文/一萬(wàn) 圖/沈海濱

環(huán)保執(zhí)法的困境

The dilemma of Environmental Protection Law enforcement

文/一萬(wàn) 圖/沈海濱

2015年3月，陳吉寧第一次以環(huán)保部長(zhǎng)的身份向媒體和公眾發(fā)出聲音，闡述了從現(xiàn)在開始，環(huán)保工作的新方向。無(wú)論是新的環(huán)保法和新執(zhí)法思路，還是新的環(huán)保規(guī)劃與環(huán)保改革的號(hào)角，都傳遞出了從此將與以往截然不同的信息。

與此同時(shí)，“環(huán)保擴(kuò)權(quán)”的形勢(shì)也逐漸明朗，包括近期來(lái)自民間的一些聲音，也在呼吁擴(kuò)大環(huán)保部門的力量，似乎這樣就是對(duì)抗“要發(fā)展不要環(huán)?！钡睦婕瘓F(tuán)，解決污染問(wèn)題的根本手段。

然而，環(huán)保系統(tǒng)的多位人士都表達(dá)了他們的擔(dān)憂——在理順發(fā)展思路、管理制度設(shè)置和法理關(guān)系之前，“擴(kuò)權(quán)”會(huì)不會(huì)反而變成一個(gè)“坑”，讓原本就經(jīng)常“左右為難”和“怎么也討不到好”的環(huán)保干部更加尷尬?

“擴(kuò)權(quán)”會(huì)不會(huì)反而變成一個(gè)“坑”，讓原本就經(jīng)?！白笥覟殡y”和“怎么也討不到好”的環(huán)保干部更加尷尬?

沒(méi)有理清楚的制度障礙

就拿環(huán)保執(zhí)法來(lái)說(shuō)，剛剛因“民主測(cè)評(píng)不合格”而被撤職的一位環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)鐘偉民這樣感嘆：“你如果縱容違法，你就勢(shì)必遭到責(zé)任追究；但是如果你嚴(yán)格執(zhí)法，可能也會(huì)得罪很多人。怎么辦？”

鐘偉民曾就職于湖南省永州市祁陽(yáng)縣環(huán)保局，在過(guò)去的兩年時(shí)間里，他所參與的執(zhí)法行動(dòng)關(guān)停了數(shù)十家不符合產(chǎn)業(yè)政策的污染企業(yè)。他說(shuō)，隨著環(huán)境大形勢(shì)的越發(fā)嚴(yán)峻，國(guó)家的要求和民眾的期待都和以往大不同。有些企業(yè)以前可以存在的，但是根據(jù)現(xiàn)在的法律和政策，就不能再存在，環(huán)保執(zhí)法“得罪人”，是不可避免的。

暫且不論這次民主測(cè)評(píng)本身的設(shè)置是不是合理，環(huán)保干部究竟有沒(méi)有“吃虧”，單從環(huán)保執(zhí)法的角度，鐘偉民告訴筆者他長(zhǎng)久以來(lái)的反思——存在太多沒(méi)有理清楚的障礙。

就拿2014年，在湖南省環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查中，被關(guān)停的近40家企業(yè)來(lái)說(shuō)。鐘偉民說(shuō)：“這些都是按照國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該被淘汰掉的企業(yè)。理論上，淘汰落后產(chǎn)能的事，不應(yīng)該是環(huán)保部門的事，應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)主管部門比如發(fā)改委、經(jīng)信委來(lái)做。但其實(shí)，現(xiàn)實(shí)情況下，這些部門不可能來(lái)做這些事。而國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策之所以規(guī)定了要淘汰這些產(chǎn)業(yè)，很大一部分原因就是因?yàn)樗鼈儽旧砭褪歉呶廴靖吣芎?，老百姓?lái)投訴這些企業(yè)，也就是因?yàn)樗奈廴締?wèn)題?！?/p>

環(huán)保執(zhí)法原本無(wú)權(quán)直接關(guān)停企業(yè)，但卻“越俎代庖”地以“不符合產(chǎn)業(yè)政策”為由，將這些污染企業(yè)認(rèn)定為非法，并進(jìn)行取締。在2014年湖南省的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查中，祁陽(yáng)縣環(huán)保局被湖南省環(huán)保廳樹立為優(yōu)秀典型。

兩頭不討好

那祁陽(yáng)縣的環(huán)境執(zhí)法是不是也深得民心了呢？鐘偉民表示，也不是。反而是，經(jīng)常做了事，卻不能起到效果，讓老百姓也不滿，覺(jué)得“你們是不是和企業(yè)是一伙兒的?！?/p>

