羅鳳梅

摘 要：瀏陽家庭財產(chǎn)申報制度綜合“慈溪模式”和“阿勒泰模式”成功之處，形成“瀏陽模式”，一時得到了社會的高度認可，瀏陽家庭財產(chǎn)申報制度因申報范圍擴大、公示力度增強，被稱為“最徹底的模式”?？偨Y(jié)“瀏陽模式”的成功經(jīng)驗，反思其不足，將對我國家庭財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建起著較強的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：申報客體;申報主體;公示制度受理;審核機構(gòu);法律責任

中圖分類號：D035.2 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）30-0066-02

2009年3月27日，湖南省瀏陽市召開反腐敗會議，瀏陽市委下發(fā)《建立健全懲治和預防腐敗體系的十項廉政制度》。瀏陽黨風廉政網(wǎng)于2009年9月21日至9月24日，公布了擬提職的75名領(lǐng)導干部的財產(chǎn)情況，從而揭開了瀏陽家庭財產(chǎn)申報制度的面紗。瀏陽家庭財產(chǎn)申報制度綜合“慈溪模式”和“阿勒泰模式”成功之處，形成“瀏陽模式”，一時得到了社會的高度認可，被稱為“最徹底的模式”。時至今日，我國家庭財產(chǎn)申報制度處于探索前行階段，剖析瀏陽家庭財產(chǎn)申報制度的成功經(jīng)驗，反思其不足，將對我國家庭財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建具有較強借鑒意義。

一、瀏陽家庭財產(chǎn)申報制度的典型特征

1.申報客體范圍擴大。瀏陽家庭財產(chǎn)申報制度將申報人員的年收入、房產(chǎn)、投資、車輛等所有財產(chǎn)都納入申報范圍，并將每一個分類下的子項目細化，即對申報主體的收入、財產(chǎn)進行了分門別類。分為三項：個人及家庭年度收入情況、個人財產(chǎn)情況、其他財產(chǎn)收入情況。其中個人及家庭年收入情況一項中，包括工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費，以及從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等工作的勞動收入、婚喪喜慶出售出租房屋、領(lǐng)辦創(chuàng)辦企業(yè)、產(chǎn)業(yè)服務等勞務所得、無法拒收的禮品和禮金及其他收入等。而個人財產(chǎn)情況一項中，包括個人住房情況（商品房、集資房、自建房）、商鋪、寫字樓、門面、私車情況等。

可以看出，瀏陽家庭財產(chǎn)申報客體既包括有形財產(chǎn)，也包括無形財產(chǎn)，既包括不動產(chǎn)，也包括動產(chǎn)，既包括申報者個人的財產(chǎn)，也包括申報者的家庭財產(chǎn)，客體范圍較為全面。這樣一是可以防止領(lǐng)導干部為規(guī)避申報而將有形財產(chǎn)轉(zhuǎn)移成其他形式或者轉(zhuǎn)移到家人名下;同時，申報客體擴大到直系親屬的財產(chǎn)上，對領(lǐng)導干部家屬利用申報人的公職關(guān)系謀取利益行為也能起到警示和約束作用。

2.公示力度加強。首先，在公示范圍上，除以上申報客體全部需要公示之外，還包括領(lǐng)導干部的姓名、照片、年齡、政治面貌、原單位及職務、擬任單位及職務、家庭住址、電話、出國（境）、外出旅游，公車使用等情況，以及其配偶及未成年及共同生活的父母、子女名下的財產(chǎn)納入公示范圍。公示范圍擴大，增強了公開性和透明性。

其次，是在公示方式上，通過瀏陽市黨風廉政網(wǎng)、政務公開欄、報紙、廣播電視、網(wǎng)站等進行公示。公示方式大眾化，公民容易接觸到相關(guān)信息，一方面提高了公眾參與公共事務的積極性，同時也增強了監(jiān)督力度。

