【摘要】隨著城市化進(jìn)程的加快和建設(shè)用地的增多，對建設(shè)項(xiàng)目尤其是大型建設(shè)項(xiàng)目征地過程中失地農(nóng)民問題的研究日顯急迫。當(dāng)前，我國各地在建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷過程中出現(xiàn)了許多問題，不僅影響工程項(xiàng)目建設(shè)，也影響社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，為了有效做好征地拆遷工作，本文提出應(yīng)該從法律法規(guī)體系、征地拆遷補(bǔ)償制度、程序的公正性及政府的主導(dǎo)作用四個(gè)方面積極努力，使得征地拆遷工作能夠積極服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)也能保證被征地對象的利益受到切實(shí)保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)項(xiàng)目；征地拆遷；補(bǔ)償

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各地需要不斷建設(shè)大中型基礎(chǔ)設(shè)施，然而為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)而必須進(jìn)行的征地拆遷工作卻一直是項(xiàng)目建設(shè)過程中不可避免的現(xiàn)實(shí)性難題。無論是新建項(xiàng)目或擴(kuò)建項(xiàng)目，均需先完成土地征收后再進(jìn)行建設(shè)，所以征地拆遷是基本建設(shè)的前沿性工作，它不僅直接影響建設(shè)單位的效益和信譽(yù)，而且也嚴(yán)重影響被征地者的切身利益和社會(huì)的穩(wěn)定。

隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村土地被占用，大批的農(nóng)民私有住房被夷為平地，拆遷量連年上升，由此引發(fā)的矛盾也日趨突出，損害農(nóng)民利益的惡性事件時(shí)有發(fā)生。征地拆遷直接關(guān)系到國家、集體、個(gè)人三者的利益，據(jù)國家權(quán)威部門估算，改革開放以后，通過低價(jià)征用農(nóng)民土地使農(nóng)民蒙受了約20000億元的損失。利益分配的巨大失衡，很容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿，政府公信力也受到影響。因此，本文對涉及建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷中所出現(xiàn)的問題及如何解決進(jìn)行探討。

1、建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷過程中存在的問題

1.1 征地拆遷程序及管理不規(guī)范

由于土地征用程序不合法，使政府的公正性受到質(zhì)疑，嚴(yán)重影響基層政府的信譽(yù)。以山東一拆遷項(xiàng)目為例，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)村名表示，對于征地事項(xiàng)一直不知情，不知道村里要賣地的事情。許多建設(shè)項(xiàng)目在土地征用時(shí)，從土地的征收到失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，決策權(quán)大多來自于政府，相關(guān)的聽證會(huì)多數(shù)也只是表面文章。我國的《國土資源聽證規(guī)定》第十九條規(guī)定，擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的，主管部門在報(bào)批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利[1]。

可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目都不具備完整的征地手續(xù)，因此，在征地程序上有選擇的進(jìn)行了回避。比如，無完整合法手續(xù)的項(xiàng)目不會(huì)按規(guī)定召開聽證會(huì)，也不會(huì)發(fā)布預(yù)征公告，更無法按法律規(guī)定的程序和期限去發(fā)布和張貼征收土地方案公告。反映的一個(gè)突出問題就是被征地農(nóng)民不知道被征地，沒見到過相關(guān)的法律文件，也沒看到張貼的公告或張貼公告不符合規(guī)定。這不僅會(huì)影響征地拆遷的合法性，還會(huì)給征地拆遷后續(xù)的工作及建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行埋下無窮的隱患。

1.2 失地農(nóng)民利益得不到切實(shí)保障

為保證城市發(fā)展對土地的需求，大量的農(nóng)耕土地被征用。其過程中遇到的首要問題是土地使用形式的改變，即由原來的農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫兀纱水a(chǎn)生了土地補(bǔ)償和農(nóng)民安置問題。在現(xiàn)行的征地制度下，對農(nóng)民土地的征用意味著土地的所有權(quán)由原來的農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變成了永久的國家或開發(fā)商所有。《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償， 征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍[2]。”以山東一拆遷項(xiàng)目為例，當(dāng)?shù)卮逦瘜仓醚a(bǔ)償費(fèi)600余萬元的80%，用于失地農(nóng)民補(bǔ)償，人均僅獲得6800元的口糧補(bǔ)助。

在建設(shè)項(xiàng)目的過程中經(jīng)常上演暴力拆遷和違法拆遷的惡劇。盡管近年來中央三令五申禁止暴力拆遷和違法拆遷，但暴力拆遷和違法拆遷案件卻層出不窮，甚至許多暴力強(qiáng)拆中出現(xiàn)了打死、打傷被拆遷者或者被拆遷者自焚、跳樓等惡性事件。我國《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第1條明確規(guī)定，“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例[3]?！背浞滞癸@了“維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益”的總原則，而非“保障城市建設(shè)順利進(jìn)行”。

