馬金華 符旺

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100086）

近代浙江地方政府債務(wù)及啟示

馬金華 符旺

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100086）

近代浙江地方政府債務(wù)跨了四個(gè)歷史時(shí)期：始于南京臨時(shí)政府時(shí)期；盛行于北洋政府時(shí)期和南京國(guó)民政府時(shí)期；取締于國(guó)民政府時(shí)期。本文通過(guò)梳理和分析浙江省近代地方公債的歷史，以其發(fā)債歷程為線索，試圖從中把握浙江近代地方公債的發(fā)展規(guī)律，并在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上為地方公債的管理提供建議。

近代浙江地方公債債務(wù)管理

一、引言

“地方債”即發(fā)債主體為地方政府的債務(wù)，其債務(wù)人是地方政府，是地方政府籌集財(cái)政資金的一種有效形式，其實(shí)現(xiàn)的收入由地方政府自主安排。我國(guó)在2011年啟動(dòng)了地方政府自行發(fā)債的試點(diǎn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地成為首批試點(diǎn)地方。其中浙江省在2011年由省政府批準(zhǔn)，省財(cái)政廳組織，先后分兩期共發(fā)行67億的地方公債，第一期計(jì)劃發(fā)行三年期記賬式固定利率附息債券共33億元；第二期計(jì)劃發(fā)行五年期記賬式固定利率附息債券34億元。67億的地方債將主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字、籌集建設(shè)資金、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行等方面。地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)將推動(dòng)地方政府財(cái)稅管理體制的重大變革。在這場(chǎng)變革中，浙江省如何規(guī)避地方債發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)？在地方政府結(jié)構(gòu)性債務(wù)還未理順之際，地方政府發(fā)債是否會(huì)引起更深一輪的地方政府信譽(yù)危機(jī)？雖然發(fā)行公債好處良多，但公債的發(fā)行并不是毫無(wú)節(jié)制的，公債本身是建立在政府信用的基礎(chǔ)上的，對(duì)公債的發(fā)行與管理不僅有關(guān)政府的信譽(yù)與權(quán)威，甚至影響到一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及政局穩(wěn)定。

目前學(xué)術(shù)層面只有少數(shù)學(xué)者對(duì)浙江近代地方公債從歷史學(xué)的角度予以研究，如潘國(guó)旗（2008）通過(guò)對(duì)1911年至1936年間浙江地方公債的回顧，發(fā)現(xiàn)浙江省近代發(fā)行的公債70%用于軍政費(fèi)用。張朝暉、劉志英（2006）通過(guò)考察浙江省地方銀行與政府的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)浙江省地方銀行在參與浙江省地方公債的承募與發(fā)行方面起了很大的作用。本文以浙江省近代地方公債史為線索，通過(guò)對(duì)浙江省近代地方公債史的梳理與分析，全面把握浙江省近代地方公債發(fā)行的基本情況，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)近代浙江的地方公債史予以分析。

二、近代浙江地方公債發(fā)行情況回顧

浙江省近代地方公史跨了四個(gè)歷史時(shí)期：開(kāi)始于南京臨時(shí)政府時(shí)期（1911-1912），盛行于北洋政府時(shí)期（1912-1927）和南京國(guó)民政府時(shí)期（1927-1937），取締于國(guó)民政府時(shí)期（1937-1949）。1937年，隨著日本全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，浙江省地方公債也逐步取消，最終退出了歷史的舞臺(tái)。

