袁嫄，劉紀顯(華南師范大學經濟與管理學院，廣東　廣州　510631)

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歐盟碳排放權管理制度沿革對中國的啟示

袁嫄，劉紀顯
(華南師范大學經濟與管理學院，廣東廣州510631)

摘要:結合歐盟碳排放權管理制度改革經驗和中國碳交易的現狀，中國在建立碳排放權市場時應遵循維持碳排放權的稀缺性、兼顧碳排放權分配方案的公平與效率、構建完整的碳金融服務鏈三項原則。中國應充分利用在項目減排中積累的經驗將碳市場與生態(tài)補償相結合，為中國碳市場走向國際化奠定基礎。關鍵詞:歐盟碳排放權管理制度;碳排放權彈性供給機制;啟示

中國自2013年起，先后在廣東、北京、上海等七省市開展碳排放權交易試點工作，據世界銀行2014年的統(tǒng)計數據顯示，2013年中國六個碳排放交易所(重慶碳排放交易所2014年成立)的碳交易總量為11. 15億噸CO2e，成為僅次于歐盟碳排放交易計劃(European Union Emission Trading Scheme，以下簡稱EU-ETS)的全球第二大碳交易中心。從中國在全球碳減排合作中所起的作用看，中國的碳交易市場走向國際化將成為必然趨勢。

中國的碳交易尚處于起步階段，在碳配額的價格形成機制和碳交易管理等方面主要是參考EUETS。因此，有必要了解EU-ETS管理制度改革對于提高碳排放權市場減排效率的理論與實踐，結合中國實際情況，探討中國建立碳排放權市場的一般原則，評估中國碳市場與國際碳市場接軌的條件，為促進中國碳排放權市場的健康發(fā)展提供借鑒。

1　歐盟碳排放權管理制度沿革

EU-ETS從2005年成立起，已經運行了試驗階段(2005—2007年)、京都階段(2008—2012 年)、單方面承諾階段(2013—2020年)三期，碳排放權管理制度經歷了兩次重大修訂，具體表現在:

(1)逐漸收緊碳排放權總量。一方面，歐盟的碳減排力度越來越大，從試驗階段僅完成京都議定書承諾目標的45%到單方面承諾階段在1990年的基礎上減排20%;另一方面，歐盟收回了各成員自行決定碳排放上限的權利，以避免成員國保護本國經濟的行為與歐盟整體環(huán)境規(guī)制目標相沖突。

(2)有償配額的比例不斷提高。在試驗階段95%以上的碳配額被免費分配給控排企業(yè)使用。但是隨著EU-ETS進入正式運行期，免費配額的比重逐年降低，最終將實現100%有償拍賣。

(3)逐漸擴大控排范圍。歐盟碳市場的統(tǒng)計數據顯示，2012年以前被控排的33個行業(yè)中，只有熱力生產與供應行業(yè)有碳排放權短缺的情況。為了消化大量盈余的碳排放權，EU-ETS在收緊碳排放權總量的同時擴大控排范圍，以平衡碳排放權的供求關系。

(4)實行儲備制度。這是歐盟從試驗階段碳排放權價格暴跌中總結出的經驗。EU-ETS出于對正式運行期的保護，不允許試驗階段未用完的碳配額儲備至下一階段，然而這一規(guī)定忽略了碳排放權的物權特征，使得部分市場參與者利用免費碳配額低成本套現，干擾了碳排放權正常的價格形成機制。

(5)其他碳排放權的使用條件越來越苛刻。作為國際性的碳交易市場，EU-ETS在京都階段允許控排企業(yè)使用除歐盟碳配額以外的其他碳排放權履行減排義務，例如通過清潔發(fā)展機制產生的核證減排量。但是2012年《京都議定書》到期后，新的全球合作碳減排協(xié)議尚未形成，再加上EU-ETS本身存在碳排放權過剩的問題，從2013年開始EU-ETS嚴格限制其他碳排放權的來源地。

2　歐盟碳排放權管理制度的執(zhí)行效果

歐盟的統(tǒng)計數據顯示，截至2013年歐盟的碳排放水平相比1990年下降了19%，基本達成單方面承諾階段的總目標。但是當學者們從EU-ETS與宏觀經濟變量的聯(lián)動性著手對其執(zhí)行效果進行分析后發(fā)現，理論與實踐存在著較大差距:

