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        關于政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的實證研究——以安徽省為例

        2015-12-28 07:42:12紀天田蘇立寧
        關鍵詞:社區(qū)服務事務安徽省

        紀天田,蘇立寧

        (安徽大學管理學院,安徽合肥,230000)

        在新型城鎮(zhèn)化浪潮的推動下,社區(qū)作為保障人民生活水平、落實國家政策、促進社會和諧的具體實施者之一,逐漸被社會各界所關注,成為政府工作中至關重要的一部分。同時隨著中部崛起工作的逐年推進,我國中部地區(qū)在經(jīng)濟實力、政治環(huán)境、文化氛圍、社會發(fā)展水平等各方面都有了顯著的提升,為該地區(qū)社區(qū)建設工作營造了良好的發(fā)展空間。特別是自21世紀以來,安徽省著力推進社區(qū)建設,在社區(qū)基礎設施建設、社區(qū)工作人員培養(yǎng)以及社區(qū)志愿者的招募與管理等方面都進行了詳細且具有戰(zhàn)略性的部署和規(guī)劃,輔之以城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出這一專項的財政支持,推進社區(qū)建設工作的更好更快發(fā)展。在此以安徽省近年來城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的具體數(shù)據(jù)為切入點,集中分析了政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出對社區(qū)發(fā)展狀況的影響及可能存在的問題,并在此基礎上探討其解決和完善的路徑,具有一定的代表性與研究價值。

        一、安徽省社區(qū)建設發(fā)展現(xiàn)狀

        在我國中部地區(qū),安徽省的社區(qū)建設工作總體具有發(fā)展速度較快、模式創(chuàng)新積極、各地獨具特色等特點,具有較強的生命力和相對廣闊的發(fā)展空間。在總體規(guī)模方面,安徽省現(xiàn)有社區(qū)2408個,其中,區(qū)(縣、市)級社區(qū)服務中心60個,街道(鎮(zhèn))社區(qū)服務中心383個,社區(qū)服務站2301個,服務設施7000多個,已初具形態(tài)。[1]在社區(qū)內(nèi)部管理方面,為了保證社區(qū)在面對不同外部環(huán)境和內(nèi)部需求時都能以最快的速度進行及時的應對和處理,安徽省的社區(qū)都享有一定的自治權,既可以自行開展活動、提供服務,也可以對社區(qū)建設經(jīng)費進行具體且合理的分配和使用。

        在安徽省,社區(qū)建設的經(jīng)費基本都來源于政府的財政支持,由安徽省財政廳統(tǒng)一進行預算,再層層下發(fā)到各地市,最終通過街道與該地社區(qū)進行對接,保證資金的有序供給。并且,安徽省還在每一季度以街道為單位,對所屬社區(qū)的經(jīng)費支出情況進行系統(tǒng)的統(tǒng)計與整理,再由區(qū)級政府根據(jù)本地區(qū)財政的具體收支情況和社區(qū)建設的需要,對其經(jīng)費的供給進行小幅度的調(diào)整,保證政府財政和社區(qū)經(jīng)費的雙重穩(wěn)定。

        二、安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出統(tǒng)計分析

        (一)全省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出呈逐年增長的態(tài)勢

        根據(jù)安徽省政府2010年至2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,雖然城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長率存在一定的波動,但就整體而言,其增長率均為正向發(fā)展,充分說明了安徽省在城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出方面呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢。

        表1 安徽省歷年城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長情況

        從橫向上看,根據(jù)2013年安徽省16個地級市的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,全省各地政府的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長率都呈正向增長,其中安慶市、宿州市、黃山市增長最為顯著,淮北市、銅陵市、合肥市增長相對平穩(wěn)。

        從縱向上看,自2009年至今安徽省各地市幾乎都逐步將城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出納入年度財政預決算之中,漸進式加強了對社區(qū)建設的資金支持。以合肥市為例,該市政府在2009年至2013年5年間,社區(qū)事務財政投入基本呈上升趨勢,在增長率方面也逐步趨于緩和,整體處于穩(wěn)定增長的狀態(tài)。