1911年，隨著武昌起義的爆發(fā)，浙江光復(fù)，浙江省由此進(jìn)入了南京臨時(shí)政府的新時(shí)期。政治上，浙江省由軍政府統(tǒng)治，為了鞏固新生的政權(quán)，軍政府需要財(cái)力的支持，軍政各費(fèi)急需資金；而在經(jīng)濟(jì)上，由于受戰(zhàn)爭(zhēng)影響，稅收征收趨于停滯；在這種背景下浙江省發(fā)行了維持市面公債?！败娬彀l(fā)行維持市面公債100萬(wàn)元，照面額發(fā)行，期限5個(gè)月，年息6厘?！雹俳鹌丈龋骸墩憬ㄊ贰っ駠?guó)卷·上》，浙江人民出版社2005年版，第20頁(yè)。1911年的維持市面公債是浙江省在中國(guó)近代史上（1840-1949）發(fā)行的第一次地方公債，從此浙江省開(kāi)啟了其近代地方公債發(fā)行的歷史，在整個(gè)中國(guó)近代史上（1840-1949），浙江省先后共發(fā)行18次地方公債，其中南京臨時(shí)政府時(shí)期共發(fā)行2次；北洋政府時(shí)期共發(fā)行6次；南京國(guó)民政府時(shí)期共發(fā)行9次；國(guó)民政府時(shí)期共發(fā)行1次。具體情況如表1所示。

表1 浙江省近代地方公債發(fā)行情況一覽表

浙江省是中國(guó)近代史上地方公債發(fā)行大省。一方面從發(fā)行次數(shù)來(lái)說(shuō)，整個(gè)浙江省在近代共發(fā)行公債18次，這一次數(shù)在近代中國(guó)所有省份中與四川并列第二，僅次于福建；其中1936年的整理公債分為四個(gè)類別來(lái)發(fā)行，如果將整理公債的四個(gè)類別分別作為4次來(lái)算，則浙江省在近代發(fā)債次數(shù)可達(dá)21次之多，比次數(shù)第一的福建僅少一次，如表2所示。另一方面從發(fā)行定額的規(guī)模來(lái)看，在近代浙江發(fā)行的18次地方公債中，發(fā)行定額在1000萬(wàn)及以上的有4次，在500萬(wàn)及以上的有8次，1936年整理公債發(fā)行定額更是達(dá)6000萬(wàn)，是近代中國(guó)地方公債發(fā)行定額最多的一次，18次地方公債共發(fā)行定額145100000元。

表2 近代中國(guó)各省份、特別市發(fā)債次數(shù)一覽表

三、近代浙江地方公債的基本特點(diǎn)

從縱向來(lái)看，如同其他省份一樣，浙江省近代地方債具有時(shí)代背景下的普遍特點(diǎn)，如其債務(wù)籌資多用于軍政費(fèi)用；從橫向來(lái)看，浙江省作為近代史上一個(gè)獨(dú)立的發(fā)債大省，其地方債又呈現(xiàn)出其他省份所不具有的特點(diǎn)，如對(duì)擔(dān)保抵押監(jiān)管的逐步完善。近代浙江地方公債的基本特點(diǎn)總結(jié)如下：

（一）從發(fā)債原因來(lái)看，公債發(fā)行多因嚴(yán)峻的省情倒逼所致

在近代浙江地方公債的發(fā)行過(guò)程中，其公債發(fā)行的動(dòng)因多是由于當(dāng)時(shí)不利的省情倒逼所致，基本都帶有政府“迫不得已”的色彩。由于浙江在近代中國(guó)是相對(duì)富庶的省份，在軍閥混戰(zhàn)、政局動(dòng)蕩的民國(guó)時(shí)期，浙江自然就成了戰(zhàn)爭(zhēng)宰烹、掠奪之地，在浙江省發(fā)行的18次地方公債中，由于戰(zhàn)爭(zhēng)原因而被迫發(fā)債的涉及7次，如財(cái)政廳四次定期借款、愛(ài)國(guó)公債等；此外由于財(cái)政窘迫，必須借債還債以維持政府信用的涉及5次，如整理舊欠公債、償還舊欠公債、清理舊欠公債等；而由自然災(zāi)害而被迫發(fā)債的涉及1次，即賑災(zāi)公債。因此從發(fā)債原因來(lái)看，近代地方債的發(fā)行多是由于嚴(yán)峻的省情倒逼所致，政府通過(guò)主動(dòng)發(fā)債來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行宏觀調(diào)控的情形則相當(dāng)之少。