(1) EU-ETS對電力企業(yè)實行節(jié)能減排的推動效果有限。市場的資源配置效率是通過價格機制實現的。對電力企業(yè)而言，理論上碳排放權價格越高，煤炭發(fā)電的成本越高，電廠會在碳排放權價格的激勵下從煤電轉向碳排放系數更低的天然氣發(fā)電［1］。但是歐盟電力企業(yè)的實踐與理論研究并不相符，使用燃氣輪機聯(lián)合循環(huán)技術的電廠將權衡使用煤炭和天然氣，只要煤炭和碳排放權的使用成本之和低于天然氣，電力企業(yè)仍將選擇煤炭發(fā)電［2］。

(2)碳排放權價格與股票價格的良性聯(lián)動機制尚未形成。學者們從能源需求方和能源供給方兩個視角對這一問題進行研究。以電力上市公司作為能源需求方的代表，如果碳排放權價格可以真實反映電力上市公司的邊際碳減排成本，理論上碳排放權價格上升將增加電力企業(yè)發(fā)電成本，減少企業(yè)利潤和每股收益，使投資者產生股價下跌的預期，電力企業(yè)的股票價格將下跌。而實證結果卻表明歐盟電力公司的股票價格與碳排放權價格呈正相關關系［3］;從能源供給方的角度看，“綠色悖論”［4］的存在使當前的碳排放量反而因為碳減排政策的實施而增加。即限制碳排放將導致能源需求企業(yè)生產成本上升，使得這類企業(yè)對高碳含量的燃料需求下降，此類燃料的供給方為了避免未來更大的損失，將通過降價增加當前的銷售。因此傳統(tǒng)能源供給企業(yè)的利潤和股票價格反而會與碳價呈正相關關系，然而實證結果表明碳排放權價格對能源供應類上市公司股票價格的影響并不顯著［5］。此外碳排放權交易鼓勵企業(yè)利用新能源或節(jié)能減排技術降低單位產出的碳排放強度，碳交易對于新能源類的上市公司應該是利好消息，但目前觀察到的結果是新能源股票價格與碳排放權價格并無明顯關聯(lián)［6］。

(3)經濟危機干擾了EU-ETS的資源配置效率。理論上，能源結構和技術水平一定的情況下，經濟總量越大、經濟增長速度越快的國家對碳排放權的需求量越大。但實際上只有當類似次貸危機和歐債危機造成宏觀經濟環(huán)境發(fā)生重大變化時，宏觀經濟才會對碳市場的波動性產生影響［7］。利用小波分析得到的斷點檢驗結果也表明次貸危機和歐債危機均干擾了EU-ETS碳排放權管理制度的正常運行，使碳配額價格出現明顯斷點［8］。

3　影響歐盟碳排放權管理制度執(zhí)行效果的原因

碳排放權過剩是影響歐盟碳排放權管理制度執(zhí)行效果的主要原因［9］。理論上碳排放權的定價基礎應該是控排企業(yè)的邊際碳減排成本，但實際上歐盟碳排放權價格的決定性因素卻是碳排放權的供給總量［10］。政府作為碳排放權的設計者、分配方案的制定者、一級碳排放權交易市場的供給方，必須兼顧環(huán)境規(guī)制目標和經濟發(fā)展的需要，科學預測碳排放控制期內全國碳排放權的發(fā)放總量。如果政府為了避免碳減排對經濟的沖擊，將碳排放上限設定過高，或者碳排放權管理制度缺乏應對經濟沖擊的能力，就可能造成碳排放權供求失衡，干擾碳排放權價格對控排企業(yè)實際減排成本的發(fā)現功能，影響碳減排政策的有效性。

