朱培靈

（中南財經(jīng)政法大學金融學院，武漢 430074）

1842年，清王朝的軍隊最終敗于英軍之手。中英兩國政府在泊于南京下關江面的英軍旗艦康華麗號簽訂了《南京條約》。自此，中國經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)生了巨大的變化，中國市場、中國經(jīng)濟開始與世界市場、世界經(jīng)濟更緊密的聯(lián)系。與此同時，清政府的財政為了配合經(jīng)濟的發(fā)展，開始了它的變革之路。

一、鴉片戰(zhàn)爭之前清政府的財政狀況

“清王朝的財政體制是皇室財務與國家財務分別管理”[1]中，內(nèi)務府總管皇室財務，戶部總管國家財務。二者“各自獨立但互相挹注”、各成系統(tǒng)、各有固定的收支項目。

（一）內(nèi)務府

內(nèi)務府總管皇室的財政，乃清代所特有的機構?；适沂聞罩T如日膳、服飾、庫貯、禮儀、工程、農(nóng)莊、畜牧、警衛(wèi)扈從、山澤采捕等皆由它管理。除這些事務之外，還把持鹽政、分收榷關、收受貢品。內(nèi)務府主要的財源來自于皇莊的地租，戶部的撥款，工部繳納的實物以及鹽政、織造、各省大臣進獻的財貨等，皇室有專門的內(nèi)務府庫藏。相對于戶部總管的國家財務而言，收支項目穩(wěn)定，受國民經(jīng)濟的影響不大，對國民經(jīng)濟的影響也不大。

（二）戶部總管的國家財政

鴉片戰(zhàn)爭以前，清政府的財政高度集中于中央。地方財政的收支項目與數(shù)額，必須按戶部的規(guī)定或得到戶部的批準。這段時期，清政府的財政奉行“量入為出”原則，即“在歲入的范圍內(nèi)管理運用歲出的原則?！盵2]是一種穩(wěn)定而保守的財政。之所以實行量入為出的財政原則，主要是因為就一般情況而言，在鴉片戰(zhàn)爭以前，清政府每年支出項目是固定的，每個項目基本有其定額，各項收入也有其定額，且各年變動幅度不大。在承平年代，收支相抵，略有結余。結余存入戶部銀庫。若遇戰(zhàn)爭或災禍等特殊情況，造成入不敷出的時候，則動用庫銀。若庫銀不足或中央不愿動用時，則采用臨時措施，如增稅、開捐、加派商人報效、鹽斤加價等，以增加財政收入。

鴉片戰(zhàn)爭以前，清政府財政收入的主要財源是來自于田賦、漕糧、專賣收入（鹽、茶專賣）、關稅以及雜稅。18世紀上半葉清政府開始推行攤丁入地（攤丁入畝）制度，以田賦的形式征收丁銀和地稅。田賦由地方政府于每年春秋兩季征收，采取貨幣和實物兩種形式，因此又叫“錢糧”。漕糧是一種以實物為征收對象，用于京城的皇室、貴族和官兵的日常開度，其征收范圍只包括山東、河南、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省。除此二者之外，鹽專賣與關稅也是數(shù)量較大的兩個收入項目。其中，關稅有戶部征收的關稅和工部征收的關稅之分。在鴉片戰(zhàn)爭之前，鹽專賣和關稅收入達到1116萬兩，占到總收入的26.62%。[3]另外，諸收入項中還有雜稅，但其數(shù)額不多。除上述各項收入的正額外，還有耗羨，即額外的附加稅。耗羨的一部分歸地方，稱為“養(yǎng)廉”，另外的解繳布政使司，叫“羨余”。田賦耗羨和漕糧耗羨占據(jù)了相當大的比重。

