闕明坤，闕海寶

（1.無錫太湖學(xué)院 高教研究所，江蘇 無錫214100；2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州310058）

一、引言

獨(dú)立學(xué)院是高等教育大眾化和投資主體多元化背景下我國(guó)辦學(xué)體制改革的產(chǎn)物，充分嫁接了公辦高校與民營(yíng)機(jī)制的雙重優(yōu)勢(shì)，解決了高等教育發(fā)展中資金和質(zhì)量?jī)纱箅y題。根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月18日，全國(guó)共有獨(dú)立學(xué)院283所，占全國(guó)2491所普通高等學(xué)校的11.36%，占全國(guó)718所民辦高校的39.42%，占全國(guó)390所民辦本科院校的72.56%，獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生占全國(guó)民辦高校學(xué)生的50%以上。從中不難看出，獨(dú)立學(xué)院已成為我國(guó)高等教育中的一支重要力量。

2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》，明確提出“把民辦高校發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定規(guī)模、規(guī)范管理、提高質(zhì)量的軌道上來”。根據(jù)這一精神，教育部從2006年開始調(diào)研起草促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的文件，歷時(shí)兩年多，幾易其稿，最終于2008年4月正式頒布實(shí)施教育部第26號(hào)令《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》對(duì)已設(shè)獨(dú)立學(xué)院給予了五年的過渡期，明確提出“符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，可申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)民辦高等學(xué)校，頒發(fā)民辦教育辦學(xué)許可證”。自此，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)問題就成為社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)話題。

《辦法》頒布實(shí)施7年多以來，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀到底如何？筆者通過5年多的跟蹤調(diào)查，對(duì)遼寧、江蘇、湖北、山西、重慶、云南等地20多所獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了實(shí)地考察，對(duì)部分獨(dú)立學(xué)院董事長(zhǎng)、院長(zhǎng)進(jìn)行了訪談?；趯?duì)全國(guó)已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院的實(shí)證調(diào)查①，本文擬對(duì)我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的歷史背景、現(xiàn)實(shí)狀況、原因及對(duì)策進(jìn)行探討。

二、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的背景分析

（一）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是國(guó)家重要的政策導(dǎo)向

獨(dú)立學(xué)院隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮和高等教育擴(kuò)招應(yīng)運(yùn)而生，其發(fā)展軌跡體現(xiàn)了鮮明的政策導(dǎo)向，國(guó)家意志在其發(fā)展中發(fā)揮了決定性作用。上世紀(jì)90年代中期，我國(guó)高等教育入學(xué)率僅為2%－3%。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和人民群眾日趨旺盛的教育需求，國(guó)家教育行政部門對(duì)于國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院這一新生事物采取尊重群眾首創(chuàng)、允許摸索試錯(cuò)的默許態(tài)度。當(dāng)獨(dú)立學(xué)院規(guī)?？焖贁U(kuò)張，出現(xiàn)魚龍混雜、泥沙俱下的情況，影響到教育公平和社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，教育部于2003年開始進(jìn)行清理整頓，要求做到“七個(gè)獨(dú)立”。隨著高等教育大眾化的實(shí)現(xiàn)和高考生源的減少，群眾的教育需求逐漸從“有學(xué)上”變?yōu)椤吧虾脤W(xué)”，面對(duì)獨(dú)立學(xué)院快速發(fā)展長(zhǎng)期積累的體制機(jī)制問題，教育部出臺(tái)“26號(hào)令”，從此獨(dú)立學(xué)院步入了法制化、規(guī)范化發(fā)展軌道。從2006年教育部提出“獨(dú)立學(xué)院視需要和條件按普通高等學(xué)校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制的民辦普通高等學(xué)?！?，到“26號(hào)令”提出“符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，可申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)民辦高等學(xué)校”，再到2009年《教育部辦公廳關(guān)于編報(bào)省級(jí)〈獨(dú)立學(xué)院五年過渡期工作方案〉的通知》提出“轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校”等出路，從中可以清晰地看到國(guó)家積極鼓勵(lì)、支持獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)?！耙浴?6號(hào)令’為核心的政策出臺(tái)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，打開了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的合法性閘門，為獨(dú)立學(xué)院的不確定未來提供了一個(gè)發(fā)展方向?！盵1]