歐盟在制定碳排放權管理制度時沒有預期到經濟危機，高估了控排企業(yè)對碳排放權的需求，整個京都階段只有2008年出現了碳排放權短缺。盡管儲備制度在一定程度上緩解了碳排放權價格下行的壓力，但是大量未使用的碳排放權盈余至單方面承諾階段，又進一步產生了碳排放權結構性失衡問題，即在京都階段被納入控排范圍的企業(yè)相比2013年后新納入控排范圍的企業(yè)擁有更多低成本的碳配額，這使得EU-ETS原定的碳配額有償拍賣計劃受阻。2014年2月，歐盟宣布修改碳配額分配方案，將9億份碳配額的拍賣計劃推遲到2019—2020年執(zhí)行，以求從時間上對碳配額供給進行再分配，改善碳配額的市場供求關系。

4　對中國建立碳排放權市場的啟示

4. 1中國碳排放權管理制度存在的主要問題

中國從2015年開始正式實施《國家碳排放權交易管理暫行辦法》，由國務院碳交易主管部門統(tǒng)一確定國家以及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量、重點排放單位確定標準和配額免費分配方法與標準。但是在具體的細則上，七個試點省市存在著較大差異(見表1)反映出中國碳排放權制度建設中的幾個問題:

(1)反映碳配額供需狀況的關鍵因素如碳配額總量和實際排放量，在試點省市都未完全對外公開。作為市場化的碳減排方式，信息不對稱、價格機制不透明有可能導致價格扭曲和市場失靈，從而影響碳排放權市場的有效性。

表1　試點省份碳排放管理制度對比

(2)碳排放權彈性供給機制尚未得到推廣。EU-ETS的經驗表明了維持碳排放權稀缺性的重要性。僅通過拍賣的方式改善碳排放權短缺是不夠的，還需要考慮到碳排放權供過于求的情況。目前只有上海、重慶、北京通過限制免費碳配額交易和回購的方式來解決上述問題。

(3)碳金融市場尚未形成。目前中國的碳交易產品形式單一，碳排放權價格主要是通過政府指導定價完成。然而由于目前的市場參與主體數量有限，金融機構對碳交易的參與度有限，造成碳市場缺乏具有避險和價格發(fā)現功能的金融工具，限制了碳市場的流動性和交易規(guī)模。

(4)東、中、西部地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，碳減排目標和成本的差異化可能導致同類型企業(yè)在不同地區(qū)承擔不同的碳減排責任，有可能造成省域間的碳泄漏問題。

4. 2中國建立碳排放權市場的一般原則

基于EU-ETS運行經驗以及中國的實際情況，建立碳排放權市場時應遵循三個原則:

第一，建立碳排放權彈性供給機制，保持碳排放權的稀缺性。該原則有利于向控排企業(yè)明確地傳遞政府減排溫室氣體的政策意圖。建立碳交易市場的本質是通過總量控制由企業(yè)按照相對成本的比較，自行決定是投資于減排設施還是去市場上購買所需的排放額度，從而實現以成本效益模式來管理企業(yè)碳排放的目標。

第二，碳配額分配方案應兼顧效率與公平。碳配額分配方案的效率體現在可以使各類控排企業(yè)的邊際減排成本趨同以形成均衡的碳排放權市場價格，方便企業(yè)評估能源的利用效率、節(jié)能減排成本和企業(yè)應該并且有能力承擔的碳減排責任;碳配額分配方案的公平性體現在碳配額分配標準能獲得利益相關者的普遍認同。

碳配額的分配可以采取無償和有償兩種方式，其中無償分配方法包括歷史法和基準法，其目的是給予控排企業(yè)緩沖期，盡量減少碳減排對經濟發(fā)展的沖擊。歷史法是根據控排企業(yè)的歷史排放確定免費配額的數量，這種分配方式雖然實施過程簡單，卻使能效較低的企業(yè)獲得了相對更多的碳配額，也增加了行業(yè)新進入者和新擴張的產能獲得碳配額的難度;基準法相對于歷史法更加公平和有效率，即采用每單位活動的某種指標，如能耗或單位經濟產出，為排放基準，每個排控企業(yè)的單位活動獲得同樣的碳配額，也就是基準，表現比基準差的企業(yè)按一定的下降系數減少其可獲得的免費配額的數量，差額部分需要通過碳交易市場購買，表現比基準好的企業(yè)可以獲得超額的免費配額，并可通過出售配額獲得額外收益。基準法的優(yōu)點是可以激勵控排企業(yè)的減排積極性，缺點是企業(yè)生產工藝、流程和產品形式的多樣性增加了確定排放基準的難度。理論上通過拍賣有償分配碳配額是經濟效率最高的分配方式，可以充分發(fā)揮碳配額的價格發(fā)現功能，優(yōu)化資源配置。但在實踐中需考慮“綠色悖論”對碳減排政策的抵消作用。因此在碳交易市場建設初期，應采用無償分配與有償分配相結合，逐年提高有償配額的分配方式。