在我國，大部分農(nóng)民生活依靠的資本仍然是土地，因?yàn)槲覈r(nóng)民受教育程度相對較低，職業(yè)技能能力缺乏，一旦失去土地，也就失去了穩(wěn)定的生產(chǎn)收入，很難適應(yīng)城市中激烈的競爭體制，這部分人群很難融入到城市生活中?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第 12 條明確規(guī)定：“作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩?。然而，在實(shí)際的拆遷過程中，資金來源不足的情況時(shí)有發(fā)生，而且項(xiàng)目工期的安排往往很緊迫，所以費(fèi)用的補(bǔ)償通常不能及時(shí)到位[5]。

1.3 征地拆遷成本過高

征地拆遷成本高是我國建設(shè)項(xiàng)目中存在的主要問題。以山東某征地拆遷項(xiàng)目為例，該地出讓的81.59畝用地，政府賣地收入約1億元，而土地征收成本共花費(fèi)了5000多萬元，超過征地總收入的50%。在拆遷評估的過程中，對執(zhí)行人員的監(jiān)督是造成此問題的根源，在人情、金錢的影響下，執(zhí)行人員往往無法保證評估的準(zhǔn)確及公平性。不僅如此，先強(qiáng)種強(qiáng)建、亂搭亂建的現(xiàn)象在我國征地拆遷的過程中也屢見不鮮。在征地拆遷的過程中，相關(guān)部門多以加大征地補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q問題，但在此種方式會(huì)使更多拆遷戶不滿足于現(xiàn)狀導(dǎo)致拆遷費(fèi)用的不斷上漲，產(chǎn)生如釘子戶、斷頭路等問題，導(dǎo)致原計(jì)劃的項(xiàng)目功能無法實(shí)現(xiàn)，建設(shè)單位蒙受較大的損失。

“釘子戶”這一獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象作為一個(gè)符號(hào)，反映著中國拆遷制度中的缺陷。征地拆遷過程中釘子戶出現(xiàn)的原因，多是他們對于拆遷補(bǔ)償不滿，他們的行動(dòng)也多是以獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為目的。釘子戶敢于利用各種策略進(jìn)行利益表達(dá)，而他們只是無數(shù)拆遷戶中的極少數(shù)，更多的人是“沉默的大多數(shù)”[5]。原因在于，多數(shù)拆遷戶會(huì)選擇支持政府的需要，而且由于資源及申訴渠道的匱乏，也使他們喪失了話語權(quán)。而有些釘子戶卻是借機(jī)要挾發(fā)財(cái)，混淆了群眾的視聽，極大的影響了政府的公信力。

由此可見，當(dāng)前的利益表達(dá)體制、方式、渠道等還存在一定的缺陷，面對群眾維權(quán)意識(shí)的提高，缺乏應(yīng)有的利益疏導(dǎo)機(jī)制和渠道，即使有也處于失效的狀態(tài)。政府應(yīng)該利用制度化手段讓拆遷戶享有平等的利益表達(dá)平臺(tái)。政府應(yīng)該從制度上規(guī)范各利益相關(guān)者的利益，讓利于民，建立被拆遷戶分享開發(fā)效益的機(jī)制，并為被拆遷戶，尤其是弱勢群體提供一個(gè)公開、公正、公平的爭議及裁決的渠道。

2、建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷問題的成因

2.1 現(xiàn)行的拆遷法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)狀況嚴(yán)重不符

《土地管理法》與《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是指導(dǎo)我國建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作的主要法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的《土地管理法》制定實(shí)施在1986年6月25日，至今已經(jīng)將近30年之久，2004年的最后一次修訂距今已10年之久，雖然歷經(jīng)數(shù)次修訂和完善，但總的看來和現(xiàn)實(shí)需要仍存在不小的差距。但受立法和執(zhí)行等多方原因的限制，實(shí)踐中的具體實(shí)施情況也不甚如意，一些地方政府的工作人員以行政特權(quán)代替法律、以權(quán)謀私，這些因素都導(dǎo)致了現(xiàn)行法律法規(guī)對土地征收行為無法做到有效的監(jiān)管和遏制。

