張韶華

（中國人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，上海 200120）

澳大利亞是最早依據(jù)“雙峰理論”進(jìn)行金融監(jiān)管體系改革的國家，特別重視金融消費(fèi)者保護(hù)。本文詳細(xì)介紹了澳大利亞金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)糾紛受理處理方式以及金融消費(fèi)者教育情況，指出其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的借鑒意義。

一、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)與執(zhí)法依據(jù)

受1995年邁克爾·泰勒（Michael Taylor）“雙峰理論”（Twin Peaks）的影響，澳大利亞2001年頒布了《證券與投資者委員會(huì)法》（Australian Securities and Investments Commission Act），將1991年設(shè)立的澳大利亞證監(jiān)會(huì)（Australian Securities Commission，ASC）更名為證券與投資委員會(huì)（Australian Securities and Investments Commission，ASIC），負(fù)責(zé)金融服務(wù)和市場微觀審慎監(jiān)管，保護(hù)金融消費(fèi)者。此外，另設(shè)審慎監(jiān)管局（Australian Prudential Regulation Authority， APRA）負(fù)責(zé)金融體系穩(wěn)定與安全，促進(jìn)金融體系競爭。

ASIC監(jiān)管對(duì)象十分廣泛，覆蓋全部銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、證券金融衍生品機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)、外匯機(jī)構(gòu)、破產(chǎn)清算機(jī)構(gòu)、支付清算機(jī)構(gòu)、金融報(bào)告與審計(jì)機(jī)構(gòu)以及金融產(chǎn)品信息咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2014年，有168家許可存款機(jī)構(gòu)、5837家持牌放貸機(jī)構(gòu)、29798家信貸代理機(jī)構(gòu)（Authorised Credit Representatives）、97家一般保險(xiǎn)公司、28家壽險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、12個(gè)友好放貸協(xié)會(huì)、636個(gè)非現(xiàn)金支付便利提供者、12家信托機(jī)構(gòu)、3391家個(gè)人咨詢機(jī)構(gòu)、1454家一般咨詢機(jī)構(gòu)、25家投資銀行、250家對(duì)沖基金、61家零售場外衍生品提供者、7家信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、29家批發(fā)電子衍生交易商、1萬億澳元規(guī)模以上基金、165家養(yǎng)老基金信托機(jī)構(gòu)、485家責(zé)任實(shí)體、3673家登記投資集合計(jì)劃、614家外國金融服務(wù)提供者、718家保管服務(wù)提供者接受ASIC監(jiān)管。

ASIC的主要執(zhí)法依據(jù)有：2011年《商業(yè)名稱登記法》、2009年《國家消費(fèi)信貸法》、2008年《第一家庭存款賬戶法》、2003年《審慎監(jiān)管及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)法》、2001年《證券與投資委員會(huì)法》、2001年《公司法》、1997年《退休金賬戶法》、1995年《人壽保險(xiǎn)法》、1993年《養(yǎng)老金監(jiān)管法》、1984年《保險(xiǎn)合同法》、1993年《養(yǎng)老金法（投訴解決）》、1959年《銀行業(yè)法》等。

2009年頒布的《國家消費(fèi)信貸法》（National Consumer Credit Protection Act）是ASIC的主要執(zhí)法依據(jù)之一。該法改變了1992年以來各州和領(lǐng)地立法分散化的特點(diǎn)，統(tǒng)一了消費(fèi)信貸立法。對(duì)信貸許可、負(fù)責(zé)任的借貸行為、信貸登記制度等問題做出了詳細(xì)規(guī)定。ASIC負(fù)責(zé)調(diào)查金融服務(wù)和產(chǎn)品方面的不當(dāng)行為，負(fù)責(zé)消費(fèi)信貸領(lǐng)域犯罪行為、民事處罰、行政處罰的法律執(zhí)行。

表1：ASIC強(qiáng)制信息收集權(quán)的相關(guān)法律依據(jù)

普通消費(fèi)者保護(hù)由競爭與消費(fèi)者委員會(huì)（Australian Competition and Consumer Commission， ACCC）負(fù)責(zé)。該機(jī)構(gòu)執(zhí)法依據(jù)是2011年1月1日頒布的《消費(fèi)者法》（Australian Consumer Law），該法于2012年12月3日生效。此次修改新納入了消費(fèi)信貸活動(dòng)。

（一）ASIC的基本職責(zé)

