文/趙海燕 本刊記者 明 文

特 別 關(guān) 注

不服環(huán)境保護行政處罰引發(fā)的“民告官”

文/趙海燕 本刊記者 明 文

三十年的養(yǎng)豬場因排污被處罰

丁某某、儲某某夫婦在海安縣的農(nóng)村開了一家養(yǎng)豬場，經(jīng)營了30多年了，效益一直不錯。今年上半年，他們的養(yǎng)豬場遇到了一個大坎兒，被縣環(huán)保局處罰了10萬元，還第一次走上法庭，和環(huán)保局打了一場官司，體驗了一把民告官的感覺。

這起養(yǎng)豬導(dǎo)致污染引起的行政官司，雖然極其普通，但能詳細展現(xiàn)環(huán)境保護行政處罰和訴訟的各個環(huán)節(jié)，實踐中大量的環(huán)境保護行政監(jiān)管和行政訴訟，都是這種日常生活中常見的小案，所謂麻雀雖小五臟俱全。下面，本文就結(jié)合這個小案件對環(huán)境保護行政處罰和民告官的行政官司進行介紹。

海安縣環(huán)保局在接到關(guān)于丁某某養(yǎng)殖戶污染環(huán)境的舉報后，決定立案查處。環(huán)保局在丁某某家養(yǎng)豬場調(diào)查發(fā)現(xiàn)他們養(yǎng)殖了200多頭生豬，通過采用潛水泵抽取的方式，將生豬產(chǎn)生的糞便直接排入豬舍外周邊的一個小河中，并造成水體的污染。之后環(huán)保局作出了行政處罰告知書，告知丁某某擬作出行政處罰決定的內(nèi)容、依據(jù)及相關(guān)權(quán)利等。丁某某接到告知書后，向環(huán)保局提出了陳述和申辯的理由，環(huán)保局未予采納。環(huán)保局隨后對丁某某作出行政處罰決定，認定丁某某養(yǎng)殖生豬200多頭，豬糞直排至豬舍北側(cè)和東側(cè)的小河內(nèi)，嚴重污染水體，違反了《中華人民共和國水污染防治法》第21條、第33條之規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第76條第4款之規(guī)定，作出責令丁某某立即停止污染行為，消除污染，并處罰款人民幣10萬元的行政處罰決定。丁某某收到該行政處罰決定書后不服，向法院提起行政訴訟。

解剖麻雀：行政處罰要怎樣進行

丁某某的民告官官司一直打了兩審，最終結(jié)果是丁某某敗訴。

丁某某不服行政處罰的理由主要是認為養(yǎng)豬有專用的蓄糞池，未用潛水泵直排豬糞入河。豬舍北側(cè)與東側(cè)都是農(nóng)田，被政府賣土留下坑塘，根本沒有河流水體，環(huán)保局濫用執(zhí)法權(quán)，行政處罰無證據(jù)證實，程序違法，適用法律錯誤。

那么，在這起普通的環(huán)保行政處罰中，行政機關(guān)的行為對事實的認定有無合法的證據(jù)？程序是否合法？適用法律是否錯誤呢？

先看對事實的認定。

對于當日的查處過程，我們讀者和案件的審判法官一樣，要從環(huán)保局提供的證據(jù)來了解。行政訴訟的一個基本特點就是，在法庭上，行政機關(guān)作為被告，要對自己作出行政處罰的合法性進行舉證，這是原告、被告雙方法庭對抗的基礎(chǔ)。

海安縣環(huán)境監(jiān)察大隊對丁某某的調(diào)查（詢問）筆錄有以下內(nèi)容，“問：河邊有大量糞便往河里流，況且這附近又沒有其他養(yǎng)殖戶，你能解釋嗎？答：蓄糞池糞便滿了流出來的?！币虍斒氯硕∧衬尘芙^在調(diào)查筆錄上簽字，兩名執(zhí)法人員及在場人韓某某、陳某某在筆錄上簽名。同日，海安縣環(huán)境監(jiān)察大隊現(xiàn)場監(jiān)察記錄“現(xiàn)場監(jiān)察情況”欄中記載以下內(nèi)容：“現(xiàn)場監(jiān)察時該戶正在從事生豬養(yǎng)殖，有豬舍3排，圈內(nèi)存欄200多頭生豬，豬舍后有蓄糞池，蓄糞池內(nèi)有潛水泵管，管端有糞便流出。在豬舍北河邊、東邊有大量豬糞流入河內(nèi)，現(xiàn)場拍攝照片，取向河邊流淌的水樣一份”；被監(jiān)察單位意見欄中記載“當事人拒簽”內(nèi)容，同樣有另2名執(zhí)法人員及在場人韓某某、陳某某的簽名。同時，環(huán)保局舉證的當日照片中，反映了丁某某養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的部分生豬、豬舍后的直排管及排入豬舍北側(cè)河內(nèi)和東側(cè)河邊的豬糞。