        表2 2013年安徽省各地市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長情況

        表3 合肥市市本級城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出情況

        (二)各地市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出占總支出的比例總體上逐年增加

        隨著安徽省各地市經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的不斷提高,社區(qū)的作用顯得尤為重要。為了進一步加快安徽省各地市社區(qū)建設的步伐,省政府于2012年6月下發(fā)了《安徽省社區(qū)服務體系建設規(guī)劃》,著重強調(diào)了社區(qū)發(fā)展的必要性和急迫性。各地級政府為了更好地落實安徽省政府的規(guī)劃,自2013年起再次增加對社區(qū)建設的財政支持,導致其城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出在全市財政總支出中的比例逐年增加。以蕪湖市和滁州市為例,在僅僅一年的時間里,其城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出在財政總支出中的比重就由原來的17.18%和7.41%,分別增長為19.72%和10.39%,增長幅度十分明顯。

        (三)各地市之間城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出差別明顯

        通過進一步比較安徽省各地市之間的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出狀況,我們可以清晰地感受到其中的差異。首先在投入金額方面,合肥市、蕪湖市等全年財政收入較高的地市,投入資金相對較多;其次在投入增長率方面,黃山市、安慶市呈現(xiàn)迅猛增長之勢,為當?shù)氐纳鐓^(qū)建設奠定了堅實的物質基礎;再次在財政支出比例方面,淮南市、淮北市較為突出,宿州市、滁州市卻明顯落后于全省的平均水平。

        (四)城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的內(nèi)部結構比例有所變化

        根據(jù)合肥市市本級年度公共財政支出決算表統(tǒng)計表明,與2013年相比2014年該市大幅度縮減了城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施的相關經(jīng)費,同時也減少了城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理以及城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生三部分的財政支出,反而大幅度增加了其他城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出。政府通過調(diào)整社區(qū)財政投入的結構,增加其他性支出,在一定程度上給予了社區(qū)更多的自主權,有效地提高了其經(jīng)費運作的自主性和靈活性。

        三、安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)財政投入的實證分析

        (一)政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與其GDP、全年財政收入、全年財政支出具有顯著相關性

        為了進一步明確直接影響城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的有關因素,通過將安徽省部分市級政府的GDP、全年財政收入、全年財政支出等數(shù)值分別與城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出進行相關性分析,得出下表:

        表4 2013年安徽省部分地市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出情況

        表5 合肥市市本級城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出細則

        首先,政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全年財政收入之間在0.01水平(雙側)上具有顯著相關性。這說明安徽省各地級政府在進行城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出預算時,很可能是以當年財政收入為重要依據(jù)來進行相關規(guī)劃和部署的。

        其次,政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全年財政支出之間僅在0.05水平(雙側)上具有顯著相關性。這說明政府在進行城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出預算和規(guī)劃時,可能在一定程度上受當年財政支出的總體戰(zhàn)略部署或結構性調(diào)整等因素的影響,具有一定的約束性。

        最后,政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與其全年地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)之間在0.01水平(雙側)上具有顯著相關性。這說明在安徽省內(nèi),各地級政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與該地的經(jīng)濟發(fā)展水平具有直接關聯(lián),經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市,如合肥市、蕪湖市等,政府在社區(qū)發(fā)展方面投入較大,反之亦然。綜上所述,安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出明顯受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平與財政實力的制約,直接影響城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展情況。

        (二)安徽省各級市政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全市戶籍人口、城鎮(zhèn)化率不具有顯著相關性

        根據(jù)中國社會保障體制研究專家、社科院社會政策研究中心秘書長唐均所著的《中國的人口問題與社區(qū)》一文,社區(qū)是一個地區(qū)人口規(guī)模的最優(yōu)承載器之一,它與該地區(qū)的人口分布和城鎮(zhèn)化水平具有一定的關聯(lián)性。故通過將安徽省16個地市的人口情況、城鎮(zhèn)化率分別與該市城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出進行相關性分析,如下表所示:

        表6 城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與GDP、全年財政收入、全年財政支出相關性分析

        表7 城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與全市戶籍人口、城鎮(zhèn)化率相關性分析

        表7數(shù)據(jù)表明,安徽省各地城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與該地市的人口和城鎮(zhèn)化率并不具有顯著相關性,可能存在地區(qū)社區(qū)服務需求、發(fā)展需求與政府供給之間不均衡等問題。