（二）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是發(fā)展民辦高等教育的有效途徑

從世界高等教育發(fā)展軌跡來看，采取政府投入與社會(huì)投入相結(jié)合的雙軌驅(qū)動(dòng)模式是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展高等教育的共同經(jīng)驗(yàn)。OECD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，教育最發(fā)達(dá)的美國(guó)和韓國(guó)，重視教育發(fā)展的轉(zhuǎn)型國(guó)家智利，2009年其社會(huì)與私人教育投入分別占到GDP的2.1%、3.0%和2.6%，而我國(guó)非財(cái)政性多渠道教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例到2011年僅為1.12%。十八屆三中全會(huì)提出，“健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育?！薄秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育設(shè)施建設(shè)，為新時(shí)期民辦教育發(fā)展指明了方向。長(zhǎng)期以來，我國(guó)民辦高校是“次等教育”和“高學(xué)費(fèi)”的代名詞，與昔日歷史上著名的私立南開大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)不可同日而語(yǔ)，也與世界一流私立大學(xué)相去甚遠(yuǎn)。因此，探索一條發(fā)展壯大優(yōu)質(zhì)民辦高等教育資源的新路徑，成為我國(guó)教育改革進(jìn)程中一項(xiàng)艱巨任務(wù)?！掇k法》將獨(dú)立學(xué)院列入民辦高等教育的重要組成部分，支持符合條件的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科院校，既符合中央深化辦學(xué)體制改革，形成公辦民辦教育共同發(fā)展格局的大政方針，又合乎我國(guó)優(yōu)質(zhì)民辦本科高校短缺、急需快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是自身持續(xù)發(fā)展的需要

建立獨(dú)立學(xué)院是在世紀(jì)之交我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入滯后、優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的背景下，為促進(jìn)高等教育改革與發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措。“優(yōu)、獨(dú)、民”是獨(dú)立學(xué)院的重要特征。根據(jù)組織生命周期理論，組織的發(fā)展具有明顯的生命特征和固定的生命周期。獨(dú)立學(xué)院作為一個(gè)社會(huì)組織，也像一個(gè)生物有機(jī)體一樣要經(jīng)歷生命的各個(gè)階段。誕生初期，獨(dú)立學(xué)院比較孱弱，必須在母體高校的羽翼呵護(hù)下成長(zhǎng)，借助公辦高校的品牌資源、教學(xué)優(yōu)勢(shì)、管理經(jīng)驗(yàn)，獲得發(fā)展。這一階段獨(dú)立學(xué)院緊緊依靠母體高校，有著很強(qiáng)的“依附性”。隨著辦學(xué)時(shí)間的推移，經(jīng)過五至八年的發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院逐漸發(fā)展壯大，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)不斷積累，社會(huì)影響不斷提升，辦學(xué)水平不斷提高，這時(shí)獨(dú)立學(xué)院擁有了獨(dú)立教學(xué)、獨(dú)立招生、獨(dú)立財(cái)務(wù)、獨(dú)立校園等，“獨(dú)立性”逐漸增強(qiáng)。在經(jīng)過初創(chuàng)階段、成長(zhǎng)階段后，獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過程中遇到一些問題，例如辦學(xué)責(zé)任不清、產(chǎn)權(quán)歸屬不明、辦學(xué)理念不合等，“獨(dú)立性”與“依附性”之間的矛盾逐漸增大?！皩W(xué)校各項(xiàng)工作在經(jīng)歷了成長(zhǎng)、成熟之后，會(huì)面臨著一系列的問題，組織發(fā)展可能出現(xiàn)停滯、波動(dòng)甚至倒退，此時(shí)發(fā)展進(jìn)入了高原期；此后，學(xué)校為了突破高原現(xiàn)狀需要確立新的目標(biāo)，或建立新的發(fā)展模式，或運(yùn)用新的發(fā)展策略，以實(shí)現(xiàn)組織的再生，而非死亡?！盵2]脫離母體，走向轉(zhuǎn)設(shè)，正是獨(dú)立學(xué)院增強(qiáng)活力、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的一條新路徑。當(dāng)獨(dú)立學(xué)院在國(guó)家政策鼓勵(lì)和母體高校哺育下成長(zhǎng)壯大時(shí)，就應(yīng)該允許其獨(dú)自飛翔。