雖然自1795年以來，為了鎮(zhèn)壓四川、陜西、湖北等地爆發(fā)的白蓮教起義，耗費了約2.67億元（約1.95億兩白銀），使財政狀況一度陷入困境，但起義平定后又逐漸好轉(zhuǎn)。到鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)前的1839年，戶部庫銀結余725萬余元（約529萬兩白銀）。[1]所以，總的來說，戰(zhàn)前清政府的財政狀況還是比較好的。其特點可以歸納為：規(guī)模小、自主性明確、量入為出的財政、收支項目穩(wěn)定和為統(tǒng)治階級服務五點。

二、鴉片戰(zhàn)爭之后清政府的財政狀況

（一）內(nèi)戰(zhàn)時期

鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府的財政可謂是江河日下。不平等條約的簽訂，農(nóng)民起義的爆發(fā)都加深了清政府的財政危機。特別是，1850末到1851年初爆發(fā)的太平天國運動，進一步惡化了清政府的財政。

內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)產(chǎn)生了龐大的軍費開支，這極大地增加了清政府的財政支出。據(jù)統(tǒng)計，自內(nèi)戰(zhàn)開始到1853年，僅僅三年便產(chǎn)生了2963萬兩白銀的軍費開支（《清文宗實錄》卷97，第32頁）。隨著內(nèi)戰(zhàn)波及面的不斷擴大，使得清政府控制范圍縮減進而導致了財政收入在征收范圍上的縮小。1853年以后，戶部原有的各種財政收入不到舊額的十分之四、五（清代鈔檔：《同治六年十二月初十日戶部寶鎏奏》）；1852～1863年戶部的平均收入僅為道光時期常年的70.4%，其中，尤以1853年為最低，僅為常年收入的41.5%（清代鈔檔：《戶部大進、大出黃冊及四柱冊》）。長年的入不敷出不斷消耗著戶部的積余。內(nèi)戰(zhàn)時期，戶部不僅很少有所積余，甚至有些年份還出現(xiàn)了虧損。如1852年便虧銀一百九十多萬兩，1853年虧銀四百多萬兩（清代鈔檔：《同治四年三月十三日戶部左侍郎皂保奏折清單》）。清政府的財政幾近到了崩潰的邊緣。

戶部作為中央財政的管理機構，在內(nèi)戰(zhàn)時期不可避免地陷入了嚴重的財政危機之中。而地方財政也未能幸免。其中，造成地方財政危機的主要原因則是軍餉的籌措。特別是位于戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的省份，不僅本省軍隊的作戰(zhàn)布防需要糧餉的供給，而且外省援軍的云集，也需要就地供應。到了內(nèi)戰(zhàn)結束的時候，各省已經(jīng)是“庫貯都久形空匱，地方財政面臨瓦解?！盵4]

（二）內(nèi)戰(zhàn)以后

內(nèi)戰(zhàn)的結束，使百廢待興、外患不斷的清王朝獲得了寶貴的喘息機會。清政府的財政也因此重新開始穩(wěn)步增長。同治、光緒兩朝與道光時期的財政相比，收支規(guī)模有了明顯的擴大。道光年間，戶部收入常年保持在四千二百萬兩左右，而到了光緒年間，幾乎增加了一倍。如1885～1894年，歲入在7708萬～8103萬兩之間。而支出方面，也逐漸趨于平衡。光緒十年，戶部對光緒七年的財政支出根據(jù)新定科目重新核定，結果顯示該年戶部收入82349179兩白銀，支出78171450兩白銀。[5]

據(jù)統(tǒng)計，1885～1894年10年間，清政府財政累計結余白銀5988萬兩白銀。當然，實際情況并非如此樂觀，因為劉岳云的統(tǒng)計數(shù)據(jù)并沒有包括意外開支，根據(jù)當時美國駐上海領事哲美森的研究，在甲午戰(zhàn)爭以前，清政府實際上是沒有財政準備金的。所以，該時期的財政結余仍是十分有限的。

