鄭風(fēng)田 焦萬慧

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市障礙在哪？

鄭風(fēng)田 焦萬慧

要做到與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，既需要頂層設(shè)計(jì)，也需要基層政府拿出可行的方案。

作者名片

鄭風(fēng)田，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長(zhǎng)。國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家社科基金同行評(píng)審專家，財(cái)政部、教育部、科技部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等部委項(xiàng)目評(píng)審專家。主要研究領(lǐng)域：“三農(nóng)問題”,食品安全，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群與創(chuàng)業(yè)、企業(yè)與環(huán)境關(guān)系等。近年來主持國(guó)家社科基金3項(xiàng)，國(guó)家自然基金3項(xiàng)，主持教育部人文社科基金、福特基金會(huì)、國(guó)家留學(xué)基金委課題、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)等10多項(xiàng)，主持財(cái)政部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、科技部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家能源辦、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家食藥局等部委合作課題10多項(xiàng)，地方合作課題20多項(xiàng)。

深改組于近日舉行的第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。這項(xiàng)任務(wù)已在2013年11月的中共十八屆三中全會(huì)上作出部署，此次審議推動(dòng)表明三中全會(huì)的相關(guān)決定將逐步獲得落實(shí)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革時(shí)，必須嚴(yán)守耕地紅線，不能侵犯農(nóng)民利益，也不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件”，土地改革涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。土地制度改革必須在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。三條紅線是“試點(diǎn)的大前提，絕不能逾越”。

經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)充分實(shí)現(xiàn)還有一段漫長(zhǎng)的路要走。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)還存在哪些具體障礙？如何才能保證其產(chǎn)權(quán)充分實(shí)現(xiàn)？

建設(shè)中的土地

土地改革涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

從農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地說起

——農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的內(nèi)涵與外延。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。建設(shè)用地按照土地權(quán)屬又分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際上分為三類：第一類是農(nóng)民宅基地，第二類是農(nóng)村公益性和公共設(shè)施用地，第三類是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）。

按照國(guó)土資源部令第11號(hào)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2002年5月9日），經(jīng)營(yíng)性用地是特指商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。

——農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)屬性。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，廣義上包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。所有權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)兩項(xiàng)最重要的權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)是所有人依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有占有、使用和收益的權(quán)利。

《土地管理法》規(guī)定村民小組具有經(jīng)營(yíng)管理土地的權(quán)利，而《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民小組無獨(dú)立地位，隸屬于村民委員會(huì)，其對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)也就自然歸村委會(huì)。但土地所有權(quán)主體明確為村民小組是不可行的，許多村民小組并不能決定其所有的集體土地的處置，而是由村委會(huì)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替，這在某種程度上就造成混亂與矛盾。

合法入市尚存障礙

——農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬不明?，F(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰必然帶來責(zé)權(quán)不清、處置無度、權(quán)力尋租以及分配關(guān)系的模糊和混亂問題。而且，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位不明確、不完整，難以行使法律賦予的職權(quán)。

——農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)面臨不少困難。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)面臨不少困難，比如土地糾紛、權(quán)屬爭(zhēng)議等問題。由于新舊矛盾疊加積累，農(nóng)民產(chǎn)生不少土地糾紛。農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)、公用設(shè)施占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非及婚喪嫁娶土地?zé)o調(diào)整、農(nóng)戶互換田地等土地糾紛問題相當(dāng)突出，利益協(xié)調(diào)難度相當(dāng)大。由于權(quán)屬來源資料不全和歷史遺留問題，權(quán)屬爭(zhēng)議相當(dāng)激烈，權(quán)屬關(guān)系相當(dāng)混亂。

四川省廣元市朝天區(qū)新村示范片

——農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要具體配套制度。雖然有些地方已經(jīng)探索出一條農(nóng)村集體建設(shè)用地頗具特色的入市路徑，如佛山南海區(qū)已經(jīng)建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、基礎(chǔ)地價(jià)體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系，而能夠推廣到全國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市體系和稅收制度還需要更具體的政策制度配套。如農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)登記制度、使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、共用宗登記制度、抵押融資制度以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值稅和房產(chǎn)稅征收原則和稅率確定。