3.制度執(zhí)行剛性不足。繼2009年瀏陽首次公開擬任職的75名領(lǐng)導干部的財產(chǎn)后，2010年，瀏陽市家庭財產(chǎn)申報主體范圍擴大，要求副科級以上干部必須填報財產(chǎn)收入表，并向市紀委匯報。但在審查和公開的過程中打了折扣，其一，審查階段執(zhí)行力度不夠，對于申報的財產(chǎn)狀況真實性主要依靠領(lǐng)導干部的自覺性，公布未經(jīng)審核部門嚴格核實，這樣難免出現(xiàn)少數(shù)人隱瞞部分收入的情況。公布的財產(chǎn)信息不僅沒有經(jīng)過權(quán)威核實，而且事后也沒有機構(gòu)對已申報主體財產(chǎn)變化的合法性進行監(jiān)管，最終使制度執(zhí)行流于形式。其二，公示階段執(zhí)行不到位，當時瀏陽的財產(chǎn)申報主體為副科級以上干部，但公示的對象卻主要為科級、副科級干部，處級或以上干部可以不在媒體和網(wǎng)絡(luò)上公示，只在紀委內(nèi)部匯報。制度執(zhí)行明顯不到位，而且有不公正、平等之嫌。由此想到美國的《政府行為道德法》中關(guān)于申報的規(guī)定：高級官員與雇員要求公開申報，申報資料向社會公開，中、下級官員與雇員秘密申報，由單位內(nèi)部掌握，普通公務員不需申報。權(quán)力導致腐敗，權(quán)力越大、級別越高，腐敗的可能性才越大。如果公示的僅僅是部分官員，甚至只是級別低的官員，勢必很難達到家庭財產(chǎn)申報制度的目的。

二、經(jīng)驗啟示

1.申報主體范圍應擴大?？茖W地確立申報主體可以有效規(guī)范家庭財產(chǎn)申報制度在法治的軌道上運行。2010年中辦發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，把申報主體定為領(lǐng)導干部：（一）各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)中縣處級副職以上（含縣處級副職，下同）的干部;（二）人民團體、事業(yè)單位中相當于縣處級副職以上的干部;（三）大型、特大型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導人員和中型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導班子成員;副調(diào)研員以上非領(lǐng)導職務的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部。可以看出其申報主體有兩個不足：一是有明顯的級別之分，有悖于法治的公平性。二是不利于防治腐敗犯罪。家庭財產(chǎn)申報制度的主要功能在于防范、遏制、打擊腐敗犯罪，其次還可以全面體現(xiàn)公務員任職前財產(chǎn)狀況、任職中財產(chǎn)變化情況，有效證明公務員財產(chǎn)的正當性、合法性，從而保護公務員合法財產(chǎn)。由此可以看出，中發(fā)辦2010年《規(guī)定》的申報主體既欠缺公平性又失相應保護功效。

為打擊腐敗犯罪，我國《刑法》第8章貪污賄賂罪規(guī)定：貪污賄賂罪主體定為國家工作人員。根據(jù)第93條的規(guī)定：國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。從該條規(guī)定可以看出，國家工作人員不僅僅局限于領(lǐng)導干部，而是包括一切從事公務的人員，即公務員。且不說《刑法》中貪污賄賂罪的范圍是窮盡，但其主體范圍比《規(guī)定》主體范圍肯定更為全面。因此，為確保法律、法規(guī)的一致性以及法治的平等性原則，家庭財產(chǎn)申報制度的主體應該與貪污賄賂罪的主體相同。

2.公示制度應予完善。公示、公開、透明直接與政府的公信力相關(guān)。信息公開不夠，加上部分公職人員的貪污腐敗行為，將使公務員隊伍的純潔性受到質(zhì)疑，政府公信力也會隨之下降。家庭財產(chǎn)申報制度，把政府公務員的財產(chǎn)對外公開，讓公民可以翻閱查看，對不合法、有疑問的財產(chǎn)可以進行質(zhì)詢和監(jiān)督，這樣一方面可以一定程度上提高公眾參與公共事項的積極性，另一方面從申報財產(chǎn)情況也可知絕大部分公務員是廉潔的，從而增強老百姓對政府的認同感和信任感。