在新的《環(huán)保法》正式實(shí)施之前，環(huán)保執(zhí)法沒(méi)有查封、扣押、按日記罰的權(quán)力。行政執(zhí)法的流程非常漫長(zhǎng)。接到民眾舉報(bào)之后，要先去查實(shí)，下發(fā)“事先告知書”，這之后7天，再去下發(fā)“處罰決定書”，再過(guò)30天，才去“強(qiáng)制執(zhí)行”?！皬?qiáng)制執(zhí)行”還要通過(guò)法院，法院也要審核你處罰得對(duì)不對(duì)……這類事情經(jīng)常引起矛盾，法院經(jīng)常也有他的難處，就常常讓協(xié)調(diào)。這個(gè)過(guò)程在老百姓眼里就成了：舉報(bào)以后，漫長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)去了，工廠依然在冒黑煙，排污水。

執(zhí)法大隊(duì)還遇到過(guò)這樣的例子——所有程序走完了之后，突然發(fā)現(xiàn)企業(yè)已經(jīng)換了人，搖身一變成了另一家企業(yè)，于是，這整套程序，又得再走一次。

“新《環(huán)保法》開始實(shí)施之后，環(huán)保執(zhí)法的程序簡(jiǎn)化一些了，可以查封、扣押，起到立竿見影的效果。權(quán)力更大了，但同時(shí)，責(zé)任也更大了?！辩妭ッ裾f(shuō)：“可能更會(huì)將環(huán)保執(zhí)法人員置于風(fēng)頭浪尖。嚴(yán)格執(zhí)法的話，勢(shì)必有人對(duì)你不滿，但這時(shí)候如果縱容，可能自己就要進(jìn)去了。”

系統(tǒng)建設(shè)的重要性

2015年1月1日，新《環(huán)保法》開始實(shí)施，環(huán)保部一位官員告訴筆者，不僅是與法律相關(guān)的解釋、細(xì)則和配套的制度、標(biāo)準(zhǔn)，還有環(huán)保執(zhí)法的隊(duì)伍建設(shè)都很重要。這樣才能在執(zhí)法過(guò)程中，有理有據(jù)，不會(huì)“自己給自己挖坑”。

就在新《環(huán)保法》開始實(shí)施之后的第一個(gè)月，環(huán)保部在官方網(wǎng)站上公布了一系列重點(diǎn)環(huán)境案件的查處結(jié)果。其中包括環(huán)保執(zhí)法人員對(duì)多個(gè)煤化工項(xiàng)目的“超標(biāo)污水”排入“曬鹽池”問(wèn)題進(jìn)行查處的情況。

這件事被環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部爭(zhēng)議為“鬧了笑話”。因?yàn)閳?zhí)法的邏輯已經(jīng)被企業(yè)的偷換概念帶到溝里去了。該官員告訴筆者：如果認(rèn)定企業(yè)是在“超標(biāo)”排放，那“曬鹽池”或者說(shuō)“蒸發(fā)池”就成了納污水體，而環(huán)評(píng)是不可能批準(zhǔn)企業(yè)用晾曬的方式來(lái)處理污水的，因?yàn)槟蔷统闪宋廴巨D(zhuǎn)移——要么滲漏到地下，要么擴(kuò)散到空氣里，就算是“達(dá)標(biāo)”的污水也不能通過(guò)這種方式排放。

另一方面，如果認(rèn)為“曬鹽池”是企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施，就是蒸發(fā)結(jié)晶濃鹽水的，那里面的水就不存在“超標(biāo)”的問(wèn)題。因?yàn)樗麄冋J(rèn)定的“標(biāo)準(zhǔn)”是針對(duì)于污染物排放而言的。但是，不管是什么設(shè)施，也不管企業(yè)號(hào)稱里面是污水還是濃鹽水，只要水中有污染物并且已經(jīng)對(duì)周邊環(huán)境造成了污染，就應(yīng)該按照污染的事實(shí)來(lái)進(jìn)行處罰。

騰格里沙漠污染事件之后，以“曬鹽池”來(lái)排污的行為已經(jīng)被明令禁止，但是，很多“污水暫存池”又應(yīng)運(yùn)而生。該官員告訴筆者：不管文字游戲怎么樣變，都不能讓違法者抓住“空子”，更不能為單純的殺一儆百就依據(jù)不清地執(zhí)法。這樣對(duì)環(huán)保執(zhí)法者自己來(lái)說(shuō)也是風(fēng)險(xiǎn)。

除了對(duì)執(zhí)法者提出了更高的要求，新《環(huán)保法》也有很多實(shí)際操作問(wèn)題亟待進(jìn)一步厘清。比如說(shuō)核心的第二十五條：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，“造成或者可能造成嚴(yán)重污染的”，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。

“具體執(zhí)法過(guò)程中，怎么來(lái)判定和解釋‘嚴(yán)重污染’呢？”該官員說(shuō)：“如果沒(méi)有量化的定義，隨意裁量權(quán)交給了執(zhí)法人員，這個(gè)彈性就大了。執(zhí)法人員被反告‘濫用職權(quán)’和‘侵犯私有財(cái)產(chǎn)’的可能性也是有的。到時(shí)候又如何來(lái)認(rèn)定誰(shuí)是誰(shuí)非呢？”