1.維持金融體系運(yùn)轉(zhuǎn)，為提升金融體系以及金融業(yè)形象提供服務(wù)。

2.增強(qiáng)金融體系中投資者和消費(fèi)者信心，加強(qiáng)信息披露。

3.依照法律有效履職，設(shè)立最低程序要求。

4.有效、迅速地接受、處理、儲(chǔ)存所獲信息。

5.在可行前提下，使公眾獲得金融機(jī)構(gòu)、其他機(jī)構(gòu)相關(guān)信息。

6.采取一切可能的、必要的措施和手段，貫徹執(zhí)行法律。

ASIC認(rèn)為，提高投資者和金融消費(fèi)者的信任和信心，建立公正、有序和透明的市場，保障有效的和可獲得的登記是當(dāng)前最重要的三項(xiàng)任務(wù)。其履職面臨五項(xiàng)挑戰(zhàn)：一是在以市場為基礎(chǔ)的體系與保護(hù)投資者和金融消費(fèi)者之間取得平衡；二是數(shù)字金融對(duì)傳統(tǒng)金融服務(wù)模式的瓦解；三是養(yǎng)老金發(fā)展以及金融體系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變；四是金融創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶來的產(chǎn)品、市場和科技復(fù)雜度；五是全球一體化以及金融體系的融合和競爭。

（二）ASIC的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

ASIC現(xiàn)任主席是格雷格·邁德克萊夫特（Greg Medcraft），2011年5月由財(cái)政部任命，任期5年。目前ASIC大約有員工1844人，各部門設(shè)置情況見圖1。

ASIC設(shè)有外部咨詢專家團(tuán)（External Advisory Panel），成員不代表其所在機(jī)構(gòu)，自由發(fā)表意見，協(xié)助ASIC充分了解金融體系、市場發(fā)展和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

圖1：澳大利亞證券與投資委員會(huì)（ASIC）組織結(jié)構(gòu)圖（截至2014年9月）

ASIC外部事務(wù)理事會(huì)（External Boards）主要有澳大利亞犯罪委員會(huì)、金融穩(wěn)定委員會(huì)、金融監(jiān)管者理事會(huì)、英聯(lián)邦操作法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)、國際證監(jiān)會(huì)組織、澳大利亞政府金融掃盲理事會(huì)。其中，金融掃盲理事會(huì)（Financial Literacy Board）負(fù)責(zé)提高金融教育水平，13個(gè)理事包括ASIC主席、副主席以及金融機(jī)構(gòu)代表，現(xiàn)任理事會(huì)主席是來自IPAC證券的克利瑟羅（Paul Clitheroe）。

操作部（Operations）、戰(zhàn)略集團(tuán)（Strategy Group）、人力與發(fā)展（People and Developmetn）、總法律顧問（Chief Office）、機(jī)構(gòu)事務(wù)（Corporate Affairs）、區(qū)域委員會(huì)（Regional Committee）和審計(jì)與合規(guī)（Audit Assurance and Compliance）7個(gè)部門由主席負(fù)責(zé)。其中，區(qū)域委員會(huì)由8個(gè)委員組成，分別負(fù)責(zé)首都、新南部威爾士、昆士蘭、南澳大利亞、塔斯馬尼亞、維多利亞、西澳大利亞等7個(gè)地區(qū)。

ASIC具體業(yè)務(wù)分為三條工作主線，分別為市場（Market）、投資者與金融消費(fèi)者（Investor and Financial Consumer Protection）、登記（Registry），市場線由阿穆爾和普里斯（Cathie Armour和John Price）兩名專員負(fù)責(zé)，投資者和金融消費(fèi)者保護(hù)由凱爾（Peter Kell）副主席和坦?jié)桑℅reg Tanzer）專員負(fù)責(zé)，坦?jié)蓪T同時(shí)負(fù)責(zé)登記條線。

二、金融消費(fèi)糾紛受理處理機(jī)制

近年來，澳大利亞致力于建立獨(dú)立的第三方金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制。在授權(quán)許可機(jī)構(gòu)時(shí)，ASIC要求金融服務(wù)提供者必須加入其批準(zhǔn)建立的外部糾紛解決機(jī)構(gòu)（External Dispute Resolution，EDR）。2008年7月1日，金融行業(yè)投訴服務(wù)機(jī)構(gòu)、銀行與金融服務(wù)申訴專員、保險(xiǎn)申訴專員服務(wù)機(jī)構(gòu)合并為金融申訴專員服 務(wù) 機(jī) 構(gòu) （Financial Ombudsman Service，F(xiàn)OS）。2009年1月，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)糾紛處理有限公司、信用社糾紛解決服務(wù)機(jī)構(gòu)爭議也加入了FOS。除FOS外，澳大利亞還有一家外部糾紛解決機(jī)構(gòu)——信貸申訴專員服務(wù)有限公司（Credit Ombudsman Service Ltd.， COSL），COSL與FOS在解決信貸行業(yè)金融消費(fèi)爭議方面形成一定競爭。

