(zhǎng)最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和更多的無(wú)形因素。

《規(guī)劃》的指導(dǎo)思想開宗明義，提出“要堅(jiān)持以人為本、公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果?！?/p>

《規(guī)劃》的第三篇《有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化》中提出“推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，健全落戶制度、實(shí)施差別化落戶制度；推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，包括隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等；建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制，包括建立成本分擔(dān)機(jī)制、合理確定各級(jí)政府職責(zé)、完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制等?！?/p>

以戶籍人口來看，我國(guó)的非城市人口仍舊占有絕對(duì)多數(shù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利保障是實(shí)現(xiàn)公平正義的重要前提。政府適時(shí)運(yùn)用好自己的“扶持之手”，履行好自己的職責(zé)，就能夠?qū)崿F(xiàn)包容性的增長(zhǎng)，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造前提條件。

(三)節(jié)約集約的新型城鎮(zhèn)化之路

《規(guī)劃》提出“優(yōu)化布局、集約高效，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，提高國(guó)土空間利用效率；生態(tài)文明、綠色低碳，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對(duì)自然的干擾和損害，推動(dòng)形成綠色低碳的生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式?！边@可以看作是政府將收回對(duì)環(huán)境承載能力的“掠奪之手”。

(四)改革創(chuàng)新的新型城鎮(zhèn)化之路

制度是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要變量，其對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有決定性的作用。學(xué)界對(duì)制度改革的呼吁由來已久，政府的歷屆工作會(huì)議也都大談體制改革。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，地方政府更多地體現(xiàn)“掠奪之手”而非“扶持之手”，部分原因是改革具有的局部性而缺乏整體協(xié)同性，與地方政府利益相左的中央改革思路沒有得到貫徹?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，消除一系列制度障礙，綱舉目張。

《規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)部分提出“城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度改革取得重大進(jìn)展，阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙基本消除。”《規(guī)劃》的第七篇《改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制》中提出“加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境?！痹缭?012年國(guó)務(wù)院全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)上，時(shí)任副總理的李克強(qiáng)就提出“改革是中國(guó)最大的紅利”，改革所改的，往往也都是“掠奪之手”發(fā)揮作用的體制機(jī)制，《規(guī)劃》讓我們看到了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中將消除一系列制度性障礙，真正伸出“扶持之手”。

《規(guī)劃》的第十四章《強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐》中提出“增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力。順應(yīng)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革新趨勢(shì)，發(fā)揮城市創(chuàng)新載體作用，依托科技、教育和人才資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城市走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展道路。營(yíng)造創(chuàng)新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新?！边@可以理解為新型城鎮(zhèn)化的出路之一，沒有創(chuàng)新的發(fā)展方式將很難在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路中尋找內(nèi)生動(dòng)力，創(chuàng)新發(fā)展模式是實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)域、全面建成小康社會(huì)的根本性動(dòng)力。

四、結(jié)語(yǔ)

沿著古典主義的框架，我們期望“看不見的手”發(fā)揮全面作用，政府的手應(yīng)該是“無(wú)為之手”?！奥訆Z之手”在我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路上發(fā)揮了不當(dāng)?shù)淖饔?，其不得不帶著成就與問題走進(jìn)歷史。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，首先要面對(duì)的就是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“掠奪之手”的積弊，“扶持之手”作為一種折中措施，是當(dāng)前政策制定者的不二之選。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中多處體現(xiàn)了“扶持之手”，其作用有待時(shí)間的檢驗(yàn)，其前景值得期待。

[注釋]

①安德烈·施萊弗，羅伯特·維什尼.掠奪之手[M].趙紅軍譯.中信出版社，2004.

②張立群.(鳳凰網(wǎng))http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_10/15/18249119_0.shtml.