三、財政改善措施

鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府的財政狀況開始轉(zhuǎn)惡。太平天國等內(nèi)部戰(zhàn)爭的爆發(fā)，進一步加深了清政府的財政危機，清政府的財政是一種“‘耗財有聞而生財無策’的財政局面”。為了改善財政，擺脫所陷入的困境，清政府出臺了一系列的政策。這些政策的實施，使飽經(jīng)戰(zhàn)火荼毒的清王朝在恢復短暫的和平之后得到了逐漸的恢復，直到中法戰(zhàn)爭以后，“財政支出繼續(xù)保持了略有盈余?！鼻逭菩械母纳曝斦拇胧┐笾掠校涸黾优f稅、創(chuàng)設新稅、推廣捐例和舉借內(nèi)外債。

（一）增加舊稅

清政府的舊稅主要是田賦、漕糧、專賣收入、關稅和雜稅。其中屬于土地稅范疇的田賦和漕糧占據(jù)了站前財政收入的70%（見表3.1）以上。清政府增加舊稅主要也是針對田賦和漕糧兩項，采取的措施是預征田賦和漕糧的浮收、改折。

表3.1 太平天國運動前清政府財政收入結構分析表（單位：兩）

（二）創(chuàng)設新稅

創(chuàng)造新稅，主要是開征海關稅和推行厘金制度。

1.關稅

海關稅與以往的于常關征收的關稅不同，它直接由中央征收，成為中央財政的財源。李鴻章認為，海關稅應成為由戶部管理的中央稅，同時也應發(fā)揮其對當時軍費開支中臨時費用的支持。他以江海關關稅為例指出，海關關稅的收入除借款返還、船舶購置等既定項目以外的部分將全部送交戶部。由此可以窺見，海關關稅對于臨時花費支出而言，是一個強有力的收入源。

除此之外，關稅最大的用途就是作為向外國借款的擔保。1853年小刀會起義后，外國人開始在中國海關行政署中擔任要職，建立了外國人管理中國海關行政的稅務司制度。而這個設立的稅務司既負責海關征稅，又負責監(jiān)督中國海關對外賠款與外債的償付。

自關稅初開征很快成為清政府一項主要的收入來源，根據(jù)曾任海關總稅務司的羅伯特·赫德的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，1901年清政府的財政收入中，海關關稅收入2380萬兩白銀，占當時總收入的26.99%。[2]由此可以看出海關關稅已經(jīng)成為戰(zhàn)后清政府財政的一項主要財源。

2.厘金

所謂厘金，是以“厘”（商品價格的1%）作為名義上的課稅基準而來的。最初僅僅是一種地方籌餉的方式，稱為捐厘。1853年因戶部和各省調(diào)撥的軍費不夠，當時以刑部侍郎負責清軍江北大營軍餉籌措工作的雷以諴，為了籌集軍費便在附近的里下河設局勸捐，規(guī)定“每米一石，捐錢五十文”，頗有成效。隨后各地陸續(xù)仿辦，直至全國推行，成為一項新稅種。

厘金的征收，雖然加大了商人的負擔，阻礙了商品的流通。但是厘金卻很快成為一項重要的財政收入財源，例如1892～1893年間，清政府征收了1428萬兩厘金稅，所占當年財政收入的19.07%，并且它的收入仍在不斷地增長。厘金稅收規(guī)模的增大，在一定程度上反映了當時商品經(jīng)濟的發(fā)展。

通過田賦預征和漕糧的浮收改折，本可以大幅增加清政府的財政收入，但是與道光年間相比，光緒年間的田賦（包含了漕糧收入）并沒有顯著的增加，而戰(zhàn)后財政收入規(guī)模卻有了很大程度的擴大，其中海關關稅和厘金起到了非常重要的作用。這從另一方面可以反映，晚清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰落和商品經(jīng)濟的發(fā)展。