（二）從債務(wù)的實(shí)際用途來(lái)看，多用于補(bǔ)充軍政費(fèi)用，而用于生產(chǎn)建設(shè)的資金較少

在浙江省近代發(fā)行的18次公債中，其募集的公債的主要用途有三個(gè)方面：補(bǔ)充軍政、整理舊債、支持生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)。而在這18次公債中將募集到的資金用于補(bǔ)充軍政的有8次之多，分別是：1911年維持市面公債、1912年愛(ài)國(guó)公債；1920年財(cái)政廳第一次定期借款、1922年財(cái)政廳第二次定期借款、1923年財(cái)政廳第三次定期借款（一部分用于補(bǔ)充軍政）、1924年財(cái)政廳第四次定期借款、1924年善后公債、1932年短期金庫(kù)券（一部分用于補(bǔ)充軍政）。從這8次公債的發(fā)行年限不難看出主要集中在1927年以前，即南京臨時(shí)政府時(shí)期和北洋政府時(shí)期，這主要是由當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景所決定的，在1927年以前，中國(guó)基本處于軍閥混戰(zhàn)的局面，而浙江省歷來(lái)以富庶著稱，必然成為兵家的必爭(zhēng)之地，龐大的戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)支不得不以發(fā)行公債來(lái)籌集。將募集到的資金用于整理舊債的有6次，分別是：1936年整理公債、1928年償還舊欠公債、1931年清理舊欠公債、1932年金庫(kù)券（一部分用于整理舊債）、1934年地方公債（一部分用于整理舊債）、1936年整理舊欠公債。事實(shí)上，這6次公債也是將籌集到的資金變向的、間接地用于補(bǔ)充軍政費(fèi)用，因?yàn)檫@6次公債所整理的舊債多是之前為了補(bǔ)充軍政費(fèi)用而積欠的，而當(dāng)舊債積欠過(guò)多、累積數(shù)量過(guò)大時(shí)，通常通過(guò)發(fā)行公債來(lái)整理舊債。按照這個(gè)邏輯關(guān)系，可以說(shuō)浙江省近代地方公債絕大部分是用于了補(bǔ)充軍政以及戰(zhàn)爭(zhēng)所需，而真正用來(lái)支持生產(chǎn)建設(shè)的只涉及公路公債和建設(shè)公債，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，浙江省近代發(fā)行的公債對(duì)促進(jìn)浙江近代化的貢獻(xiàn)是較小的。

（三）從對(duì)擔(dān)保抵押的監(jiān)管來(lái)看，其管理機(jī)制逐步完善

首先，表現(xiàn)在專門(mén)的公債擔(dān)保基金管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。在南京臨時(shí)政府時(shí)期與北洋政府前期，浙江省地方公債的還本付息基金基本是處于無(wú)管理狀態(tài)的；到1924年善后公債發(fā)行后，開(kāi)始從商界中推選代表對(duì)公債的還本付息基金進(jìn)行監(jiān)管，浙江公債擔(dān)?；鸬墓芾頇C(jī)制由此邁出了實(shí)質(zhì)性的一步——從“零監(jiān)管”到設(shè)代表監(jiān)管；南京國(guó)民政府成立以后，中央為了監(jiān)督地方財(cái)政，對(duì)公債的管理提上日程，浙江省對(duì)公債的管理由此又邁出了一大步——從派代表監(jiān)管到設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。表3為近代浙江省在發(fā)行公債過(guò)程中所設(shè)立的專門(mén)的公債擔(dān)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)的具體情況。

表3 浙江省公債擔(dān)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)的設(shè)置情況

從表3可以看出，浙江省在1928年償還舊欠公債后幾乎每次發(fā)行公債都會(huì)設(shè)立專門(mén)的基金保管委員會(huì)對(duì)公債的還本付息基金進(jìn)行專門(mén)管理，而且基金保管委員會(huì)的組成人員從人數(shù)上也逐漸增多，從所屬的行業(yè)來(lái)看，則由原來(lái)的由省銀錢(qián)業(yè)派代表監(jiān)管發(fā)展到省政府、審計(jì)部、鐵道部、建設(shè)委員會(huì)、銀錢(qián)業(yè)、商會(huì)等多部門(mén)派代表聯(lián)合監(jiān)管，這說(shuō)明了浙江省對(duì)公債基金的管理越來(lái)越重視，并且對(duì)其監(jiān)管也越來(lái)越完善。

