王春城，耿偉華

（1.河北師范大學公共管理學院，河北石家莊050024；2.中共石家莊市委宣傳部文產辦，河北石家莊050051）

文化產業(yè)政策工具選擇的邏輯理路分析

王春城1，耿偉華2

（1.河北師范大學公共管理學院，河北石家莊050024；2.中共石家莊市委宣傳部文產辦，河北石家莊050051）

文化產業(yè)不同于其他產業(yè)的獨特性質，決定了它更依賴于有效的政策干預和政策支持，更需要通過合理的政策工具選擇才能實現(xiàn)迅速而持續(xù)的發(fā)展。因此從邏輯上來看，文化產業(yè)的特性和文化產業(yè)政策工具的獨特功能是該子系統(tǒng)中政策工具選擇的根源。立足于這一邏輯起點，進一步明確政策工具選擇的依據(jù)和原則、影響因素和選擇模式，是分析和探索政府在推動文化產業(yè)發(fā)展實踐中進行文化產業(yè)政策工具選擇的正確理路。

文化產業(yè)；文化政策；政策工具

近年來，公共政策學界已經為政策制定和執(zhí)行者總結梳理出了一套“政策工具箱”，可應用于不同的政策領域以有效解決不同的政策問題。在文化產業(yè)管理和政策實踐中，當不同的文化產業(yè)政策工具被設計和識別、政府已經獲知一個文化產業(yè)政策工具箱時，接下來的關鍵問題便是如何有效地進行政策工具的選擇？這就需要首先從邏輯上理清關于文化產業(yè)政策工具選擇的基本理路，明確回答文化產業(yè)政策工具選擇的根源、依據(jù)、原則、影響因素和選擇模式等基本問題。

一、文化產業(yè)政策工具選擇的根源

文化產業(yè)（Culture Industry），從字面上理解即指以文化為內容的產業(yè)，是以精神財富或創(chuàng)意為資源，以多種物質為載體，通過生產和經營獲得收益，為消費者提供精神文化產品和服務的行業(yè)總稱。文化產業(yè)具有不同于其他產業(yè)的特殊性質，正是這些性質的特殊性，決定了政府對文化產業(yè)實施政策干預和政策支持的必要性。干預的有效性則取決于政策工具選擇的合理性，有效的政策工具選擇的基本要求便是其功能的正常發(fā)揮。因此，文化產業(yè)的性質和政策工具的功能便成為文化產業(yè)政策工具選擇的根源，是政策工具選擇時應予以關注的基本立足點和出發(fā)點。

概括起來，文化產業(yè)的特性主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是文化產業(yè)內容的創(chuàng)意性。創(chuàng)意性是文化產業(yè)區(qū)別于其他產業(yè)的顯著特征。文化產業(yè)不同于一般工業(yè)制造業(yè)所依靠的勞動密集，不同于一般金融業(yè)所依靠的資本密集，也不同于一般服務業(yè)，文化產業(yè)主要是靠創(chuàng)意階層的高文化、高技術、高管理，從事“無中生有”和“有中生新”的創(chuàng)造，把創(chuàng)意變?yōu)楫a品，如文學藝術、電影電視、報刊雜志等，這類產品還有一個衍生特征就是可復制性，一次創(chuàng)意可多次復制，但每次復制的成本一般都相當?shù)?，因此對版權保護提出了很高的要求。或為原有產品賦予新的內涵，如動漫形象和傳統(tǒng)日用品相結合形成動漫衍生產品，文化符號和傳統(tǒng)工業(yè)產品結合形成文化產品等，這類產品的衍生特征就是擴展性，文化產業(yè)可以和許多傳統(tǒng)產業(yè)進行融合，擴展成為文化產業(yè)。這一性質，決定了文化產業(yè)的健康運行離不開政府公權力對于版權這一核心要素的強力保護，而公共政策是對其進行保護的基本工具。

