闕明坤，闕海寶

（1.無錫太湖學院 高教研究所，江蘇 無錫214100；2.浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州310058）

一、引言

獨立學院是高等教育大眾化和投資主體多元化背景下我國辦學體制改革的產(chǎn)物，充分嫁接了公辦高校與民營機制的雙重優(yōu)勢，解決了高等教育發(fā)展中資金和質(zhì)量兩大難題。根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月18日，全國共有獨立學院283所，占全國2491所普通高等學校的11.36%，占全國718所民辦高校的39.42%，占全國390所民辦本科院校的72.56%，獨立學院的學生占全國民辦高校學生的50%以上。從中不難看出，獨立學院已成為我國高等教育中的一支重要力量。

2006年，國務院辦公廳下發(fā)《關于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》，明確提出“把民辦高校發(fā)展的重點轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定規(guī)模、規(guī)范管理、提高質(zhì)量的軌道上來”。根據(jù)這一精神，教育部從2006年開始調(diào)研起草促進獨立學院規(guī)范發(fā)展的文件，歷時兩年多，幾易其稿，最終于2008年4月正式頒布實施教育部第26號令《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》對已設獨立學院給予了五年的過渡期，明確提出“符合普通本科高等學校設置標準的，可申請轉(zhuǎn)設民辦高等學校，頒發(fā)民辦教育辦學許可證”。自此，獨立學院轉(zhuǎn)設問題就成為社會各界關注的一個熱點話題。

《辦法》頒布實施7年多以來，獨立學院轉(zhuǎn)設現(xiàn)狀到底如何？筆者通過5年多的跟蹤調(diào)查，對遼寧、江蘇、湖北、山西、重慶、云南等地20多所獨立學院進行了實地考察，對部分獨立學院董事長、院長進行了訪談?；趯θ珖艳D(zhuǎn)設獨立學院的實證調(diào)查①，本文擬對我國獨立學院轉(zhuǎn)設的歷史背景、現(xiàn)實狀況、原因及對策進行探討。

二、獨立學院轉(zhuǎn)設的背景分析

（一）獨立學院轉(zhuǎn)設是國家重要的政策導向

獨立學院隨著我國市場經(jīng)濟浪潮和高等教育擴招應運而生，其發(fā)展軌跡體現(xiàn)了鮮明的政策導向，國家意志在其發(fā)展中發(fā)揮了決定性作用。上世紀90年代中期，我國高等教育入學率僅為2%－3%。面對經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和人民群眾日趨旺盛的教育需求，國家教育行政部門對于國有民辦二級學院這一新生事物采取尊重群眾首創(chuàng)、允許摸索試錯的默許態(tài)度。當獨立學院規(guī)模快速擴張，出現(xiàn)魚龍混雜、泥沙俱下的情況，影響到教育公平和社會穩(wěn)定時，教育部于2003年開始進行清理整頓，要求做到“七個獨立”。隨著高等教育大眾化的實現(xiàn)和高考生源的減少，群眾的教育需求逐漸從“有學上”變?yōu)椤吧虾脤W”，面對獨立學院快速發(fā)展長期積累的體制機制問題，教育部出臺“26號令”，從此獨立學院步入了法制化、規(guī)范化發(fā)展軌道。從2006年教育部提出“獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉(zhuǎn)設為獨立建制的民辦普通高等學?！?，到“26號令”提出“符合普通本科高等學校設置標準的，可申請轉(zhuǎn)設民辦高等學校”，再到2009年《教育部辦公廳關于編報省級〈獨立學院五年過渡期工作方案〉的通知》提出“轉(zhuǎn)設為民辦本科高?！钡瘸雎?，從中可以清晰地看到國家積極鼓勵、支持獨立學院轉(zhuǎn)設。“以‘26號令’為核心的政策出臺，對獨立學院辦學模式進行規(guī)范的同時，打開了獨立學院轉(zhuǎn)設的合法性閘門，為獨立學院的不確定未來提供了一個發(fā)展方向?！盵1]