提高政府公信力，財產(chǎn)申報制度應該在公示環(huán)節(jié)做功夫：首先，公示資料盡量齊全。政府的信息越公開、透明，群眾了解得越清楚，越明白，就會越理解、越理智、越信任，有利于發(fā)揮人民群眾和輿論監(jiān)督功能。另外，公示的資料越齊全越有利于提高公職人員的廉潔自律意識，也有利于國家對公職人員隊伍的管理和對貪污腐敗行為的查處和打擊。家庭財產(chǎn)公示范圍越廣泛、方式越大眾化，越具有效力。但是，財產(chǎn)申報資料的公開涉及申報主體合法財產(chǎn)的安全問題，因此，公眾接觸公開資料應該有公開期限、保存期限以及其他相關(guān)制度保障，既保障公民的知情權(quán)，也保障申報主體的財產(chǎn)安全。這個方面可以學習借鑒美國做法。美國《政府行為道德法》規(guī)定，財產(chǎn)申報程序結(jié)束后，申報材料向社會公開，公眾可以在15天以內(nèi)免費查閱。15天之后，非為公共利益，公眾可以查閱，但需支付合理費用（復印費、郵寄費等），財產(chǎn)申報材料保留期限為6年。借鑒美國經(jīng)驗，我國可以給15天的免費查閱期，在此期間，公民可以憑有效證件查閱、復印資料，但不得用于營利、非法之目的。免費期外，公民如需查閱，除須出示有效證件，還必須付費。這樣既保障了社會公眾的知情權(quán)，完善權(quán)力監(jiān)督機制，又可防范公民濫用權(quán)力。

3.明確財產(chǎn)申報受理審核機構(gòu)。一個獨立的、權(quán)威的受理審核機構(gòu)是貫徹落實制度的有力保障。我國當前家庭財產(chǎn)申報受理審核機構(gòu)傾向于紀委負責，比如新疆阿勒泰地區(qū)財產(chǎn)申報由當?shù)丶o檢委黨風廉政建設(shè)室受理，當?shù)丶o檢委所屬的預防腐敗辦公室負責審核。江西黎川縣則由縣紀委廉政室受理財產(chǎn)申報表，監(jiān)察局負責核查。瀏陽財產(chǎn)申報受理機關(guān)為單位紀檢部門，審核機關(guān)為瀏陽市紀委。而從世界各國和地區(qū)的實踐看，更傾向于成立獨立的財產(chǎn)申報機構(gòu)，比如新加坡的反貪污調(diào)查局、法國的政治生活資金透明委員會、美國的政府道德署及司法道德委員會、香港和澳門的廉政公署。獨立的機構(gòu)的確更具獨立性和權(quán)威性。為了更好地預防和懲治腐敗，我國2007年成立了國家預防腐敗局，在監(jiān)察部掛牌。之后各地逐漸開始成立地方預防腐敗局并在當?shù)丶o委監(jiān)察局掛牌。筆者覺得，預防腐敗局如果單列出來，實行垂直領(lǐng)導可能效果更好，因為這樣其人事權(quán)、財政權(quán)可以不受制于地方政府，從而切斷與地方黨委、政府之間的聯(lián)系，勢必增強工作的獨立性。因此，建議各地級市縣加快地方預防腐敗局的設(shè)立，國家預防腐敗局與地方預防腐敗局實行垂直領(lǐng)導。而家庭財產(chǎn)申報工作可以交由預防腐敗局全面負責，申報材料的受理與審核工作則根據(jù)申報主體的職務級別進行合理分配。比如縣級預防腐敗局對應科級干部，地級市預防腐敗局對應縣處級干部，省級預防腐敗局對應廳局級干部，國家預防腐敗局對應副部級以上干部。軍隊軍官則在軍隊內(nèi)部按上述原則執(zhí)行。

4.全面規(guī)范法律責任。制度的嚴肅性依靠其剛性“罰則”來維護，違反制度卻不予懲罰和糾正，制度就會成為“沒有牙齒的老虎”。因此，強化責任，完善懲罰機制是確保家庭財產(chǎn)申報制度順利實施的關(guān)鍵。正如學界一致認可的，家庭財產(chǎn)申報法律責任應該包含三種情形：一是申報義務人違反申報規(guī)定的法律責任;二是申報受理審核機關(guān)的工作人員在執(zhí)行規(guī)定時由于失職、瀆職行為而產(chǎn)生的法律責任;三是社會公眾違法查閱、獲得、使用申報材料應負的法律責任。以上三種情形的法律責任應當在家庭財產(chǎn)申報制度中予以詳細規(guī)定。責任形式可根據(jù)情節(jié)輕重分為：黨紀責任、行政責任、民事責任和刑事責任。

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