        (三)政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與社區(qū)發(fā)展情況具有一定的相關性

        必要的經(jīng)濟基礎與支持是社區(qū)快速發(fā)展的重要推動力和保障力,但限于我國社區(qū)發(fā)展水平的約束,政府大多以逐年加大城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的方式,先從范圍上促進社區(qū)服務的普及化,借此緩解人們對社區(qū)服務日益增長的需求。

        表8 合肥市市本級城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與其社區(qū)衛(wèi)生服務機構個數(shù)相關性分析

        以安徽省社區(qū)衛(wèi)生服務為例,通過城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出與社區(qū)衛(wèi)生服務機構的數(shù)量增長的相關性分析可知,兩者在0.05水平(雙側)上顯著相關,這說明政府的財政支持與社區(qū)服務機構的增長在一定程度上具有相關性,有利于推進社區(qū)服務的專業(yè)化和全面性。

        (四)結論

        1.政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的制約

        根據(jù)上述的相關性分析可知,各地市政府的財政收入、財政支出以及GDP水平都對政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出起到?jīng)Q定性的作用,直接導致各地城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出上的差異化。而安徽作為全國著名的農(nóng)業(yè)大省、旅游大省,各地市間經(jīng)濟發(fā)展水平差距明顯。部分地市經(jīng)濟發(fā)展條件有限,全年財政收入和GDP產(chǎn)值也相對落后,不足以充分支撐社區(qū)發(fā)展的相關支出。但對于合肥市、蕪湖市等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地市,當?shù)卣谏鐓^(qū)發(fā)展方面的財政支持力度相對較大,支出增長態(tài)勢也已趨于穩(wěn)定。長此以往,安徽省各地市社區(qū)發(fā)展水平之間的差距很可能將被逐步拉開,嚴重影響安徽省社區(qū)發(fā)展的整體態(tài)勢與長效機制。

        2.各地市政府財政投入與城鄉(xiāng)社區(qū)的需求之間可能存在“剪刀差”現(xiàn)象

        為了進一步促進社區(qū)建設的快速發(fā)展,安徽省各地市政府都采取了一定程度上的行政手段,如專項的財政支持等,以確保社區(qū)發(fā)展所需的物質基礎。但是,前文的相關性分析表明,安徽省在進行城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出預算和規(guī)劃時,并沒有充分結合當?shù)鼐唧w的人口情況和城鎮(zhèn)發(fā)展狀況,可能導致政府的行政性推動與當?shù)厣鐣l(fā)展階段不匹配等問題,從而形成“剪刀差”現(xiàn)象。這一現(xiàn)象具體表現(xiàn)為:人均恩格爾系數(shù)較低、社區(qū)發(fā)展水平較高的地區(qū),其政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出較多;人均恩格爾系數(shù)較高、社區(qū)發(fā)展水平較低、社區(qū)服務需求較大的地區(qū),政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出較少。

        正如我國中部地區(qū)多處于平原、丘陵等地勢,農(nóng)業(yè)較為發(fā)達,信息、金融等產(chǎn)業(yè)相對較弱。安徽省作為全國農(nóng)業(yè)大省,各地市之間的城鎮(zhèn)化水平差距較大,其中合肥市城鎮(zhèn)化率為69.1%,亳州市卻僅為34.4%。而在以農(nóng)業(yè)為主導的滁州市,全市戶籍人口為449.45萬人,其中農(nóng)業(yè)人口350.31萬人,占全市人口的77.94%左右。在這些地區(qū)廣泛分布著規(guī)模不一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級社區(qū),這些社區(qū)起步較晚、發(fā)展條件較為嚴峻、社區(qū)人口也相對較多,致使其發(fā)展所需經(jīng)費更多且更為緊急。但根據(jù)政府公布的相關數(shù)據(jù)顯示,滁州市2013年城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出僅為18.54億元,只有合肥的五分之一左右,占財政總支出的7.41%。雖然當?shù)卣畬ι鐓^(qū)建設問題也給予了高度的重視,并制定了一系列財政支持計劃,但由于該地區(qū)人口、農(nóng)業(yè)等問題突出,導致在教育、農(nóng)林等方面投入較大,極大地壓縮了城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出,使得社區(qū)經(jīng)費被迫消減,嚴重阻礙其建設與發(fā)展。