三、全國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查

（一）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)比例偏小

2006年，遼寧省政府向教育部提交申請(qǐng)，將沈陽(yáng)師范大學(xué)渤海學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為遼寧財(cái)貿(mào)學(xué)院，這是全國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的開端。2008年9月，教育部發(fā)文同意黑龍江、遼寧、吉林三省4所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，從此拉開了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的序幕。東北地區(qū)獨(dú)立學(xué)院的率先轉(zhuǎn)設(shè)在全國(guó)發(fā)揮了很好的示范作用，產(chǎn)生了廣泛影響，一大批獨(dú)立學(xué)院從全國(guó)各地爭(zhēng)相涌到已轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校學(xué)習(xí)取經(jīng)，了解轉(zhuǎn)設(shè)申報(bào)程序。2010年，在國(guó)家的政策引導(dǎo)和已轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校的示范引領(lǐng)下，武漢大學(xué)東湖學(xué)院等15所獨(dú)立學(xué)院申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)，列入教育部高評(píng)委專家考察對(duì)象。2011年1月，教育部專家組進(jìn)校開展考察，4月發(fā)文批準(zhǔn)14所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，海南大學(xué)三亞學(xué)院因資產(chǎn)過戶事宜暫時(shí)未通過，后于2012年通過評(píng)估。2011年12月下發(fā)的《教育部關(guān)于“十二五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》專門對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)間制定了優(yōu)惠政策：“2014年以前每年均可按照高等學(xué)校設(shè)置工作要求開展獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的審批工作”。從2011年開始每年都有不同數(shù)量的獨(dú)立學(xué)院申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)，截至2015年3月底，教育部先后受理了52所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)申請(qǐng)，批準(zhǔn)設(shè)立了51所民辦本科院校（有兩所獨(dú)立學(xué)院合并），占全國(guó)獨(dú)立學(xué)院總數(shù)（含已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院）的15.9%，轉(zhuǎn)設(shè)的比例偏小。 其中，2008年4所、2009年1所、2011年14所、2012年6所、2013年10所、2014年8所、2015年8所（ 詳見表1）。

（二）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)區(qū)域分布不均

目前獨(dú)立學(xué)院分布在我國(guó)大陸行政區(qū)域內(nèi)的23個(gè)省、4個(gè)直轄市和4個(gè)自治區(qū)（西藏自治區(qū)除外）。根據(jù)對(duì)全國(guó)已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院省域分布格局梳理，發(fā)現(xiàn)省域布局上呈現(xiàn)發(fā)展不平衡的態(tài)勢(shì)，地區(qū)之間差異很大。東北獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)最多，中部地區(qū)次之，東部和南部沿海地區(qū)緊隨其后，西部地區(qū)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)偏少。[3]具體而言，如表2所示，東北地區(qū)是我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的先行區(qū)：黑龍江省9所獨(dú)立學(xué)院中已有8所轉(zhuǎn)設(shè)，轉(zhuǎn)設(shè)比例高達(dá)88.89%；遼寧省22所獨(dú)立學(xué)院中有11所轉(zhuǎn)設(shè)，比例為50%；吉林省11所獨(dú)立學(xué)院中有5所轉(zhuǎn)設(shè)，比例為45.45%。湖北省31所獨(dú)立學(xué)院中有11所轉(zhuǎn)設(shè)，是全國(guó)獨(dú)立學(xué)院數(shù)和轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)最多的省份，轉(zhuǎn)設(shè)比例達(dá)35.43%。四川、山東、河南、福建4省穩(wěn)步推進(jìn)，分別有4所、2所、3所、2所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。 同時(shí)，重慶、上海、廣東、河北、海南、江蘇初見成效，各有1所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。浙江省作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，擁有22所獨(dú)立學(xué)院，但是沒有一所轉(zhuǎn)設(shè)。此外，還有16個(gè)省份設(shè)有獨(dú)立學(xué)院（ 湖南15所、江西13所、陜西12所、安徽11所、天津10所、福建9所、廣西9所、貴州8所、山西8所、云南7所、北京5所、甘肅5所、新疆5所、寧夏2所、內(nèi)蒙古2所、青海1所），均未取得突破，至今無一所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。

表1 全國(guó)已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院設(shè)置進(jìn)程一覽表

表2 全國(guó)已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院區(qū)域分布表

（三）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后發(fā)展基本平穩(wěn)

1.生源情況良好。獨(dú)立學(xué)院摘掉公辦高校的帽子，各界對(duì)招生情況一直廣為關(guān)注。從調(diào)查情況來看，有少量獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)當(dāng)年因校名變更遭遇一定的招生波動(dòng)，例如：曲阜師范大學(xué)杏壇學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后文科計(jì)劃僅完成一半；海南大學(xué)三亞學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)當(dāng)年在福建、廣東、廣西等省區(qū)踩線完成招生計(jì)劃。其他學(xué)校整體平穩(wěn)，招生分?jǐn)?shù)甚至有所上升，例如湖北省2011年4所轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院有3所學(xué)校招生分?jǐn)?shù)線提升或與往年持平。在招生層次上，部分獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后上升，生源質(zhì)量提高，如湖北省漢口學(xué)院、武昌首義學(xué)院等4所學(xué)校從三本調(diào)整到二本招生。