二是文化產業(yè)中存在的市場失靈性。在市場經濟條件下，如果市場機制充分發(fā)揮資源配置和效率調節(jié)作用，是可以達到公平與效率最佳的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，但由于市場本身不完備，特別是市場交易信息并不充分，因而造成“市場失靈”。[1]首先是市場機制無法糾正外部效應。作為以創(chuàng)意為核心的文化產業(yè)，盜版問題是典型的外部性問題，盜版企業(yè)為追逐自身利益最大化，不會自覺支付高昂的版權費用。如果沒有強大的外部強制作用，企業(yè)自然而然地將他人的創(chuàng)意和研究成果用于自己的產品，不會主動關心產權所有者的利益受損。其次是信息不對稱造成市場失靈。完善的市場機制的重要前提是市場中每個主體都能暢通地獲取信息，但目前，不同的市場主體由于企業(yè)視野、信息成本、發(fā)展理念等不一致，使市場主體掌握的信息程度各不相同。如文化企業(yè)的知識產權信息不被金融部門掌握或認同，造成文化企業(yè)融資困難，難以引入金融資本加快自身發(fā)展。再次是收入分配機制造成的貧富差距過大無法激活文化消費。市場機制必然會造成收入差距，近年來我國城鄉(xiāng)之間、不同行業(yè)之間的收入分配不斷加大，抑制了中低收入階層的文化消費能力，中低收入階層除必要的衣、食、住、行外再無閑散收入投入到文化消費，文化消費少又造成文化產品或服務價格居高不下，形成惡性循環(huán)。最后，除了這些成熟市場經濟國家常見的市場失靈外，我國還存在發(fā)展中國家特有的市場失靈現(xiàn)象，即市場體系本身發(fā)育不全，市場配置資源的范圍和力度有限，市場功能難以充分發(fā)揮作用，從而造成更加嚴重的市場失靈問題。[1]可以說，我國文化產業(yè)發(fā)展中存在的市場失靈現(xiàn)象，決定了文化產業(yè)發(fā)展中必須要有政府有關部門介入，進行政策干預。

三是文化產業(yè)的意識形態(tài)屬性。文化產業(yè)與其他產業(yè)最大的不同就在于文化產業(yè)不僅有產業(yè)屬性，還有鮮明的意識形態(tài)屬性。文化產業(yè)既然是一種產業(yè)，那么就應該按照經濟和市場規(guī)律來運行。文化產業(yè)以產業(yè)化的經營手段向人民提供文化產品和服務，是一個包括創(chuàng)意、生產、銷售（發(fā)行）等上下游產業(yè)的產業(yè)鏈。但同時，文化產業(yè)還承載著精神內容，反映和保護了自己的經濟基礎和生產關系，也可以理解為有教化和引導功能。比如說文學作品、影視作品自然帶有價值取向和道德倫理觀，能夠影響受眾的價值觀、人生觀。文化產業(yè)是當今世界“軟實力”的具體表現(xiàn)方式，如文化強國美國、日本、韓國等都輸出其極具影響力的電影、漫畫、電視劇等文化產品，通過文化產品中的精神屬性，潛移默化地影響全球的受眾，在獲得巨大經濟利益的同時，也輸出了本國的價值觀、文化內涵和國家形象。文化產業(yè)的意識形態(tài)屬性決定了在市場化發(fā)展的同時，必須要有一定的文化產業(yè)政策進行管制，以確保國家文化安全和文化對社會運行的正導向作用。

總之，正是文化產業(yè)所具備的上述三大特性決定了文化產業(yè)領域的政策干預的必要性，而且干預規(guī)模和力度明顯要高于普通產業(yè)，這是文化產業(yè)政策工具存在的根本原因，也是影響一個國家文化產業(yè)政策工具選擇的根本因素。

文化產業(yè)政策工具是指政府為推動文化產業(yè)發(fā)展、達到某一預定政策目標而采用的手段或方法。文化產業(yè)政策工具是文化產業(yè)政策的具體實現(xiàn)形式，也就是某一項文化產業(yè)政策是如何設計、應用和發(fā)揮作用的。例如，對文化企業(yè)的某些項目進行財政直接補助，那么可以獲得補助的項目是如何確定的，補助的金額是如何確定的，這就是一項具體的政策工具的使用?？梢哉f，沒有文化產業(yè)政策工具，相應的文化產業(yè)政策就是一紙空文，不能影響到政策目標群體，從而失去推動整個文化產業(yè)發(fā)展的效用，導致政策目標的落空。特別需要注意的是，為達到特定的目標，結合實際情況，文化產業(yè)政策工具通常會組合起來使用，即文化政策工具箱。借鑒政策工具的分類方法，可將文化產業(yè)政策工具分為強制性政策工具、自愿性政策工具、混合性政策工具。具體包括政府直接供給、公共企事業(yè)單位、管制、征稅和用戶收費、產權拍賣、補貼、信息勸誡、市場、自愿性組織、家庭和社區(qū)等。[2]144文化產業(yè)政策工具作為政府干預經濟的一種手段，其最基本也是最重要的功能就是使文化產業(yè)在正常的軌道中實現(xiàn)發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，彌補市場失靈。市場并不是萬能的，尤其在調節(jié)文化產業(yè)運行中容易出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。比如文化產業(yè)投資成本高、風險大、見效慢，難以吸引社會資本進入；比如一些帶有負外部性的只為迎合市場的低俗文化產品橫行市場等問題，都需要運用合適的政策工具來克服市場失靈和市場缺陷，推動市場經濟正常運行。