FOS是一站式解決所有金融消費(fèi)糾紛的專門機(jī)構(gòu)，公正性、獨(dú)立性和權(quán)威性較高。目前首席申訴專員是特里格勒斯（Shane Tregillis），共有315個(gè)雇員。截至2014年6月30日，F(xiàn)OS共有會(huì)員15234家，包括4842家持牌機(jī)構(gòu)（licensee）和10392個(gè)許可信貸代理。FOS是非營利性機(jī)構(gòu)，向消費(fèi)者提供免費(fèi)、公正和可獲得的爭議解決服務(wù)，其經(jīng)費(fèi)來源于會(huì)員繳納的基本會(huì)費(fèi)、使用費(fèi)和案件費(fèi)用?；緯?huì)費(fèi)取決于會(huì)員業(yè)務(wù)規(guī)模，標(biāo)準(zhǔn)為275—11000澳元。使用費(fèi)基于計(jì)費(fèi)日前一年內(nèi)該會(huì)員糾紛數(shù)量和復(fù)雜程度計(jì)算，旨在要求會(huì)員提高內(nèi)部解決效率，減少使用FOS的數(shù)量。案件費(fèi)產(chǎn)生于爭議解決的各個(gè)流程。

FOS董事會(huì)成員包括主席、消費(fèi)者代表和金融行業(yè)代表。下設(shè)四個(gè)部門，分別是案件決定部、一般解決部、特殊解決部和戰(zhàn)備與業(yè)務(wù)部。

金融機(jī)構(gòu)均建立內(nèi)部糾紛解決機(jī)制（Internal Dispute Resolution，IDR），與客戶的相關(guān)糾紛，由金融機(jī)構(gòu)先行處理。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在接到投訴后的21日內(nèi)解決，特殊情況下，可以延長至45日。如果45日內(nèi)仍然無法解決，那么金融機(jī)構(gòu)必須向消費(fèi)者解釋延長理由，并每月向消費(fèi)者匯報(bào)投訴處理的最新情況。消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)處理不服時(shí)，可向FOS投訴。

圖2：金融申訴專員服務(wù)機(jī)構(gòu)（FOS）糾紛解決流程

目前，F(xiàn)OS解決糾紛程序分為四個(gè)步驟：第一步是登記。確認(rèn)糾紛已由金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理過，F(xiàn)OS才會(huì)登記投訴。第二步是受理。FOS核查該糾紛是否屬于其管轄范圍。確屬管轄范圍之內(nèi)時(shí)，金融消費(fèi)者需要提交書面申請(qǐng)書。FOS接到申請(qǐng)書后，將要求金融機(jī)構(gòu)針對(duì)爭議問題做出書面報(bào)告。金融機(jī)構(gòu)可在21日內(nèi)和金融消費(fèi)者直接聯(lián)系并解決糾紛，仍無法解決時(shí)，由FOS進(jìn)行調(diào)解。第三步是案件處理。FOS主要采用協(xié)商和調(diào)解方式以達(dá)成和解。第四步公布結(jié)果。如果爭議雙方均接受主持調(diào)解人員所做出的建議，則建議具有約束力。當(dāng)事人任何一方反對(duì)該建議，需提交申訴專員或?qū)＜覉F(tuán)做出最終決定。如果金融消費(fèi)者在30日內(nèi)接受該決定，則決定對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生約束力。如果消費(fèi)者不接受該決定，仍可向法院起訴。

FOS正在改革現(xiàn)有糾紛解決流程，考慮建立快速通道機(jī)制。第一階段開始于2014年6月2日，主要針對(duì)銀行業(yè)簡單、金額小（低于10000澳元）的征信記錄和收費(fèi)等方面。第二階段則擴(kuò)展至財(cái)產(chǎn)和責(zé)任保險(xiǎn)。截至2014年末，共有644件糾紛進(jìn)入快速通道，幾乎全部在60天內(nèi)結(jié)案。自2015年7月1日起，F(xiàn)OS將進(jìn)一步擴(kuò)大簡易程序的適用范圍。

2013—2014年，F(xiàn)OS收到31680件投訴申訴，受理23454件。其中，信貸糾紛共12605件，占全部糾紛的50%；普通保險(xiǎn)方面的糾紛，共6704件；破產(chǎn)和投資相關(guān)爭議分別為4705件和1174件。

三、金融消費(fèi)者教育

澳大利亞大約有2000萬名金融消費(fèi)者。ASIC負(fù)責(zé)制定金融掃盲戰(zhàn)略，向政府金融掃盲理事會(huì)報(bào)告工作，向金融消費(fèi)者、零售（retail）投資者提供指導(dǎo)性意見、工具和教育。ASIC加入了經(jīng)合組織/國際金融教育網(wǎng)絡(luò)（INFE）并提交了金融掃盲戰(zhàn)略。2013—2014年，ASIC開始修訂其所提出的金融掃盲戰(zhàn)略，20家以上利益相關(guān)機(jī)構(gòu)參與起草制定框架活動(dòng)，計(jì)劃于2017年前形成新的戰(zhàn)略。