2.2 當(dāng)?shù)卣梢庾R(shí)不足

當(dāng)?shù)卣鳛榻ㄔO(shè)項(xiàng)目征地拆遷的組織者，應(yīng)該在征地拆遷的過程中承擔(dān)依法執(zhí)行的責(zé)任。但在實(shí)際的征地拆遷執(zhí)行過程中，行政權(quán)往往凌駕于法律之上。政府在拆遷的過程中存在著大量的暴力、野蠻的方式，這些行為在憲法、行政法、民法中都是明令禁止的。當(dāng)今，我國的法律法規(guī)不斷完善，這些暴力拆遷的行為會(huì)進(jìn)一步加大拆遷者和當(dāng)?shù)鼐用竦拿?，甚至進(jìn)一步引發(fā)大規(guī)模的惡性事件，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

2.3 征地拆遷部門責(zé)任意識(shí)不足

征地拆遷部門在征地拆遷的過程中起到?jīng)Q定性的作用，可謂權(quán)責(zé)重大。不過近幾年來，征地拆遷部門貪污腐敗、收受賄賂、挪用征地補(bǔ)償款的行為層出不窮。在這種情況下，搶種搶建多數(shù)能獲得補(bǔ)償，違章建筑也能得到承認(rèn)，個(gè)別征地拆遷部門貪腐人員的腐敗行為嚴(yán)重影響了政府的公信力，貪腐者的不勞而獲與被拆遷者的理應(yīng)得到的較大補(bǔ)償形成較大的反差。這種反差也是導(dǎo)致二者對抗，產(chǎn)生惡性事件的重要原因之一。

3、建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷問題的解決對策

3.1 進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系

目前，我國對于征地拆遷的管理主要基于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對于征地拆遷的相關(guān)規(guī)定。我們應(yīng)該以《憲法》為總原則，將近年征地拆遷中存在的實(shí)際問題及相關(guān)案例進(jìn)行探討和研究，將總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和做法以立法的形式納入到新的政策中，從而不斷完善征地拆遷的法律法規(guī)體系，規(guī)范我國的征地拆遷行為，保障被拆遷者的合法權(quán)益。

出臺(tái)專門的征地拆遷管理法律，以法律的形式明確關(guān)系，明晰權(quán)責(zé)利弊，制定征地拆遷的保障救濟(jì)措施和機(jī)制，一方面是保障失地農(nóng)民、被拆遷群眾的合法權(quán)益；保證關(guān)系國計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程得以順利實(shí)施，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供了法律保障[6]。

3.2 完善并修正征地拆遷補(bǔ)償制度

由于征地拆遷過程的復(fù)雜和多樣性，在總體公平的情況下總會(huì)存在被拆遷者生活水平下降等問題，所以應(yīng)該把不低于被拆遷者原有的生活水平作為根本，完善征地拆遷的補(bǔ)償制度[7]。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第21條規(guī)定，“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)。”這些存在漏洞的法律規(guī)定，為政府部門的操作提供了便利。首先，應(yīng)明確征地拆遷的補(bǔ)償原則及補(bǔ)償主體。對被征地拆遷財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償應(yīng)符合征地拆遷時(shí)的市場價(jià)格，公民所得征地拆遷補(bǔ)償數(shù)額最起碼不低于因征地拆遷而造成的財(cái)產(chǎn)損失。在公益性征地拆遷中，補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w應(yīng)為政府，要改變以開發(fā)商為征地拆遷主體的制度設(shè)計(jì)。其次，擴(kuò)大征地拆遷補(bǔ)償范圍，明確把握對土地使用權(quán)、預(yù)期收益和其他相關(guān)無形利益的補(bǔ)償范圍。再次，完善房屋評估機(jī)制。要完善征地拆遷財(cái)產(chǎn)評估機(jī)制，重點(diǎn)是要強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的中立性，不僅在人、財(cái)、物上脫離政府管制，以確保評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與公正性，而且要強(qiáng)化房屋評估機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，避免其在商業(yè)征地拆遷中與征地拆遷人勾結(jié)，損害被征地拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3.3 加強(qiáng)征地拆遷中弱勢群體財(cái)產(chǎn)保護(hù)的程序公正

（1）建立嚴(yán)格的審查制度。包括事前審查和事后審查。事前審查要防止有關(guān)部門在審查中偷梁換柱、渾水摸魚，同時(shí)在省級(jí)政府中設(shè)立由社會(huì)學(xué)者、法律學(xué)者等組成的專門委員會(huì)，對土地征收項(xiàng)目進(jìn)行專家審查，只有通過審查的項(xiàng)目才能進(jìn)入到政府的審批程序中。