——農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配不盡合理。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在收益分配不規(guī)范、不合理的因素。要么各級(jí)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)管得過死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進(jìn)行私下交易，侵占由國(guó)家投資帶來的土地增值收益；甚至出現(xiàn)集體土地使用者私下流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)，造成集體和國(guó)家土地收益的雙重流失。

——國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制政策文件。土地用途管制是通行的土地管理原則，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理也不例外。十八屆三中全會(huì)重大《決定》指出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市前提是“符合規(guī)劃和用途管制”。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制，造成很多亂象。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民宅基地不屬于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不在入市流轉(zhuǎn)之列。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍。在隱形市場(chǎng)上，農(nóng)村集體侵犯農(nóng)民宅基地使用權(quán)現(xiàn)象屢屢發(fā)生，違法用地屢禁不止甚至危及耕地安全。

農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際上分為三類：第一類是農(nóng)民宅基地，第二類是農(nóng)村公益性和公共設(shè)施用地，第三類是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）。

合法入市途徑探析

——明確界定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體是其合法入市的前提。當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革當(dāng)務(wù)之急是產(chǎn)權(quán)明晰。首先要實(shí)地勘測(cè)，摸清家底，尊重歷史傳統(tǒng)，明確“權(quán)屬合法，界址清楚，面積準(zhǔn)確，材料齊全，無爭(zhēng)議”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)；通過土地登記確權(quán)頒證，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組、農(nóng)民個(gè)人四類主體的產(chǎn)權(quán)界限；不搞一刀切，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)能重疊。形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的前提。

四川省旺蒼縣米倉(cāng)山化龍茶場(chǎng)

——加快修訂其合法入市的依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市需要國(guó)家做出頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)配套改革，關(guān)鍵在于建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的法律制度和配套措施。根據(jù)2014年中央一號(hào)文件要求，“有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)”。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市，需要對(duì)《憲法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等涉及土地管理制度的法律法規(guī)進(jìn)行修改，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專門立法應(yīng)盡快提上議事日程。

——積極建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易市場(chǎng)是其合法入市的條件。積極建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)體系，逐步完善土地市場(chǎng)管理規(guī)定和交易規(guī)則，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價(jià)評(píng)估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。按照《決定》要求，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格形成機(jī)制促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)入市。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格是產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力的貨幣化體現(xiàn)，合理的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制能夠優(yōu)化配置稀缺的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

——逐步優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配機(jī)制是其合法入市的動(dòng)力。《決定》要求“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。逐步優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益和使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，理順收益分配關(guān)系，出臺(tái)級(jí)差收益分配辦法，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為增值收益和流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。同時(shí)加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，確保集體和國(guó)家土地收益不流失，并將其用于全社會(huì)，造福百姓。

——應(yīng)該制定時(shí)間節(jié)點(diǎn)讓縣級(jí)部門劃定土地規(guī)劃與用途管制。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。 而現(xiàn)實(shí)中許多農(nóng)村地區(qū)是沒有規(guī)劃方案的，或者是規(guī)劃方案修改很隨意。應(yīng)該責(zé)成縣級(jí)部門統(tǒng)一規(guī)劃，劃定時(shí)間表，不能因?yàn)榇隧?xiàng)而拖延。

中國(guó)土地制度的最大弊端是集體土地與國(guó)有土地同地不同權(quán)，同地同權(quán)是農(nóng)村土地制度改革核心。 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理制度的產(chǎn)權(quán)充分實(shí)現(xiàn)也是“同地同權(quán)”。應(yīng)該盡快出臺(tái)全國(guó)性的集體建設(shè)用地管理辦法。由于集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的試驗(yàn)和地方探索已有多年，廣東、河北等省份已出臺(tái)了地方性規(guī)章和法規(guī)。目前應(yīng)盡快出臺(tái)全國(guó)性的法規(guī)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體建設(shè)用地出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市需要國(guó)家做出頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)配套改革，關(guān)鍵在于建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的法律制度和配套措施。