2.辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)（見表3），獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后在校生人數(shù)均有所增長(zhǎng)。截至2015年3月，燕京理工學(xué)院等3所新轉(zhuǎn)設(shè)民辦本科高校在校生人數(shù)超過20000人，占轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校的5.88%；武昌工學(xué)院等7所學(xué)校在校生人數(shù)在15000-20000人之間，占13.73%；廣州商學(xué)院等34所學(xué)校在校生人數(shù)在8000-15000人之間，這一比例最高，達(dá)66.67%；只有遼寧何氏醫(yī)學(xué)院等7所學(xué)校在校生人數(shù)在8000人以下，集中于醫(yī)學(xué)類、藝術(shù)類、語(yǔ)言類學(xué)校。從校園占地面積來看，大多數(shù)新轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院在1000畝以上（見表4）。

表3 全國(guó)已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院在校生規(guī)模狀況表

表4 全國(guó)已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院校園占地面積一覽表

3.內(nèi)涵建設(shè)增強(qiáng)。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后辦學(xué)自主權(quán)更大，每年不必上交兩千多萬(wàn)元管理費(fèi)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)可以更好地用于內(nèi)涵建設(shè)。統(tǒng)計(jì)顯示，51所已轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校中有武漢工商學(xué)院等6所在科研建設(shè)上取得突破，獲得過國(guó)家社科基金項(xiàng)目或自然科學(xué)基金項(xiàng)目。在辦學(xué)方向和發(fā)展定位上，轉(zhuǎn)設(shè)后目標(biāo)更加明確，有11所提出建設(shè)應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)，占21.6%，如武昌工學(xué)院提出“建設(shè)以工為主、特色顯著、省內(nèi)一流、國(guó)內(nèi)知名的應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)”。

4.綜合排名穩(wěn)中有升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，少數(shù)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后排名下降，多數(shù)呈上升趨勢(shì)。這主要是獨(dú)立學(xué)院脫離母體高校后短時(shí)間內(nèi)社會(huì)知名度還未樹立起來，但隨著學(xué)校成為獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體，其發(fā)展后勁日趨凸顯，社會(huì)影響逐漸增強(qiáng)。例如，在中國(guó)管理科學(xué)研究院發(fā)布的中國(guó)獨(dú)立學(xué)院綜合實(shí)力排行榜中，華中科技大學(xué)文華學(xué)院2013年排名第36位，2014年轉(zhuǎn)設(shè)當(dāng)年排名第40位，2015年排名升至第27位。

四、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀的原因分析

（一）利益錯(cuò)綜復(fù)雜，多方艱難博弈

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)比例偏小，主要是因?yàn)樵谡邎?zhí)行過程中，國(guó)家教育主管部門、省級(jí)政府、地方教育主管部門、公辦高校、社會(huì)力量投資方、獨(dú)立學(xué)院等利益主體均站在不同的角度，從自身利益出發(fā)，對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)持有不同的態(tài)度。從母體公辦高校來看，每年從舉辦獨(dú)立學(xué)院中收取少則15%多則70%的學(xué)費(fèi)收入，這對(duì)于改善辦學(xué)條件、增加辦學(xué)收入、提高教師福利具有重要的促進(jìn)作用，將獨(dú)立學(xué)院剝離出去意味著產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和放棄既得利益，公辦高校顯然不愿意放棄巨額管理費(fèi)收益。特別是許多“校中?！蹦Ｊ姜?dú)立學(xué)院通過收取高于公辦高校三四倍甚至四五倍的學(xué)費(fèi)以改善母體學(xué)校的辦學(xué)條件，獨(dú)立學(xué)院實(shí)際上成為母體學(xué)校的“搖錢樹”。“目前獨(dú)立學(xué)院由母體學(xué)校全額投資收益全額回報(bào)，要把這塊‘肥肉’強(qiáng)行割掉，沒有誰(shuí)會(huì)愿意。”[4]從投資方來看，我國(guó)約有68.8%的獨(dú)立學(xué)院由房地產(chǎn)及各類企業(yè)投資舉辦，部分民營(yíng)企業(yè)和投資個(gè)人不愿失去母體高校這塊“金字招牌”，并不希望脫離公辦高校。在訪談中，江蘇某民營(yíng)企業(yè)投資舉辦的獨(dú)立學(xué)院董事長(zhǎng)表示，他們?cè)敢饩S持現(xiàn)狀，與母體高校繼續(xù)合作；陜西一獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)則表示，西安民辦本科高校林立，辦學(xué)歷史較長(zhǎng)，如果盲目轉(zhuǎn)設(shè)，可能競(jìng)爭(zhēng)不過。從政府部門來看，有的主管部門出于規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)、減輕教育財(cái)政投入壓力的考慮，往往會(huì)干預(yù)政策執(zhí)行，不希望獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)；財(cái)稅部門為避免減少財(cái)政收入，要求按政策文件征收稅費(fèi)，種種限制影響了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的進(jìn)程。利益博弈還有一個(gè)焦點(diǎn)，即獨(dú)立學(xué)院“分手費(fèi)”，母體高校與投資方對(duì)此存在巨大爭(zhēng)議。湖北省獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)向母體高校上繳的分手費(fèi)平均為一億元。