（二）獨立學院轉(zhuǎn)設是發(fā)展民辦高等教育的有效途徑

從世界高等教育發(fā)展軌跡來看，采取政府投入與社會投入相結(jié)合的雙軌驅(qū)動模式是發(fā)達國家發(fā)展高等教育的共同經(jīng)驗。OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，教育最發(fā)達的美國和韓國，重視教育發(fā)展的轉(zhuǎn)型國家智利，2009年其社會與私人教育投入分別占到GDP的2.1%、3.0%和2.6%，而我國非財政性多渠道教育經(jīng)費占GDP的比例到2011年僅為1.12%。十八屆三中全會提出，“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育?！薄秶鴦赵宏P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》強調(diào)，鼓勵社會資本參與教育設施建設，為新時期民辦教育發(fā)展指明了方向。長期以來，我國民辦高校是“次等教育”和“高學費”的代名詞，與昔日歷史上著名的私立南開大學、復旦大學不可同日而語，也與世界一流私立大學相去甚遠。因此，探索一條發(fā)展壯大優(yōu)質(zhì)民辦高等教育資源的新路徑，成為我國教育改革進程中一項艱巨任務。《辦法》將獨立學院列入民辦高等教育的重要組成部分，支持符合條件的獨立學院轉(zhuǎn)設為民辦本科院校，既符合中央深化辦學體制改革，形成公辦民辦教育共同發(fā)展格局的大政方針，又合乎我國優(yōu)質(zhì)民辦本科高校短缺、急需快速發(fā)展的現(xiàn)實需求。

（三）獨立學院轉(zhuǎn)設是自身持續(xù)發(fā)展的需要

建立獨立學院是在世紀之交我國教育經(jīng)費投入滯后、優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的背景下，為促進高等教育改革與發(fā)展的一項重大舉措?！皟?yōu)、獨、民”是獨立學院的重要特征。根據(jù)組織生命周期理論，組織的發(fā)展具有明顯的生命特征和固定的生命周期。獨立學院作為一個社會組織，也像一個生物有機體一樣要經(jīng)歷生命的各個階段。誕生初期，獨立學院比較孱弱，必須在母體高校的羽翼呵護下成長，借助公辦高校的品牌資源、教學優(yōu)勢、管理經(jīng)驗，獲得發(fā)展。這一階段獨立學院緊緊依靠母體高校，有著很強的“依附性”。隨著辦學時間的推移，經(jīng)過五至八年的發(fā)展，獨立學院逐漸發(fā)展壯大，辦學規(guī)模不斷擴大，辦學經(jīng)驗不斷積累，社會影響不斷提升，辦學水平不斷提高，這時獨立學院擁有了獨立教學、獨立招生、獨立財務、獨立校園等，“獨立性”逐漸增強。在經(jīng)過初創(chuàng)階段、成長階段后，獨立學院在發(fā)展過程中遇到一些問題，例如辦學責任不清、產(chǎn)權(quán)歸屬不明、辦學理念不合等，“獨立性”與“依附性”之間的矛盾逐漸增大。“學校各項工作在經(jīng)歷了成長、成熟之后，會面臨著一系列的問題，組織發(fā)展可能出現(xiàn)停滯、波動甚至倒退，此時發(fā)展進入了高原期；此后，學校為了突破高原現(xiàn)狀需要確立新的目標，或建立新的發(fā)展模式，或運用新的發(fā)展策略，以實現(xiàn)組織的再生，而非死亡?！盵2]脫離母體，走向轉(zhuǎn)設，正是獨立學院增強活力、擴大辦學自主權(quán)的一條新路徑。當獨立學院在國家政策鼓勵和母體高校哺育下成長壯大時，就應該允許其獨自飛翔。

三、全國獨立學院轉(zhuǎn)設現(xiàn)狀調(diào)查

（一）獨立學院轉(zhuǎn)設比例偏小

2006年，遼寧省政府向教育部提交申請，將沈陽師范大學渤海學院轉(zhuǎn)設為遼寧財貿(mào)學院，這是全國獨立學院轉(zhuǎn)設的開端。2008年9月，教育部發(fā)文同意黑龍江、遼寧、吉林三省4所獨立學院轉(zhuǎn)設，從此拉開了獨立學院轉(zhuǎn)設的序幕。東北地區(qū)獨立學院的率先轉(zhuǎn)設在全國發(fā)揮了很好的示范作用，產(chǎn)生了廣泛影響，一大批獨立學院從全國各地爭相涌到已轉(zhuǎn)設學校學習取經(jīng)，了解轉(zhuǎn)設申報程序。2010年，在國家的政策引導和已轉(zhuǎn)設學校的示范引領下，武漢大學東湖學院等15所獨立學院申請轉(zhuǎn)設，列入教育部高評委專家考察對象。2011年1月，教育部專家組進校開展考察，4月發(fā)文批準14所獨立學院轉(zhuǎn)設，海南大學三亞學院因資產(chǎn)過戶事宜暫時未通過，后于2012年通過評估。2011年12月下發(fā)的《教育部關于“十二五”期間普通高等學校設置工作的意見》專門對獨立學院轉(zhuǎn)設時間制定了優(yōu)惠政策：“2014年以前每年均可按照高等學校設置工作要求開展獨立學院轉(zhuǎn)設的審批工作”。從2011年開始每年都有不同數(shù)量的獨立學院申請轉(zhuǎn)設，截至2015年3月底，教育部先后受理了52所獨立學院轉(zhuǎn)設申請，批準設立了51所民辦本科院校（有兩所獨立學院合并），占全國獨立學院總數(shù)（含已轉(zhuǎn)設獨立學院）的15.9%，轉(zhuǎn)設的比例偏小。 其中，2008年4所、2009年1所、2011年14所、2012年6所、2013年10所、2014年8所、2015年8所（ 詳見表1）。