        圖1 各地政府財政投入與城鄉(xiāng)社區(qū)的需求之間的“剪刀差”

        3.城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出在一定程度上促進了社區(qū)服務的發(fā)展水平

        根據(jù)安徽省歷年的相關數(shù)據(jù)與相關性分析顯示,隨著城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的逐年增加,安徽省在社區(qū)基礎設施建設等方面成效顯著,極大地推進了社區(qū)發(fā)展的步伐。首先,自2007年至2011年間,安徽省社區(qū)衛(wèi)生服務機構由1571個增長到2170個,合肥市市本級社區(qū)衛(wèi)生服務機構由172個增長到220個,同時進一步健全了其功能范圍,為廣大社區(qū)居民提供了更多的公共衛(wèi)生服務。其次,安徽省又在2013年至2015年期間,以社區(qū)為具體落實單位加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的建設,新建、改擴建城市社區(qū)養(yǎng)老服務設施2400個,新建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務設施5000個,進一步擴大了社區(qū)養(yǎng)老的覆蓋范圍,切實保障社區(qū)養(yǎng)老工作的順利進行。[2]

        四、完善城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的對策探索

        城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出是我國社區(qū)規(guī)模日益壯大、社區(qū)發(fā)展日益迅猛的產(chǎn)物,但由于成立時間不長,仍有待于進一步改善。對于安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出受地方經(jīng)濟水平制約與“剪刀差”現(xiàn)象等問題,政府與社區(qū)應從量、質兩個層面分別予以完善。在量的方面,政府應進一步加強財政投入力度,實時調(diào)整投入結構,提高財政支持的針對性,社區(qū)應積極引入市場化機制,拓寬經(jīng)費來源渠道,切實保證社區(qū)服務的普及化;在質的方面,政府和社區(qū)都應建立健全績效評估體系、加強多方監(jiān)督,以保證資金的具體落實與使用效益,提升城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的利用率與社區(qū)服務水平。

        (一)加大中央與省級財政轉移性支付,分階段調(diào)整投入結構

        由于地理位置、生態(tài)環(huán)境、氣候影響等多種原因,不同地市之間的經(jīng)濟發(fā)展水平具有一定的差異,特別是在部分相對落后的地區(qū),僅靠地方政府的財政支持力度遠不足以滿足人們對社區(qū)建設的迫切需求。中央及省級政府應根據(jù)當年的財政收支情況,在合理的區(qū)間內(nèi)適當增加對欠發(fā)達地區(qū)的轉移性支付,以此保障社區(qū)發(fā)展的基礎性供給,維持全省社區(qū)的平衡性發(fā)展,增強其發(fā)展活力,努力推進社區(qū)建設全面化、社區(qū)設施統(tǒng)一化以及社區(qū)服務普及化。省級政府還可以在綜合評價各個地市經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支結構、社區(qū)發(fā)展情況等基礎上,明確各地級市社區(qū)發(fā)展的水平與近況,并以此為依據(jù)區(qū)分性地增加對各地市的轉移性支付,促進各地均衡性發(fā)展。同時,各地市政府也應正確認識本地區(qū)社區(qū)發(fā)展的水平,分階段調(diào)整其財政投入力度與方向,從普及社區(qū)基礎性設施到進一步完善社區(qū)服務項目形成漸進式的財政規(guī)劃,逐步消除“剪刀差”現(xiàn)象。