（二）各地政策不一，態(tài)度立場(chǎng)迥異

“自《民辦教育促進(jìn)法》頒布實(shí)施以來，我國(guó)民辦教育發(fā)展的政策主導(dǎo)模式已從中央主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤街鲗?dǎo)，這是我國(guó)民辦教育發(fā)展的一個(gè)重要特征。”[5]地方政府及各地教育主管部門作為重要的政策供給者，對(duì)于獨(dú)立學(xué)院發(fā)展趨勢(shì)和轉(zhuǎn)設(shè)政策所持態(tài)度不盡相同。從實(shí)踐來看，凡轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量較多的省份均是地方政府大力支持的，凡轉(zhuǎn)設(shè)緩慢的區(qū)域省級(jí)政府均未出臺(tái)扶持政策。東北地區(qū)嚴(yán)格遵照國(guó)家政策文件要求發(fā)展獨(dú)立學(xué)院，整頓取締了一批不符合條件的公有民辦二級(jí)學(xué)院，“26號(hào)令”頒布后積極支持獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。如：遼寧省教育廳要求，力爭(zhēng)2015年前完成所有獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作；吉林省2001年就下發(fā)文件規(guī)范普通高校與社會(huì)力量合作舉辦新制二級(jí)學(xué)院的行為，提出社會(huì)力量合作方主要負(fù)責(zé)教學(xué)、生活設(shè)施，教學(xué)儀器、設(shè)備等辦學(xué)條件建設(shè)，普通高校主要負(fù)責(zé)招生、教學(xué)及學(xué)生工作的管理，這與《辦法》的要求不謀而合，“26號(hào)令”頒布后，該省提出“適時(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)有關(guān)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦普通本科高?！?；黑龍江省人大常委會(huì)通過地方立法，出臺(tái)《黑龍江省民辦教育促進(jìn)條例》，規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)過戶到民辦學(xué)校名下只收取證照工本費(fèi)，統(tǒng)一了財(cái)政、稅務(wù)、建設(shè)、國(guó)土、教育等部門的意見，大大減輕了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)經(jīng)濟(jì)壓力。反觀其他轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)展緩慢的省份，則對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)有著不同的認(rèn)識(shí)。例如，浙江省教育行政部門根據(jù)公辦高校與民營(yíng)企業(yè)合作舉辦獨(dú)立學(xué)院曾對(duì)簿公堂的前車之鑒，對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的第一步——引進(jìn)社會(huì)資金參與辦學(xué)持懷疑態(tài)度，認(rèn)為“企業(yè)的投資與向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，實(shí)質(zhì)上是相同的，因?yàn)槠髽I(yè)的投資最終也將從學(xué)生的學(xué)費(fèi)中進(jìn)行償還。如果獨(dú)立學(xué)院是母體高校自辦的，學(xué)校就會(huì)把從學(xué)生收來的學(xué)費(fèi)部分地反饋給學(xué)生，學(xué)生就能夠享受到更多的教育資源。”[6]