丁某某拒絕在筆錄和記錄上簽字，執(zhí)法人員以及兩名無利害關(guān)系的證明人在場簽名作證，該證據(jù)符合法定要件，具有證明效力。環(huán)保局提供的照片反映了丁某某養(yǎng)殖戶將豬糞排入水體的事實，該證據(jù)與前述兩份證據(jù)的證明內(nèi)容相吻合，具有證明效力。環(huán)保局認定丁某某向水體排放豬糞的行為具有事實依據(jù)，事實清楚。

那么接下來就是排污是否造成了污染水質(zhì)的損害后果。

海安縣環(huán)境檢測站對環(huán)保局從養(yǎng)豬場提取的水樣進行了檢測，監(jiān)測結(jié)論為：監(jiān)測期間，丁某某養(yǎng)豬戶糞便出口水質(zhì)中CODcr、SS、氨氮的排放濃度分別超過參照標準GB18596-2001《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》表5標準規(guī)定限值要求的138.8倍、42.2倍、62.4倍。

程序是否合法呢？

環(huán)保局在接到舉報后，就丁某某家庭養(yǎng)殖污染環(huán)境進行了立案調(diào)查，并通過詢問、排污現(xiàn)場監(jiān)察以及現(xiàn)場水樣檢測等調(diào)查方式，在證據(jù)的取得方面程序合法。《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。第32條規(guī)定，當事人有權(quán)進行陳述和申辯。環(huán)保局向丁某某養(yǎng)殖戶送達了行政處罰告知書，告知了擬對其作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知了其享有陳述和申辯及聽證的權(quán)利，被訴處罰決定程序并不違法。事后依法向丁某某送達了該處罰決定。所有程序符合法律規(guī)定。

處罰所適用法律是否正確？

《中華人民共和國水污染防治法》第21條規(guī)定，直接或者間接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應(yīng)當按照國務(wù)院環(huán)境保護主管部門的規(guī)定，向縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門申報登記擁有的水污染物排放設(shè)施、處理設(shè)施和在正常作業(yè)條件下排放水污染物的種類、數(shù)量和濃度，并提供防治水污染方面的有關(guān)技術(shù)資料。第33條規(guī)定，禁止向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾和其他廢棄物。第76條規(guī)定，“有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款：……（四）向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物，或者在江河、湖泊、運河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地、岸坡堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的；有前款第一項、第四項、第八項行為之一的，處2萬以上20萬元以下的罰款?！痹撎幜P決定根據(jù)丁某某養(yǎng)殖戶排放豬糞、污染水體的違法事實，適用法律并無不當。

項目投產(chǎn)未環(huán)評不服處罰引官司

成立于2003年的向華公司在未經(jīng)環(huán)保部門環(huán)評審批，污染防治設(shè)施未建設(shè)，未向環(huán)保部門申請驗收許可、未辦理污染物排放許可證的情況下，于2011年上馬化妝品項目，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污水排入市政管網(wǎng)后進入污水處理廠。2013年6月8日，公司所在地的某市環(huán)保局執(zhí)法人員到生產(chǎn)廠房進行調(diào)查，向該公司的化妝品廠廠長制作《調(diào)查詢問筆錄》、拍攝“生產(chǎn)廠房”“生產(chǎn)設(shè)備”“生產(chǎn)產(chǎn)品”相片，查明了向華公司的上述環(huán)境違法行為。隨后，市環(huán)保局作出《行政處罰告知書》，擬對向華公司責令停止該化妝品生產(chǎn)項目的生產(chǎn)和罰款4萬元；并告知向華公司其環(huán)境違法的事實和證據(jù)、責令改正和行政處罰的依據(jù)與種類、申請聽證及陳述和申辯的途徑和期限。該告知書作出后，市環(huán)保局通知向華公司領(lǐng)取，向華公司未領(lǐng)取，市環(huán)保局遂到向華公司處留置送達該告知書。

之后，向華公司以“自2003年公司注冊成立至今沒有任何部門告知需辦環(huán)評；公司生產(chǎn)規(guī)模小，化妝品生產(chǎn)基本沒有環(huán)境污染；公司于2013年5月到市政服務(wù)中心報送材料，因材料不足被退回，后于7月又報送完整材料；貴局處罰過重，公司面臨破產(chǎn)，幾十名員工面臨失業(yè)”為由向市環(huán)保局提出申辯。