金融教育主要通過“理財(cái)”MoneySmart網(wǎng)站進(jìn)行。網(wǎng)站提供貸款計(jì)算器、金融信息以及相關(guān)教程，可鏈接18000家以上網(wǎng)站。2013—2014年，大約有470萬人瀏覽了MoneySmart網(wǎng)站。據(jù)調(diào)查，26%的澳大利亞成年人知道該網(wǎng)站，86%的用戶瀏覽該網(wǎng)站后有所行動(dòng)。MoneySmart網(wǎng)站向智能手機(jī)用戶提供APP下載服務(wù)，“查詢我的開銷”TrackMySPEND在過去一年中被下載112000次。

ASIC將“理財(cái)教育計(jì)劃”MoneySmart Teaching Program并入國民教育。2013—2014年，1400所學(xué)校加入理財(cái)教育計(jì)劃，超過10000名教師受到培訓(xùn)，共發(fā)放40000份資料。

澳大利亞重視青年金融教育，開展了“理財(cái)新手”MoneySmart Rookie活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約90000人在MoneySmart網(wǎng)站瀏覽青年教育相關(guān)資料，15000名施教者獲取了相關(guān)資料。為提高教育效果，針對(duì)如何使用網(wǎng)站資料，對(duì)1265名青年、社區(qū)工作者、咨詢專家和教師等施教者開展專門培訓(xùn)。

針對(duì)弱勢群體——土著和托雷斯海峽原住島民，ASIC專門制定“本土金融消費(fèi)者普及計(jì)劃”，過去一年中舉辦了40多個(gè)研討會(huì)和培訓(xùn)。

四、相關(guān)啟示

澳大利亞采用“外雙峰”式監(jiān)管，在國際上代表金融消費(fèi)者和投資者保護(hù)的最新發(fā)展趨勢。其金融消費(fèi)者和投資者保護(hù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）依法成立金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)

澳大利亞證券與投資委員會(huì)的設(shè)立有立法作為依據(jù)，機(jī)構(gòu)職責(zé)由法律予以明確。金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)法律體系比較完備，制定了專門的《國家消費(fèi)信貸法》，存款、貸款、銀行卡、保險(xiǎn)、證券期貨和信用報(bào)告等領(lǐng)域也有保護(hù)金融消費(fèi)者的明確規(guī)定。

（二）金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)十分寬泛

ASIC職責(zé)范圍非常廣泛，除負(fù)責(zé)整個(gè)金融業(yè)監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)外，將征信機(jī)構(gòu)、破產(chǎn)清算機(jī)構(gòu)、金融咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、信貸代理機(jī)構(gòu)、債務(wù)催收機(jī)構(gòu)和發(fā)薪日放貸機(jī)構(gòu)均納入監(jiān)管范圍。ASIC還積極關(guān)注數(shù)字金融領(lǐng)域的金融消費(fèi)保護(hù)問題。

（三）強(qiáng)調(diào)信息收集與披露

針對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域信息高度不對(duì)稱的特點(diǎn)，ASIC六項(xiàng)職責(zé)中三項(xiàng)與信息有關(guān)：一是增強(qiáng)金融體系中投資者和消費(fèi)者信心，加強(qiáng)信息披露：二是有效、迅速地接受、處理和儲(chǔ)存所獲信息；三是在可行的前提下使公眾獲得金融機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息。同時(shí)，消費(fèi)信貸相關(guān)立法中要求金融機(jī)構(gòu)以普通消費(fèi)者能夠理解的語言詳盡、清晰和全面披露金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費(fèi)者選擇的核心內(nèi)容必須真實(shí)告知。

（四）由第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理金融消費(fèi)糾紛

處理金融消費(fèi)者爭議方面，澳大利亞強(qiáng)調(diào)“事前—事中—事后”全流程處理程序。各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部均設(shè)有申訴專員，全國層面由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)——FOS和COSL負(fù)責(zé)處理金融消費(fèi)糾紛。消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛后，可以通過與金融機(jī)構(gòu)自行協(xié)商、向第三方機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?zhí)幚砗吞崞鹪V訟等多元化方式解決。

（五）將金融消費(fèi)者和投資者教育作為重要手段

澳大利亞將金融消費(fèi)者教育納入國家戰(zhàn)略。為有效開展金融教育工作，不僅在相關(guān)法規(guī)中明確了有關(guān)部門的職責(zé)，而且不斷加大財(cái)政投入。廣泛的金融教育工作的開展，不僅增強(qiáng)了金融消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，也有效改善了金融消費(fèi)者信息弱勢的狀況。

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