（三）歷史背景不同，辦學(xué)形式各異

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展是不斷探索辦學(xué)新模式的過程，其辦學(xué)形式多種多樣。根據(jù)辦學(xué)主體大致可分為六種模式：一是公辦高校獨(dú)家舉辦模式，包括與校友會(huì)、校辦企業(yè)、?；饡?huì)合作，如南京大學(xué)金陵學(xué)院；二是公辦高校與地方政府合作模式，如浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院，由寧波市政府投資8.4億元建設(shè)，占地1200多畝，屬于全民事業(yè)單位性質(zhì)；三是公辦高校與地方政府、國(guó)有企業(yè)合作舉辦模式，浙江大學(xué)城市學(xué)院是典型代表；四是公辦高校與民營(yíng)企業(yè)合作模式，例如華南理工大學(xué)廣州汽車學(xué)院由華南理工大學(xué)與三家企業(yè)合作舉辦，協(xié)議約定合作期內(nèi)企業(yè)總體籌資投入資金6億元；五是公辦高校與個(gè)人合作模式，如鄭州大學(xué)升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院就是由臺(tái)灣人士投資創(chuàng)辦；六是公辦高校收編民辦高校模式，例如東北大學(xué)東軟信息學(xué)院原有的基礎(chǔ)是大連東軟信息技術(shù)職業(yè)學(xué)院。根據(jù)舉辦主體的資產(chǎn)性質(zhì)，上述前三種主要利用國(guó)有資產(chǎn)創(chuàng)辦，可以稱為“公辦型”獨(dú)立學(xué)院；后三種主要利用民營(yíng)資本創(chuàng)辦，屬于“民辦型”獨(dú)立學(xué)院。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)設(shè)集中的省份獨(dú)立學(xué)院多由民營(yíng)企業(yè)投資創(chuàng)辦，屬于“民辦型”獨(dú)立學(xué)院。它們具有獨(dú)立校園、獨(dú)立教學(xué)、獨(dú)立財(cái)務(wù)等，合作雙方以契約的形式規(guī)定各自的責(zé)權(quán)利，母體高校只需收取管理費(fèi)，投資方負(fù)責(zé)學(xué)校的日常運(yùn)行，兩者在某種程度上是借用品牌的關(guān)系。轉(zhuǎn)設(shè)較少的省份多數(shù)獨(dú)立學(xué)院屬于“公辦型”獨(dú)立學(xué)院，沒有真正獨(dú)立的社會(huì)投資方，大多由母體高校利用自身資源或通過銀行貸款舉辦，是“國(guó)有民辦”性質(zhì)，長(zhǎng)期以來在母體高校的蔭庇下成長(zhǎng)。一些公辦高?！皩?duì)于沒有獨(dú)立校園的獨(dú)立學(xué)院，在校本部以綠籬隔離等方式相隔，形成單獨(dú)的辦學(xué)空間”[7]。顯然，這類獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件難以達(dá)到普通高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，遑論轉(zhuǎn)設(shè)。

五、完善獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的對(duì)策建議

（一）根據(jù)國(guó)情適當(dāng)修改完善轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)評(píng)審依據(jù)的是教育部2006年頒發(fā)的《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，其中最大攔路虎即校園占地面積應(yīng)達(dá)到500畝以上，生均占地面積應(yīng)達(dá)到60平方米。2003年獨(dú)立學(xué)院發(fā)展之初教育部曾規(guī)定其校園規(guī)劃面積不少于300畝，大部分獨(dú)立學(xué)院據(jù)此規(guī)劃校園，這就造成許多獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)不能達(dá)標(biāo)。許多獨(dú)立學(xué)院投資方、辦學(xué)者表示質(zhì)疑，認(rèn)為生均面積與教學(xué)質(zhì)量沒有必然聯(lián)系，呼吁適當(dāng)降低用地標(biāo)準(zhǔn)。浙江省的獨(dú)立學(xué)院反映：現(xiàn)在的占地面積雖然達(dá)不到500畝，但是并沒有影響正常的教學(xué)活動(dòng)的開展和學(xué)生的生活；況且，若學(xué)校搬離杭州市區(qū)，對(duì)于吸引生源將產(chǎn)生不利的影響。[8]從世界范圍來看，世界許多著名高校的生均占地并不高，如：劍橋大學(xué)校園占地435畝，有學(xué)生16500人，生均17.5平方米；加拿大布魯克大學(xué)校園占地400畝，有學(xué)生11000人，生均24.2平方米；香港理工大學(xué)校園占地140畝，有學(xué)生22000人，生均4.3平方米。[9]從我國(guó)國(guó)情來看，國(guó)家提出節(jié)約集約利用土地，高校顯然不應(yīng)該攀比校園面積，而應(yīng)該把有限的資金用于提高教學(xué)質(zhì)量。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院這一辦學(xué)歷史短暫的特殊群體，應(yīng)該既有統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)，又要從實(shí)際出發(fā)，突出針對(duì)性，體現(xiàn)差異性，因地制宜，分類指導(dǎo)。對(duì)此，教育部可以對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)修訂，根據(jù)不同辦學(xué)類型、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)區(qū)域，適當(dāng)調(diào)整設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)醫(yī)學(xué)類、藝術(shù)類和“小而精”獨(dú)立學(xué)院可以適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加大對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的扶持力度