第二，規(guī)范文化市場。相比一些有形的產品，文化產品最重要的是創(chuàng)意，也就是知識產權，這是文化產業(yè)的核心價值所在。保護知識產權，堅決打擊侵權和盜版是文化產業(yè)發(fā)展不可或缺的保障和基礎。文化產業(yè)要快速發(fā)展，必須有一系列的政策工具來加大對版權的保護力度，規(guī)范好文化市場。

第三，加快發(fā)展速度。通過稅收優(yōu)惠、公共財政支持建設公共平臺、直接補貼文化企業(yè)、營造良好的發(fā)展氛圍等政策工具，可以優(yōu)化文化產業(yè)發(fā)展環(huán)境，壯大文化企業(yè)實力，從而使文化產業(yè)的發(fā)展快于所有行業(yè)平均發(fā)展速度。對地方來說，可以提升地方文化產業(yè)實力和競爭力，創(chuàng)造城市文化品牌。

第四，保障意識形態(tài)方向。文化產業(yè)具有敏感的意識形態(tài)屬性，具有教化功能。因此就必須有政策工具對文化產業(yè)進行管控，控制其內容，把握方向，如政府對不少文化產業(yè)規(guī)定了明確的禁載內容。必須保證文化產品以正面宣傳鼓舞人、激勵人，提升主流意識形態(tài)的文化引導力。

在實踐中，文化產業(yè)政策工具的選擇必須滿足上述功能要求，換言之，有效的文化產業(yè)政策工具應充分發(fā)揮上述功能作用，這是政策工具選擇的基礎和前提。

圖1 最佳政策工具的選取示意圖

二、文化產業(yè)政策工具選擇的依據(jù)與原則

（一）文化產業(yè)政策工具選擇的依據(jù)

一旦政策出現(xiàn)問題或有了明確的政策目標，政府就必須選擇出最匹配的政策工具，這就涉及到政府在選擇政策工具時為什么選擇某種而不選擇另一種，即選擇依據(jù)問題。因為政策工具的根本目的是為了解決政策問題或達到目標，所以政府必須以能否達到最大效果為出發(fā)點來選擇政策工具，即政策工具的有效性（如圖1）。在圖1中，可以假定這一政策子系統(tǒng)中有A、B、C、D四種類型的工具，作為四種典型工具代表。橫軸表示政策成本，從左到右政策成本不斷增加，而縱軸表示政策收益，就是應用了工具之后獲得的成效，從低到高政策收益不斷增加。那么從政策收益看，從高到低是D、C、B、A，工具D的收益是最高的。但是如果考慮各工具的成本效益，工具D的成本大于收益，工具C的成本等于收益，工具B和工具A的收益小于成本，因此應該從工具A和工具B中進行比較選優(yōu)。在收益大于成本的前提下，工具B的收益大于工具A的收益，從各自的成本收益來看，工具B在既定成本水平上收益最大，即實現(xiàn)了最高效率，所以工具B是效率最佳的政策工具。[3]76

具體到文化產業(yè)政策工具，其選擇依據(jù)一方面在于不干涉文化產業(yè)市場化，使市場在資源配置中起決定性作用的前提下，創(chuàng)造差別性優(yōu)惠條件，使文化產業(yè)實現(xiàn)盡可能快的增長，實現(xiàn)文化產業(yè)市場主體利益最大化，最終實現(xiàn)文化產業(yè)經濟效益最大化；另一方面在于維護統(tǒng)治階層的意識形態(tài)，使文化產業(yè)整體表達的文化教化和意識形態(tài)功能為國家服務，實現(xiàn)國家利益最大化，最終實現(xiàn)文化產業(yè)社會效益最大化。