2013年8月20日，市環(huán)保局依照法定程序召開了集體會審。經(jīng)復(fù)核后，認為向華公司的申辯理由及證據(jù)與該局作出的具體行政行為的合法性不存在關(guān)聯(lián)性，不符合從輕或減輕行政處罰的規(guī)定，決定維持原處罰決定。2013年9月12日，環(huán)保局正式向向華公司下達《行政處罰決定書》，告知其享有依法申請復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。9月23日，向華公司向省國土環(huán)境資源廳申請行政復(fù)議。省國土環(huán)境資源廳經(jīng)復(fù)議審核，認為環(huán)保局作出的《行政處罰決定書》事實清楚、程序合法、適用法律正確、處罰適當，并于11月8日作出《行政復(fù)議決定書》，維持市環(huán)保局作的行政處罰決定。

向華公司不服該復(fù)議決定，遂向法院提起行政訴訟，請求撤銷該處罰決定。

法院在審理中查明，向華公司于2012年2月6日取得國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫局發(fā)放的《全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證》。2013年8月8日市環(huán)保局就向華公司于報送的環(huán)境影響報告請示和環(huán)境影響報告表作出批復(fù)，主要內(nèi)容為：在充分落實各項污染防治設(shè)施情況下，同意向華公司補辦項目環(huán)評審批手續(xù)；對項目執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準作出規(guī)定，項目在建設(shè)和運營期應(yīng)重點做的工作；嚴格執(zhí)行環(huán)境保護“三同時”制度及本批復(fù)中提出的各項污染防治設(shè)施和整改措施，自覺接受環(huán)保部門的監(jiān)督檢查；項目環(huán)評批準后，在完善各項環(huán)保設(shè)施和措施的基礎(chǔ)上，3個月內(nèi)向環(huán)保部門申請該項目竣工環(huán)境保護驗收。

法院認為，市環(huán)保局對向華公司作出的行政處罰決定依據(jù)的主要證據(jù)充分。根據(jù)國務(wù)院于1998年11月29日發(fā)布實施的《建設(shè)項目環(huán)境管理條例》第16條的“三同時”制度，即“建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用?！倍摋l例第23條規(guī)定：“建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，該建設(shè)項目方可正式投入生產(chǎn)或者使用”。因此，原告經(jīng)營的化妝品生產(chǎn)項目需要配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計，同時施工，同時投產(chǎn)使用，建設(shè)項目在竣工后，需經(jīng)環(huán)保部門驗收合格后，方能正式投入生產(chǎn)。而向華公司的化妝品生產(chǎn)項目在未報環(huán)評文件，環(huán)境保護設(shè)施也未經(jīng)驗收就投入生產(chǎn)。根據(jù)上述條例第28的規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款?！北桓娓鶕?jù)該第28條對原告作出責令停止生產(chǎn)和罰款4萬元的行政處罰決定，適用法律并無不當。故原告訴求撤銷該處罰決定，法院不予支持。

不滿鄰居污染王老漢民告官打贏官司

和環(huán)保行政機關(guān)打民告官官司的，有時不是受處罰的當事人（行政處罰中稱為相對人）。王老漢就是以不履行監(jiān)管答復(fù)職責為由，把甲環(huán)保局告上法庭，并且還贏了官司。在這場官司中，環(huán)保局覺得有點冤，因為下屬單位已經(jīng)進行了查處，但是卻因為沒有履行監(jiān)管答復(fù)職責而敗訴。

王老漢認為自己的鄰居王某甲占用耕地開辦工廠，非法生產(chǎn)堿性膨潤土，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生粉塵、噪聲和振動污染，嚴重影響了周圍的環(huán)境。自3年前他便多次向環(huán)保部門投訴，但均未得到處理。2014年5月4日，王老漢以特快專遞的方式向甲市環(huán)保局遞交《請求履行法定職責申請書》，請求其依法履行監(jiān)管職責，保護自己的環(huán)境權(quán)益，并給自己書面處理決定和答復(fù)。

2014年5月9日，甲市環(huán)保局將王老漢的申請作為信訪案件交乙分局依法查處，將處理結(jié)果按辦理期限（2014年5月24日）上報該局信訪辦公室，并答復(fù)信訪人王老漢。2014年5月19日，乙分局作出《王某某同志來信反映問題的答復(fù)》，該答復(fù)主要內(nèi)容為：王某甲的工廠在生產(chǎn)過程中有噪音、震動、粉塵等污染產(chǎn)生，乙分局多次現(xiàn)場調(diào)查，并依法對該企業(yè)下達了停產(chǎn)整改通知，后經(jīng)督察發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)整改不到位，且仍在生產(chǎn)。為此，甲環(huán)保局依法作出了“責令該單位膨潤土生產(chǎn)項目停止生產(chǎn)、罰款貳萬元”的行政處罰決定。由于該廠在規(guī)定的期限內(nèi)既未申請復(fù)議，也未提起訴訟，又不履行處罰決定，甲環(huán)保局依法申請人民法院強制執(zhí)行，法院裁定準予強制執(zhí)行。乙分局現(xiàn)將調(diào)查處理情況書面向您答復(fù)，并建議通過司法途徑解決其他訴求，如對本處理意見不滿意，可自收到處理意見之日起30日內(nèi)向上級機關(guān)提出復(fù)查申請，逾期不申請復(fù)查，本處理意見即為信訪事項的終結(jié)性意見。但是乙分局至今仍未將其作出的該《答復(fù)》依法送達給王老漢。