其次，表現(xiàn)在勸募委員會(huì)的出現(xiàn)。1929年浙江省在發(fā)行建設(shè)公債的過(guò)程中，設(shè)立了勸募委員會(huì)?！按送夤珎鶆衲挤椒ǎ磺惺掷m(xù)于經(jīng)募規(guī)則內(nèi)詳加規(guī)定，并設(shè)置勸募委員會(huì)，協(xié)助政府分頭勸募?！雹倥藝?guó)旗：《近代中國(guó)地方公債研究——以江、浙、滬為例》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第139頁(yè)。，盡管勸募委員會(huì)在建設(shè)公債的募集中并沒(méi)有達(dá)到設(shè)立時(shí)所預(yù)想的效果，但是勸募委員會(huì)的設(shè)立是浙江省在公債發(fā)行中的一大創(chuàng)舉，也是浙江省的公債管理機(jī)制不斷完善的表現(xiàn)。

再次，表現(xiàn)在浙江地方銀行在地方公債的發(fā)行與承募方面的積極參與。從1917年開(kāi)始，浙江省地方銀行參與包括1928年公路公債、1929年建設(shè)公債、1930年賑災(zāi)公債、1936年整理公債等在內(nèi)的大部分地方公債的發(fā)行與承募。銀行的積極參與，保證了地方公債的順利發(fā)行與募集，引入銀行參與公債發(fā)行與承募也是浙江省公債管理機(jī)制越來(lái)越完善的表現(xiàn)之一。

（四）從公債的規(guī)模來(lái)看，地方政府財(cái)政處于脆弱狀態(tài)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高

公債依存度是指一國(guó)當(dāng)年的公債收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系，反映了財(cái)政支出中有多少是通過(guò)發(fā)行公債來(lái)籌措資金的②馬海濤、溫來(lái)成：《財(cái)政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版：第235頁(yè)。。國(guó)際上公認(rèn)的公債依存度安全線為15%—20%。表4為近代浙江省所有發(fā)債年份的發(fā)債規(guī)模、財(cái)政支出與公債依存度的基本情況。

根據(jù)表4可以看出，有8個(gè)年份的公債依存度是大于20%的國(guó)際公債依存度安全線的，1936年的債務(wù)依存度更是達(dá)到了121.1387%。過(guò)分龐大的債務(wù)負(fù)擔(dān)不僅表明當(dāng)時(shí)政府的財(cái)政處于脆弱狀態(tài)，而且龐大的債務(wù)還是政府財(cái)政危機(jī)的隱形源泉。而從年份的分布來(lái)看，這些債務(wù)依存度超過(guò)20%的年份的與債務(wù)依存度沒(méi)有超過(guò)20%的年份大致交替分布，說(shuō)明了近代浙江省對(duì)公債規(guī)模的控制沒(méi)有起到很好的作用，債務(wù)危機(jī)的可能性一直都存在。

表4 近代浙江省部分年份的公債依存度

四、對(duì)浙江省當(dāng)今地方債管理的建議與啟示

通過(guò)對(duì)浙江省地方公債史的回顧和對(duì)其特點(diǎn)的總結(jié)與分析，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段地方債的實(shí)際情況，對(duì)如何管理當(dāng)今浙江省地方公債提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，在發(fā)債動(dòng)因方面，注重地方公債的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。近代浙江地方公債的發(fā)行大多都是由于其嚴(yán)峻的省情倒逼所致，通過(guò)發(fā)行公債來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，籌集財(cái)政資金，公債在這一倒逼機(jī)制下所發(fā)揮的更多的是它的籌款功能。現(xiàn)代意義上的公債除了彌補(bǔ)財(cái)政赤字、籌集財(cái)政資金的功能外，作為政府宏觀調(diào)控的一種手段，還有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，不僅要發(fā)揮公債籌集財(cái)政資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字的作用，更要重視公債對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，把公債當(dāng)作宏觀調(diào)控的手段。