（2）完善土地征收的監(jiān)督程序。2010年修訂的《征地土地公告辦法》第2條、第7條、第9條、第10條對征地中的政府報(bào)告情況都做了明確的規(guī)定，村民要求聽證的，政府部門必須在法定期限內(nèi)安排進(jìn)行，聽證制度是為了保障村民在征地過程中能積極的參與，切實(shí)維護(hù)自己的合法權(quán)益。同時(shí)要做到?jīng)Q策和執(zhí)行過程的透明公開，依法保障村民的知情權(quán)、陳述權(quán)、聽證權(quán)、參與決策權(quán)等權(quán)利的有效行使。

（3）完善司法救濟(jì)程序。從《土地管理法實(shí)施條例》和《征收土地公告辦法》中能夠看出，法律將土地征收補(bǔ)償費(fèi)用爭議的裁決權(quán)賦予了批準(zhǔn)征地的人民政府，這樣一旦發(fā)生征地補(bǔ)償糾紛事件，法院往往以沒有法律規(guī)定而拒絕受理，導(dǎo)致村民無法得到有效的法律救濟(jì)。完善司法救濟(jì)程序是杜絕群體性事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在發(fā)生征地補(bǔ)償糾紛時(shí)，能夠讓村民用法律途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益，對群體性事件的杜絕起到積極的作用。

3.4 政府在征地拆遷工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用

征地拆遷工作是不能離開政府協(xié)調(diào)而獨(dú)立進(jìn)行的，政府必須堅(jiān)持公平、公正、公開的原則在征地拆遷工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（1）加強(qiáng)政策調(diào)控力度。成立專門的長設(shè)或臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征地拆遷的管理工作，以地方性法律法規(guī)的形式明確征地補(bǔ)償?shù)某绦?、?biāo)準(zhǔn)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。

（2）強(qiáng)化對征地拆遷工作的監(jiān)督檢查。監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)對征地中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊和損害群眾、企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的行為，追究直接責(zé)任人的責(zé)任，同時(shí)追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（3）明確目標(biāo)責(zé)任制，防止惡性事件發(fā)生。各鎮(zhèn)（街道）、村、縣府有關(guān)部門要高度重視征地拆遷補(bǔ)償安置工作，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真履行職責(zé)，將征地拆遷納入政府效能監(jiān)察體系的考核范圍，進(jìn)一步落實(shí)征地補(bǔ)償安置責(zé)任制，定職定崗定責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究，防止惡性事件發(fā)生。

（4）加強(qiáng)審計(jì)檢查力度。將項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)的公益性投資和增加的補(bǔ)償款數(shù)額占項(xiàng)目總投資的比例予以明確，杜絕個(gè)別基層政府漫天要價(jià)，同時(shí)防止建設(shè)單位任意提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（5）對要求高額補(bǔ)償?shù)膼阂忉斪討簦绕涫菐в泻谏鐣?huì)性質(zhì)的應(yīng)予以依法嚴(yán)厲打擊。

4、國外征地拆遷情況及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

在澳大利亞，關(guān)于土地征用補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄊ潜容^完整的。在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，除了應(yīng)有的物質(zhì)補(bǔ)償，政府還會(huì)考慮到被拆遷者與土地之間的情感而給予被拆遷者精神方面的補(bǔ)償。而在征地補(bǔ)償額確定的過程中，有相關(guān)專家根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，保證征地拆遷補(bǔ)償?shù)墓叫浴?/p>

在美國，土地征用的補(bǔ)償將征用前的市場價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)補(bǔ)償土地現(xiàn)有的價(jià)值，還會(huì)將土地在未來可預(yù)見的價(jià)值考慮在內(nèi)。除此之外，因征地拆遷所導(dǎo)致的相鄰?fù)恋厮姓叩南嚓P(guān)損失也會(huì)給予補(bǔ)償，充分保障了被拆遷者的利益[8]。

我國應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)階段的基本國情及近年征地拆遷的相關(guān)案例，借鑒多數(shù)國家和地區(qū)的做法，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償方式的多樣化及全面化。因此，我國需規(guī)范征地拆遷的法律程序，在執(zhí)行的過程中保證公開透明，這樣征地拆遷才能得到人民的信賴。

結(jié) 語

項(xiàng)目建設(shè)與征地拆遷關(guān)系密不可分，妥善解決征地拆遷問題，事關(guān)重大，意義深遠(yuǎn)。因此，要做好此項(xiàng)工作，解決其中出現(xiàn)的相關(guān)問題，首先要把維護(hù)好最廣大群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和基本點(diǎn)，同時(shí)從法律法規(guī)體系、補(bǔ)償制度、程序的公正性以及政府的主導(dǎo)作用等多方面入手。這樣，征地拆遷過程中存在的矛盾才能得以解決，保證項(xiàng)目建設(shè)工作順利進(jìn)行。

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