（二）文化產業(yè)政策工具的選擇原則

從政策工具有效性最大化目的出發(fā)，與其他子系統(tǒng)中的政策工具選擇基本一致，文化產業(yè)政策工具選擇的基本原則主要包括：效率原則、公平公正原則、連續(xù)原則等。

1.效率原則

政府在選取文化產業(yè)政策工具時必須進行成本效益分析，使政策工具必須有能力、有效力履行其功能，同時實現(xiàn)成本最低化、效率最優(yōu)化，即效益和成本比率最大。因為政府是用公共財政資金來進行政策工具選擇和執(zhí)行的，所以必須對每一分的財政資金的作用效果負責，必須保證每一分成本都能實現(xiàn)最大化的利益。當然和經濟學單純考慮經濟利益不同，文化產業(yè)政策工具必須同時考慮經濟利益、社會利益、環(huán)境效益及可持續(xù)影響等。

2.公平公正原則

政府要維護社會公平公正，文化產業(yè)政策工具的選擇必須考慮公平公正原則，即文化產業(yè)政策工具和程序必須公正透明，簡易明了。應當無差別地平等對待所有政策相對方，如對待公有制資本和民營資本一樣、對待出版?zhèn)髅叫袠I(yè)和文娛演出行業(yè)一樣、對待規(guī)模以上企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)一樣等。

3.連續(xù)原則

連續(xù)原則是指文化產業(yè)政策工具的連續(xù)一致性，在一個時期內應當保持相對穩(wěn)定，避免大起大落、左右搖擺，使政策相對方不知所措，影響其發(fā)展連續(xù)性，挫傷發(fā)展積極性。

三、文化產業(yè)政策工具選擇的影響因素與模式

（一）文化產業(yè)政策工具選擇的影響因素

在政府促進文化產業(yè)發(fā)展的政策實踐中，影響文化產業(yè)政策工具選擇的因素主要包括政策目標、自身特征、背景環(huán)境、意識形態(tài)、選擇慣性等。

1.政策目標

政策是為了解決問題，而政策目標就是對于政策問題解決程度的規(guī)定，是對文化產業(yè)政策工具有效性的評判標準，也為政策工具選擇和使用指明了方向。政策目標是單一的還是多重的、實現(xiàn)這一目標的緊急程度都會影響文化產業(yè)政策工具的選擇。

2.自身特征

每種政策工具都有其優(yōu)缺點及適用范圍，每種工具都有其擅長解決的方面，但每種工具又不是能解決所有問題的，因此要根據(jù)每種政策工具的特征來選擇工具。以工具主義研究范式的觀點來看，文化產業(yè)政策工具自身特征自然而然也是影響其選擇的一個重要因素。

3.背景環(huán)境

背景環(huán)境指影響政策工具選擇的執(zhí)行組織、目標對象、客觀條件等，在選擇工具時要綜合考慮其執(zhí)行組織是否受益、目標對象是否理解、是否具備客觀條件等。

4.意識形態(tài)

意識形態(tài)是一種思想信仰體系和行為規(guī)范體系，普遍存在于社會之中，并且為實現(xiàn)其秩序提供策略。不同的意識形態(tài)決定了適用不同的政策工具，一方面取決于政府主導和市場化的意識形態(tài)取向不同，另一方面取決于文化產業(yè)的特殊意識形態(tài)屬性。

5.選擇慣性

政策工具的選擇受到先前工具選擇的干擾，因此，工具選擇依賴于選擇慣性。由于某種工具是在之前經常選擇和應用的，使用了很長時間，工具使用方已經駕輕就熟，積累了很多使用經驗，而且目標團體也已經產生了熟悉和信任，所以難以在較短時間轉換成其他工具。[4]62

（二）文化產業(yè)政策工具的選擇模式

政策工具的選擇是政策工具研究的根本問題，研究選擇依據(jù)、選擇原則和影響因素都是為了研究政策工具的選擇模式。目前，國內外學者對于政策工具的選擇模式研究基本上可歸納為政治途徑、公共選擇途徑和綜合模型（政策網絡）三種。