第二，在實(shí)際用途方面，地方公債的發(fā)行要加強(qiáng)與社會(huì)的互動(dòng)，以增進(jìn)社會(huì)福利為目的。近代浙江的地方公債大多都是以補(bǔ)充軍政為主，這顯然有悖于現(xiàn)代公債的精神。地方公債的債務(wù)人是地方政府，但其債權(quán)人是社會(huì)上的機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人，此外在發(fā)行過(guò)程中還涉及到社會(huì)上的一些中介機(jī)構(gòu)。因而加強(qiáng)與社會(huì)的互動(dòng)是必要的也是不可避免的。這種互動(dòng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在公債發(fā)行前，發(fā)債動(dòng)機(jī)應(yīng)該以主動(dòng)的增進(jìn)社會(huì)福利為主，而不應(yīng)由于嚴(yán)峻的省情倒逼被迫所致；二是在發(fā)行過(guò)程中，要引進(jìn)銀行等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的參與承銷(xiāo)，給社會(huì)金融機(jī)構(gòu)注入活力，以浙江為例，2011年浙江省招商銀行、杭州銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、工商銀行、中信銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行作為其公債的主承銷(xiāo)商參與公債的承銷(xiāo)，給金融機(jī)構(gòu)注入了活力；三是在公債發(fā)行后，所籌集到的資金要更多地用于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)福利，而不是側(cè)重補(bǔ)償軍政費(fèi)用。地方債要嚴(yán)格控制用途，資金導(dǎo)向應(yīng)該集中于生態(tài)建設(shè)、重點(diǎn)民生工程和市政建設(shè)等。

第三，在債務(wù)監(jiān)管方面，建立規(guī)范地方政府債務(wù)的法律支撐。近代浙江省通過(guò)設(shè)立公債基金擔(dān)保委員會(huì)來(lái)對(duì)債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管取得了一定的成績(jī)，但也存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在缺乏法律的支撐。目前我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)的法律規(guī)定還有很多不完善的地方，要實(shí)現(xiàn)地方政府自主發(fā)行公債的目標(biāo)必須要有法律的支持。需要建立一套完整的法律制度，對(duì)地方政府公債的發(fā)行目的、資金用途、承銷(xiāo)與募集、風(fēng)險(xiǎn)管理等各環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定。通過(guò)完善《預(yù)算法》等財(cái)經(jīng)法規(guī)的規(guī)定，最終達(dá)到建立一套有法律支撐的監(jiān)管體系的目的，為地方債務(wù)的監(jiān)管提供法律依據(jù)。

第四，在債務(wù)規(guī)模方面，逐步允許地方政府自主發(fā)債與嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模雙管齊下。在我國(guó)地方政府財(cái)力與事權(quán)不相匹配的情況下（地方政府財(cái)政收入較少，但承擔(dān)的事項(xiàng)較多），地方政府要承擔(dān)較多的事項(xiàng)，必須要有財(cái)力的支持，在這種背景下，允許地方政府自主發(fā)行公債，構(gòu)建融資平臺(tái)將有利于解決這一矛盾；但是允許地方政府自主發(fā)行公債并不是任由地方政府無(wú)限制地?cái)U(kuò)張債務(wù)，而是同時(shí)要嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，通過(guò)科學(xué)的指標(biāo)，比如公債依存度，定期衡量債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。參考文獻(xiàn)：

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【責(zé)任編輯 張兵男】

F812.5

A

1672-9544（2015）02-0092-05

2014-01-23

馬金華，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；符旺，碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

本文是國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“近代中國(guó)地方政府債務(wù)研究及啟示”（批準(zhǔn)號(hào)13BJY163）的階段性成果，同時(shí)受中財(cái)——鵬元地方投融資研究所資助。