第三，構建完整的碳金融服務鏈。碳市場的參與者不應局限于控排企業(yè)，在碳清算、碳交易、碳儲備等各個環(huán)節(jié)引入商業(yè)銀行、專項碳基金、碳經紀商、碳信用評級機構等中介，為發(fā)展低碳經濟提供有力的金融服務支持。

5　中國碳排放權市場與國際接軌面臨的機遇與挑戰(zhàn)

溫室氣體的物理屬性決定了緩解全球變暖必須通過國際合作來實現。歐盟、美國、澳大利亞、日本、韓國等國家正在著手碳市場的對接工作，包括兩國碳配額、碳信用、碳配額與碳信用的互認和電子交易系統(tǒng)的對接與信息共享。中國也已經與歐盟和澳大利亞在核證減排權認定標準以及碳交易平臺建設等方面展開合作。

中國擁有豐富的碳匯，2008年至今中國共成功注冊了3806項清潔發(fā)展機制，涉及新能源與可再生能源、垃圾焚燒發(fā)電、燃料替代、造林與再造林等項目，是全球最大的核證碳減排權出口國。中國可以利用在項目減排方面積累的豐富經驗，積極開拓中國核證碳減排權交易市場，將控排企業(yè)的碳減排與生態(tài)補償相結合，同時推進可再生能源與節(jié)能新技術、廢物處理、水源涵養(yǎng)、森林碳匯的發(fā)展，確立中國在全球低碳經濟發(fā)展中的地位和作用。此外，中國還可以通過碳交易市場的發(fā)展將人民幣與碳資產交易掛鉤，提升人民幣的國際化地位。

不過隨著中國宣布至2030年左右中國的碳排放有望達到峰值，中國未來也面臨著巨大的碳減排壓力。一是全球碳減排合作的前景尚不明朗。溫室氣體具有公共物品屬性，如果各國無法就全球碳減排責任分配問題達成一致，減排過程中的搭便車行為可能會使得至2050年將全球地表平均溫度控制在2～3℃以內的目標無法完成。這種不確定性將影響碳市場參與者的預期以及碳市場的減排效率。二是，碳泄漏可能造成部分企業(yè)從中國轉移到其他未實行強制碳減排的國家或者從中國碳減排強度高的地區(qū)向減排強度相對較弱的地區(qū)轉移，造成對環(huán)境的二次污染。

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(責任編輯課果林)

Revelation of EUA Supply Management Reformation for China

Yuan Yuan，Liu Jixian
(School of Economics and Management，South China Normal University，Guangzhou 510631，China)

Abstract:According to the experience of EU-ETS management reformation and the reality of China carbon trade，this paper suggests three principles for the construction of China carbon trade market，including keeping the scarcity of emission allowance，balancing efficiency and fairness of emission allowance allocation and constructing a complete carbon financial service chain. combining the carbon trade market with Eco-compensation by using the experience of CDM is in order to put forward the possibility of China carbon trade market practicable internationally.

Key words:EUA management policy; Carbon emission allowance elastic supply scheme; Revelation

收稿日期:2015－02－03

基金項目:國家社科基金項目“碳資產的特殊風險與收益研究”(11BJY143)，教育部規(guī)劃基金項目“國際碳資產組合選擇與定價”(10YJA790114)，廣東省社科規(guī)劃基金重大資助項目(打造“理論粵軍”重大資助項目)“主體功能區(qū)規(guī)劃下廣東生態(tài)交易的理論探索——基于碳配額交易的視角”(LLYJ1318)。

文獻標識碼:A

中圖分類號:F205

作者簡介:袁嫄(1983－)，女，江西人，華南師范大學經濟與管理學院博士生;研究方向:生態(tài)經濟管理。