1.政治途徑

通過政治途徑來研究政策工具的選擇主要出現(xiàn)在20世紀80年代前后。該途徑主張，“沒有哪個政府擁有可用的全套工具，社會和政治的約束有利于某些工具的選擇而抑制其他的選擇”[2]276，如果社會抵制惹惱政府，政府將轉向更有強制性的工具，工具選擇的改變隨著強制的程度而變動。從中可以看出，政治途徑過多地考慮了決策者的偏好、經驗和受影響群體可能的反應。

2.公共選擇途徑

通過公共選擇途徑的研究主要是運用經濟學的理論、框架和分析方法。該途徑認為：“贏得選舉，政府要選擇一個并不反映選民真實成本的工具，而這些選民最終還是要為這個成本買單?！盵2]275通過經濟學演繹，福利經濟學主張選擇強制性工具及混合性工具，新古典經濟學主張選擇非強制型工具。

3.綜合模型

綜合模型則是經濟和政治的整合研究，開始于20世紀90年代以后。主張政府可以運用多元工具（Multiple-instruments）實現(xiàn)政策目標，主要依賴兩個相互聯(lián)系的總體變量：一個是國家能力的大小，另一個是政策子系統(tǒng)（policy subsystem）的復雜性。在選擇政策工具的時候需要綜合考慮這兩個變量的實際情況。如下表1。

表1 政策工具選擇的綜合模型[2]281

從表1可以發(fā)現(xiàn)：一是國家能力強，政策子系統(tǒng)復雜性高，這種情況國家可以采用市場工具，使類型多、規(guī)模不一的社會主體進行自由競爭，通過市場來配置資源。二是國家能力弱，政策子系統(tǒng)復雜性高。國家的控制力弱，只好退而求其次，采用自我調節(jié)的社區(qū)、志愿組織等民意力量來實施政策。三是國家能力強，政策子系統(tǒng)復雜性低，可用公共企業(yè)，或直接提供等強制性政策工具。四是國家能力弱，政策子系統(tǒng)復雜性低，國家介入少，采用混合工具，如規(guī)勸、信息、補貼、拍賣、稅收調節(jié)等。[5]

應該注意，綜合模型是理想狀態(tài)下的選擇模型，一般來說，在應用過程中，還要考慮前文提到的政策目標、政策工具自身特征、背景環(huán)境等因素的影響。當使用這個綜合模型分析文化產業(yè)政策工具的選擇時，應堅持的基本做法是：將具體文化產業(yè)政策子系統(tǒng)或政策問題的復雜程度以及地方政府治理能力作為基本的分析維度，基于二者的組合狀態(tài)來選擇適宜的政策工具組合。

[1]張李節(jié)，趙建軍.文化產業(yè)發(fā)展中的市場失靈糾正與政府職能再審視[J].淮北師范大學學報，2012，（6）：85-89.

[2][加]邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.

[3]王滿船.公共政策制定擇優(yōu)過程與機制[M].北京：中國經濟出版社，2004.

[4][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[5]王為民．論我國轉型時期公共政策工具的選擇——基于公共政策工具的結構分析[J]．江西科技師范學院學報，2012，（1）：6-9.

（責任編輯 張轉）

A Logical Analysis of Alternative Use of Policy Instruments in Cultural Industry

WANG Chun-cheng1，GENG Wei-hua2
（1.School of Public Affairs&Management，Hebei Normal University，Shijiazhuang，Hebei 050024，China；2.Office of Cultural Industry，Dept.of Publicity，Shijiazhuang Municipal Party Committee，Shijiazhuang，Hebei 050024，China）

Cultural industry has its unique features that are different from any other ones，which lead to stronger dependence on effective policy intervention and support.Only by appropriate policy instruments can the cultural industry achieve rapid and maintainable development.From a logic point of view，the unique features of cultural industry and unique functions of policy instruments are the basis of the selection process.It is logically necessary for the government to understand the warrant，principles，factors and models of policy instruments selection to develop local cultural industry.

cultural industry；cultural policy；policy instrument

G124；D035

：A

：1673-1972（2015）05-0084-05

2015-07-13

河北省社會科學基金項目“提速河北省文化產業(yè)發(fā)展的公共政策工具研究”（HB15GL064）；河北師范大學人文社會科學重點項目“公共政策引人向善的作用與機制研究”（S2014Z10）

王春城（1981-），男，河北易縣人，副教授，碩士生導師，管理學博士，政治學博士后，從事公共政策評估研究。