表3.2 光緒十一年至二十年財政收入結構分析表（單位：兩）

（三）推廣捐例

捐例包括捐納和捐輸。捐納是由朝廷向報捐人出賣官爵封典，捐輸是按商民報效銀數(shù)由朝廷給予某種獎敘。捐例政策初行便取得了較好的成效。1851年清政府頒發(fā)《籌餉事例條款》規(guī)定，捐納京官、外官、武官等職銜按1826年條例所載銀數(shù)核減一成，九折收捐。截至1852年底，捐銀便達300萬兩。而捐輸?shù)姆绞接懈魇〉胤焦俜脚c地方鄉(xiāng)紳階級聯(lián)合，派定捐數(shù)，指名勒捐。有的向旅居外省的本籍紳商勒捐助餉，名為“需餉孔殷”。有的直接到鄰省設局勸捐或由外省在本省設局勸捐。

（四）舉借內(nèi)外債

舉借內(nèi)債，開始于清政府1853年在陜西、山西、廣東等省進行的“勸借”。內(nèi)債債務在舉借之初都規(guī)定按期照數(shù)償還，但最后并未兌現(xiàn)。而各省是以庫銀支絀援請按捐例處理，有的由官府奏請嘉獎，有的則請照章加廣本省學額。這樣使得“勸借”發(fā)展成了“勸捐”，舉債就蛻變成為捐納或捐輸了。這樣的債務規(guī)模因而不是很大。

戰(zhàn)后對于清政府而言，財政規(guī)模的不斷擴大特別是支出的急速增長，使得在進行一些建設時不得不考慮在僅僅依賴朝廷的資力之余而舉外債。外債最初是1853年至1854年間由蘇松太道吳健彰經(jīng)手向上海洋商舉借，以雇傭外國船炮攻打小刀會起義軍，數(shù)額127788兩。自1860年《北京條約》之后，清政府舉借外債的頻率和規(guī)模都逐漸增加。從1861年到1865年間，蘇、浙、閩、粵等省先后向英、美各國洋商舉借過十二筆外債，總額1878620萬兩。[4]清政府所舉之外債一般通過清政府進行，返還則實際由各海關分攤。這樣清政府便將財政窘迫的危機向海關轉(zhuǎn)嫁，從一定程度緩和了財政的困境。

四、總結

相對于鴉片戰(zhàn)爭前的財政相比，戰(zhàn)后特別是實行了新的財政政策以后，清政府的財政不僅規(guī)模上而且結構上都發(fā)生了巨大的變化。而財政的變化，從一方面反映了社會經(jīng)濟的變遷。戰(zhàn)后，農(nóng)業(yè)的持續(xù)衰弱和工商業(yè)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展形成了鮮明的對比。這點，在財政的收支情況中也得到了表現(xiàn)。

規(guī)模上而言，財政支出的規(guī)模明顯加大。1842～1849年，歲入在4868萬～5343萬元，歲出在4681萬～4913萬元；1885～1894年歲入在9352萬～11790萬元，歲出在9585萬～10783萬元。收支近乎均增加一倍。這些數(shù)字雖然不能完全真實地反映當時的全貌，但是僅僅是研究它的變化而言，卻已然可以說明問題。

結構上而言，鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府的收入和支出結構都發(fā)生了重大的變化。簡而言之，支出方面，增加了抵御西方國家侵華戰(zhàn)爭費用、對外國的賠款、舉借外債的還本付息以及向西方學習的洋務費用等項目。在水里的河工費和塘工費上面數(shù)量減少不少。收入方面，通過從農(nóng)業(yè)得到的收入份額減少，通過工商業(yè)得到的收入份額增加。其中，厘金和關稅逐漸成為收入的主要來源。

[1]趙德馨.中國近代經(jīng)濟史1842-1949[M].鄭州：河南人民出版，2003.

[2]濱下武志.中國近代經(jīng)濟史研究清末海關財政與通商口岸市場圈[M].高淑娟，孫 彬，譯.南京：江蘇人民出版社，2008.

[3]周育民.19世紀60-90年代清朝財政結構的變化[J].上海師范大學學報：社會科學版，2000(4).

[4]付志宇，繆德綱.太平天國運動時期清政府財政危機與財政對策探析[J].貴州社會科學，2007(9).

[5]趙爾巽，等.清史稿卷一二五，食貨·會計[M].北京：中華書局，1976.