③回波效應(yīng)是由為了在發(fā)達(dá)區(qū)域獲得更高的報(bào)酬而流出不發(fā)達(dá)區(qū)域的勞動(dòng)和資本構(gòu)成，發(fā)動(dòng)的核心區(qū)憑借自己的支配地位，從不發(fā)達(dá)的邊緣地區(qū)吸入要素和資源壯大自己，這將引起不發(fā)達(dá)地區(qū)的衰落，使區(qū)域差距擴(kuò)大.

④擴(kuò)散效應(yīng)由從發(fā)達(dá)區(qū)域到不發(fā)達(dá)區(qū)域的投資活動(dòng)流動(dòng)構(gòu)成，發(fā)達(dá)的核心區(qū)為了保持自身的發(fā)展，不斷增加向不發(fā)達(dá)的邊緣區(qū)采購(gòu)原材料、燃料和產(chǎn)品，輸出資本技術(shù)和設(shè)備，幫助他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這有助于區(qū)域差異的縮小.

⑤馬述忠,馮晗.東西部差距——變動(dòng)趨勢(shì)與影響因素(基于演化與分解的分析框架)[M].浙江大學(xué)出版社，2011.

⑥丁偉,徐娜,胡艷鳳,于小波.國(guó)家中心城市與城市的戰(zhàn)略思維[M].中國(guó)城市出版社,2012.

⑦數(shù)據(jù)來源：國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃.

⑧鄭風(fēng)田.“要地不要人”的城市化模式應(yīng)該終結(jié).鳳凰網(wǎng)，http://finance.ifeng.com/opinion/fhzl/20101125/2949789.shtml.

⑨張國(guó)勝.中國(guó)農(nóng)民工市民化——社會(huì)成本視角的研究[M].人民出版社,2008.

⑩其中，遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼平均約為3.5萬(wàn)元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬(wàn)元，每年的民政救助等社會(huì)保障及公共管理成本平均約為560元.

[參考文獻(xiàn)]

[1]國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020).

[2]安德烈·施萊弗,羅伯特·維什尼編著.掠奪之手[M].北京：中信出版社，趙紅軍譯.2004.

[3]張立群.鳳凰網(wǎng),http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_10/15/18249119_0.shtml.

[4]馬述忠,馮晗.東西部差距——變動(dòng)趨勢(shì)與影響因素(基于演化與分解的分析框架)[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2011.

[5]丁偉,徐娜,胡艷鳳,于小波.國(guó)家中心城市與城市的戰(zhàn)略思維[M].北京：中國(guó)城市出版社,2012.

[6]鄭風(fēng)田.“要地不要人”的城市化模式應(yīng)該終結(jié)[DB/OL].鳳凰網(wǎng),http://finance.ifeng.com/opinion/fhzl/20101125/2949789.shtml.

[7]張國(guó)勝.中國(guó)農(nóng)民工市民化——社會(huì)成本視角的研究[M].北京：人民出版社,2008.

[責(zé)任編輯：張曉娟]

The Transformation from “the Grabbing Hand” to “the Supporting Hand”

——the Reflection on Chinese Urbanization

SHI Guan-qing

(City Development Research Institute,PAN-China Group,Beijing 100070,China)

Abstract:Government has “three hands” when participating in economic issues——“Inaction hand”,“supporting hand” and “grabbing hand”. In traditional urbanization, many drawbacks rooted in “grabbing hand”, such as “the imbalance in regional development caused by one-way request”, “the migrant workers and landless peasants are hard to engage into urban society”, “overdrawing environmental carrying capacity” .The settlement of the long standing abuse by “the grabbing hand” depends on “the supporting hand”. It is evident to perceive many “supporting hands” in the new urbanization strategy and The National Urbanization plan(2014-2020). From the perspective of regional coordination , urban and rural integration, people-orientation, openness and inclusivity, innovation and reforming, the author interprets the “supporting hands” based on The National Urbanization plan(2014-2020).

Key words:“the grabbing hand”; “the supporting hand”;the new urbanization