        (二)鼓勵社區(qū)開拓經(jīng)費來源渠道,發(fā)展市場化服務機制

        在我國中部地區(qū),社區(qū)經(jīng)費主要來源于政府財政投入,但對于處于高速發(fā)展期的城鄉(xiāng)社區(qū),僅靠這單一化的經(jīng)費來源是遠遠不夠的,亟需擴寬其資金獲取渠道,合理地引入市場化機制。在經(jīng)費來源方面,當?shù)卣梢苑e極鼓勵社區(qū)建立專項的基金會,充分吸收社會資金,依法接受他人捐助的財產(chǎn),并以程序化的方式將這部分資金嚴格用于社區(qū)建設,使其成為社區(qū)公益資金的儲備庫,充分彌補政府財政支持中的不足。[3]同時,社區(qū)作為基礎性服務的有力承接者,肩負著各種不同類型的社區(qū)服務項目。目前,我國社區(qū)服務大多都是無償性提供的,但在市場化的沖擊下,伴隨著中國老齡化程度的不斷加深,社區(qū)養(yǎng)老等新的問題時刻考驗著社區(qū)的承載能力,必然導致有償性服務成為社區(qū)未來發(fā)展的必然趨勢之一。

        (三)進一步健全績效評估體系,提高財政支出的使用效率

        由于我國社區(qū)建設尚處于不成熟期,對它的考核指標也較為寬泛。特別是在城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出中,其他性支出所占比例較大且逐年增加,這部分資金的使用在考核時常常存在難以量化或主觀性過強等問題,影響其整體評價。為此,我們必須從兩個層面進行分析與完善:在政府層面上,省級政府可以適當引入第三方評價機制,對城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出情況進行較為客觀的審核與評價,并根據(jù)反饋信息及時調(diào)整支出結構與投入力度,切實保障社區(qū)建設的有序進行。在社區(qū)層面上,為了進一步落實國家對于社區(qū)建設的有關規(guī)定,我國的社區(qū)組織半數(shù)以上都設有一套管理制度,但由于社區(qū)管理經(jīng)驗不足,在制度的設計上常常存在一定的缺陷,亟需政府的督促與引導。首先,應制定一套有效的財務制度,對經(jīng)費使用的范圍、時限、審批流程等進行明確的規(guī)定,保證經(jīng)費的有序、有效使用。[4]其次,應設立個人責任制度,準確定位每筆經(jīng)費的相關負責人,切實保證事后追責的順利進行。最后,還應切實落實工作人員績效考核制度與財務審核制度,并根據(jù)反饋信息及時調(diào)整社區(qū)工作人員隊伍結構,合理修正下一年度的經(jīng)費預算與規(guī)劃,從多個層面共同提升社區(qū)經(jīng)費的使用效率。

        (四)加強財政監(jiān)管,促進公開透明

        為了保障政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的真正落實,首先應在安徽省政府與社區(qū)之間建立一套系統(tǒng)化的財務監(jiān)督審計制度,即“省-市-區(qū)-街道-社區(qū)”一體化監(jiān)督機制,以制度的形式對城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的整體運作情況進行有效監(jiān)督。其次,在進行年度財政預算與規(guī)劃時,市級政府應及時到社區(qū)進行有關的調(diào)研工作,切實了解社區(qū)的發(fā)展情況。同時,區(qū)級政府的相關管理部門也可以充分發(fā)揮當?shù)厣鐓^(qū)居民的參與意識,由社區(qū)通過意見箱、匿名投票等方式及時獲取居民們的最新需求,再由所在街道對其進行整合上報,促使政府及時調(diào)整下一年度的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出結構,努力滿足社區(qū)居民們的物質和精神需要。最后,政府有關部門還應定期將城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的使用情況進行公布,主動接受人民群眾、新聞媒體以及社會組織等的監(jiān)督,真正做到將政府財政“取之于民,用之于民”。

        [1]安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)安徽省社區(qū)服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)的通知[R].皖政辦【2012】48號,2012.

        [2]中安在線.到2015年安徽省養(yǎng)老機構床位數(shù)將達43萬張[EB/OL].(2013-12-12)[2015-06-02].http://ah.anhuinews.com/system/2013/12/12/006234036.shtml.

        [3]王勁穎.以社區(qū)基金會為載體構建社區(qū)治理平臺[J].青島行政學院學報,2014(5):89-91.

        [4]姜小平.籌措城市社區(qū)經(jīng)費的對策與思考[J].滁州學院學報,2013(1):26-29.

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