資產(chǎn)過戶是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的前提條件。按照國(guó)家現(xiàn)行規(guī)定，土地、房舍等資產(chǎn)過戶要繳納營(yíng)業(yè)稅、交易管理費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金、契稅、房屋維修基金等總計(jì)相當(dāng)于房地產(chǎn)價(jià)值約9%的稅費(fèi)。獨(dú)立學(xué)院經(jīng)過這些年的發(fā)展一般累積形成了少則數(shù)億、多則幾十億的資產(chǎn)，這些房地產(chǎn)過戶需繳納上千萬(wàn)元的稅費(fèi)，無疑加重了獨(dú)立學(xué)院的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；同時(shí)資產(chǎn)過戶后不能抵押和貸款，降低了資產(chǎn)的流動(dòng)性，也影響了出資者的積極性。要解決這一難題，迫切需要通過人大立法或省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)過戶中產(chǎn)生的費(fèi)用給予稅費(fèi)減免。目前，黑龍江、重慶、上海、貴州等地已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，鑒于許多獨(dú)立學(xué)院借用公辦高校老校區(qū)、國(guó)有企業(yè)閑置資產(chǎn)或政府劃撥用地辦學(xué)，只有使用權(quán)沒有產(chǎn)權(quán)，過戶涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，難度較大，可以考慮采取獨(dú)立學(xué)院與資產(chǎn)所有方簽訂長(zhǎng)期租賃合同的形式，確保辦學(xué)不受影響。不少獨(dú)立學(xué)院反映，公辦高?？梢耘c行業(yè)、企業(yè)、科研院所共享資源，為什么不能與獨(dú)立學(xué)院共享資源？公辦高校的校舍、土地、設(shè)施可以向外租賃，為什么不能租賃給獨(dú)立學(xué)院？[10]另外，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)對(duì)師資隊(duì)伍提出了較高要求，規(guī)定具有副高級(jí)職稱以上的專任教師人數(shù)不低于專任教師的30%。當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院教師福利保障與公辦高校教師存在很大差距，退休后工資只有公辦高校教師的三分之一，導(dǎo)致難以引進(jìn)和留住高層次人才。對(duì)此，政府部門應(yīng)通過設(shè)立民辦教育專項(xiàng)資金、建立年金制度、購(gòu)買補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、建立公民辦學(xué)校教師統(tǒng)一管理平臺(tái)等措施，逐步提高獨(dú)立學(xué)院教師待遇。

（三）健全獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)相關(guān)法律法規(guī)

一是建立獨(dú)立學(xué)院退出機(jī)制。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)意味著公辦高校與社會(huì)投資方原始協(xié)議的解除，存在母體高校退出、投資方轉(zhuǎn)讓、合作方變更、投資方重組等多種退出形式，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生過不同程度的糾紛和矛盾，甚至出現(xiàn)企業(yè)在媒體上發(fā)布通告，敦請(qǐng)公辦高校公開拒不提交獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)申請(qǐng)理由的現(xiàn)象，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。獨(dú)立學(xué)院在創(chuàng)辦之初一般并未在協(xié)議中明確終止合作的具體條款，應(yīng)該探索出臺(tái)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)退出管理辦法，在教育行政部門的指導(dǎo)下，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所，“對(duì)學(xué)校資產(chǎn)狀況及舉辦者所有權(quán)內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行清算，按照‘誰(shuí)出資，誰(shuí)所有’的原則，對(duì)學(xué)校資產(chǎn)作出合理評(píng)估和界定，并向教育行政部門提交學(xué)校的資產(chǎn)組成清單及擬轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)情況。”[11]可以根據(jù)合作協(xié)議和無形資產(chǎn)價(jià)值，適當(dāng)考慮母體高校在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)獲得補(bǔ)償?shù)脑V求?！胺质仲M(fèi)問題涉及到評(píng)價(jià)機(jī)制問題，國(guó)有資產(chǎn)在獨(dú)立學(xué)院這樣一個(gè)合作過程當(dāng)中所占的價(jià)值需要第三方更為科學(xué)的評(píng)估?！盵12]二是完善民辦教育法律體系。當(dāng)前民辦教育法律體系不夠健全，存在法人屬性模糊不清、合理回報(bào)無法落實(shí)、法律地位不平等、政府扶持不到位、剩余資產(chǎn)處置不明確等瓶頸難題，嚴(yán)重制約了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。亟須修訂完善《民辦教育促進(jìn)法》等一攬子教育法律法規(guī)，以法治思維和手段推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。三是試點(diǎn)探索營(yíng)利性、非營(yíng)利性獨(dú)立學(xué)院分類管理辦法。根據(jù)投資者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)和實(shí)際情況，可以在國(guó)家正在探索的民辦教育分類管理大框架下，對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行分類管理、分類扶持，為每一所獨(dú)立學(xué)院發(fā)展創(chuàng)造適合的空間。