事實上甲環(huán)保局也確實像前述乙分局答復(fù)中說的那樣，對王老漢舉報的王某甲的工廠進行了處罰。

在訴訟中，甲環(huán)保局辯稱，乙分局向王老漢送達《答復(fù)》，王老漢拒絕簽收。之后乙分局再次電話聯(lián)系答復(fù)王老漢，王老漢表示不會簽收。所以甲環(huán)保局認為自己已按規(guī)定履行了環(huán)保部門應(yīng)盡的職責和義務(wù)，也按照規(guī)定對王老漢答復(fù)了辦理情況，請求法院依法駁回王老漢的訴訟請求。

法院在審理過程中認可乙分局的處罰行為以及針對王老漢的申請制作的書面答復(fù)，但是認為乙分局提供的送達證備注欄僅注明乙分局曾電話聯(lián)系過王老漢，但沒有王老漢已經(jīng)收到答復(fù)的記載，該證據(jù)不能證明王老漢已經(jīng)收到甲環(huán)保局乙分局作出的答復(fù)。

2014年10月，法院認為，甲環(huán)保局收到王老漢的該申請后僅將該申請作為環(huán)境信訪案件交由乙分局依法查處并答復(fù)王老漢，但乙分局在作出《王某某同志來信反映問題的答復(fù)》后未向王老漢依法送達該答復(fù)。因此認定甲環(huán)保局未針對王老漢的申請履行監(jiān)管答復(fù)職責。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第1款第3項之規(guī)定，判決甲環(huán)保局履行環(huán)境監(jiān)管答復(fù)職責。

不服行政處罰哪些情況“民”能告贏“官”

對于不服行政處罰或者不認可執(zhí)法行為的普通公眾而言，行政訴訟法最實質(zhì)的內(nèi)容，是不滿行政處罰提起行政訴訟后，能達到什么效果，能不能打贏官司。

對于“民告官”的官司，我國現(xiàn)行實施的《中華人民共和國行政訴訟法》第54條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為： 1.主要證據(jù)不足的； 2.適用法律、法規(guī)錯誤的； 3.違反法定程序的； 4.超越職權(quán)的；5.濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。

作為接受處罰的相對人，或者其他有權(quán)利提起行政訴訟的公眾，就是要根據(jù)上述法律規(guī)定，來檢視行政機關(guān)的行為是否合法，自己的民告官能否勝訴。從行政機關(guān)的角度，也就是從以下幾個方面存在問題，才有可能敗訴。

一是認定事實不清，主要證據(jù)不足。二是適用法律錯誤。主要表現(xiàn)在對法律法規(guī)的理解適用不全面、不準確，在執(zhí)法過程中不當擴大或者限縮法律法規(guī)的適用范圍。以及法律規(guī)范修改或廢止后，法律適用依據(jù)沒有及時調(diào)整。三是違反法定程序。受少數(shù)行政機關(guān)在執(zhí)法中片面強調(diào)實體處理，忽視正當法律程序價值的觀念影響，違反法定程序的現(xiàn)象一直是行政執(zhí)法中的“頑疾”。如侵害行政相對人的陳述申辯權(quán)利，作出具體行政決定時不給予當事人陳述申辯權(quán)利。另外逾越法定期限的問題在實踐中也較為突出。

四是不履行或不正確履行法定職責。如無故拒絕接收當事人的履行職責申請,或由于行政機關(guān)內(nèi)部銜接運轉(zhuǎn)不暢，導(dǎo)致不履責情形的發(fā)生。還有就是部分行政機關(guān)職責交叉導(dǎo)致履行職責不當。

最近十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改行政訴訟法的決定，修改后的行政訴訟法將從2015年5月1日起實施。行政訴訟法自1990年1月1日實施以來，公眾普遍評價：民告官案件在“立案難、審理難、執(zhí)行難”這三難問題上，比刑事訴訟、民事訴訟更為突出。行政訴訟法首次修改主要針對“三難”問題，從擴大民告官案件的受案范圍、強化法院受理程序約束、對民告官案件實行跨行政區(qū)域管轄等多方面進行了完善，相信包括環(huán)境保護行政訴訟在內(nèi)的民告官面臨的頑疾能夠得到有效解決，而民告官程序的完善也會倒逼行政機關(guān)的執(zhí)法行為更符合法治原則。

責任編輯/唐 明