（四）加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后發(fā)展的指導(dǎo)

獨(dú)立學(xué)院曾被視為中國(guó)高等教育改革的試驗(yàn)田，肩負(fù)為教育改革探路的重要使命，這支重要的生力軍轉(zhuǎn)設(shè)后該怎樣發(fā)展，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)本科層次應(yīng)用技術(shù)型人才的旺盛需求，是必須深思的重要課題。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》精神，學(xué)習(xí)借鑒歐洲應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，打破傳統(tǒng)思維方式和辦學(xué)模式，建設(shè)具有中國(guó)特色的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，在高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整中搶抓機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)彎道超越，正是新轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。新轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)：其辦學(xué)伊始就定位于培養(yǎng)應(yīng)用型人才，與國(guó)外應(yīng)用技術(shù)大學(xué)具有相似的辦學(xué)定位；轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院一般是由企業(yè)投資創(chuàng)辦的，具有鮮明的行業(yè)企業(yè)背景，這一點(diǎn)與國(guó)外應(yīng)用技術(shù)大學(xué)不謀而合。同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，辦學(xué)機(jī)制更靈活、市場(chǎng)反應(yīng)更靈敏，具有體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，這也為轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。目前，已有哈爾濱華德學(xué)院、大連東軟信息學(xué)院等新轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校加入了中國(guó)應(yīng)用技術(shù)大學(xué)聯(lián)盟。教育主管部門應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)制度，探索高校分類管理體系，實(shí)行分類設(shè)置、分類評(píng)價(jià)，在招生、撥款、項(xiàng)目等方面加大對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型的政策支持。

（本文寫作過程中得到了北京大學(xué)教育學(xué)院閻鳳橋教授的幫助，在此表示感謝。）

注釋

①本研究所有數(shù)據(jù)源于教育部官方統(tǒng)計(jì)、獨(dú)立學(xué)院網(wǎng)站信息、訪談?wù){(diào)研，數(shù)據(jù)收集時(shí)間到2015年3月31日截止。

[1]于光輝.獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)傾向的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——基于三個(gè)案例的調(diào)查研究[J].教育發(fā)展研究，2015（05）：47-54.

[2]王薇.學(xué)校發(fā)展階段評(píng)價(jià)解釋模型的建立及應(yīng)用——基于組織生命周期理論[J].教育科學(xué)研究，2012（3）：38.

[3]闕明坤.我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)區(qū)域分布現(xiàn)象、歸因及對(duì)策[J].教育發(fā)展研究，2015（ 07）：11.

[4]周游.獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的若干問題分析[J].教育研究，2012（ 12）：42.

[5]吳華.我國(guó)民辦教育發(fā)展的地方政策主導(dǎo)模式分析[J].教育發(fā)展研究，2009(8)：11.

[6]陳漢聰，陳學(xué)飛.規(guī)范與變通——國(guó)家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究[J].高校教育管理，2009（03）：18.

[7]浙江省教育廳.關(guān)于我省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展有關(guān)問題的報(bào)告[Z].浙教計(jì)[2006]179,2006-11-28.

[8]陳學(xué)飛，王富偉，閻鳳橋，陳漢聰，藍(lán)漢林，賀武華.獨(dú)立學(xué)院地方性發(fā)展實(shí)踐的政策啟示——基于浙江省獨(dú)立學(xué)院的實(shí)地調(diào)查[J].復(fù)旦教育論壇，2011（ 1）：59.

[9]陳志勝.高校生均用地標(biāo)準(zhǔn)需適當(dāng)調(diào)整[N].中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào)，2008-03-17.

[10]李延保，李小梅，屈瓊斐.中國(guó)獨(dú)立學(xué)院調(diào)查報(bào)告[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2013：87.

[11]賀春蘭.獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)高昂“分手費(fèi)”攔路[N].人民政協(xié)報(bào)，2014-02-26.

[12]董圣足，忻福良.民辦高校重組與退出路徑探討[J].教育發(fā)展研究，2007（ 10） ：3.