（二）獨立學院轉(zhuǎn)設區(qū)域分布不均

目前獨立學院分布在我國大陸行政區(qū)域內(nèi)的23個省、4個直轄市和4個自治區(qū)（西藏自治區(qū)除外）。根據(jù)對全國已轉(zhuǎn)設獨立學院省域分布格局梳理，發(fā)現(xiàn)省域布局上呈現(xiàn)發(fā)展不平衡的態(tài)勢，地區(qū)之間差異很大。東北獨立學院轉(zhuǎn)設最多，中部地區(qū)次之，東部和南部沿海地區(qū)緊隨其后，西部地區(qū)獨立學院轉(zhuǎn)設偏少。[3]具體而言，如表2所示，東北地區(qū)是我國獨立學院轉(zhuǎn)設的先行區(qū)：黑龍江省9所獨立學院中已有8所轉(zhuǎn)設，轉(zhuǎn)設比例高達88.89%；遼寧省22所獨立學院中有11所轉(zhuǎn)設，比例為50%；吉林省11所獨立學院中有5所轉(zhuǎn)設，比例為45.45%。湖北省31所獨立學院中有11所轉(zhuǎn)設，是全國獨立學院數(shù)和轉(zhuǎn)設數(shù)最多的省份，轉(zhuǎn)設比例達35.43%。四川、山東、河南、福建4省穩(wěn)步推進，分別有4所、2所、3所、2所獨立學院轉(zhuǎn)設。 同時，重慶、上海、廣東、河北、海南、江蘇初見成效，各有1所獨立學院轉(zhuǎn)設。浙江省作為東部發(fā)達地區(qū)，擁有22所獨立學院，但是沒有一所轉(zhuǎn)設。此外，還有16個省份設有獨立學院（ 湖南15所、江西13所、陜西12所、安徽11所、天津10所、福建9所、廣西9所、貴州8所、山西8所、云南7所、北京5所、甘肅5所、新疆5所、寧夏2所、內(nèi)蒙古2所、青海1所），均未取得突破，至今無一所獨立學院轉(zhuǎn)設。

表1 全國已轉(zhuǎn)設獨立學院設置進程一覽表

表2 全國已轉(zhuǎn)設獨立學院區(qū)域分布表

（三）獨立學院轉(zhuǎn)設后發(fā)展基本平穩(wěn)

1.生源情況良好。獨立學院摘掉公辦高校的帽子，各界對招生情況一直廣為關注。從調(diào)查情況來看，有少量獨立學院在轉(zhuǎn)設當年因校名變更遭遇一定的招生波動，例如：曲阜師范大學杏壇學院轉(zhuǎn)設后文科計劃僅完成一半；海南大學三亞學院轉(zhuǎn)設當年在福建、廣東、廣西等省區(qū)踩線完成招生計劃。其他學校整體平穩(wěn)，招生分數(shù)甚至有所上升，例如湖北省2011年4所轉(zhuǎn)設的獨立學院有3所學校招生分數(shù)線提升或與往年持平。在招生層次上，部分獨立學院轉(zhuǎn)設后上升，生源質(zhì)量提高，如湖北省漢口學院、武昌首義學院等4所學校從三本調(diào)整到二本招生。

2.辦學規(guī)模擴大。根據(jù)統(tǒng)計（見表3），獨立學院轉(zhuǎn)設后在校生人數(shù)均有所增長。截至2015年3月，燕京理工學院等3所新轉(zhuǎn)設民辦本科高校在校生人數(shù)超過20000人，占轉(zhuǎn)設學校的5.88%；武昌工學院等7所學校在校生人數(shù)在15000-20000人之間，占13.73%；廣州商學院等34所學校在校生人數(shù)在8000-15000人之間，這一比例最高，達66.67%；只有遼寧何氏醫(yī)學院等7所學校在校生人數(shù)在8000人以下，集中于醫(yī)學類、藝術(shù)類、語言類學校。從校園占地面積來看，大多數(shù)新轉(zhuǎn)設獨立學院在1000畝以上（見表4）。

表3 全國已轉(zhuǎn)設獨立學院在校生規(guī)模狀況表

表4 全國已轉(zhuǎn)設獨立學院校園占地面積一覽表

3.內(nèi)涵建設增強。獨立學院轉(zhuǎn)設后辦學自主權(quán)更大，每年不必上交兩千多萬元管理費，辦學經(jīng)費可以更好地用于內(nèi)涵建設。統(tǒng)計顯示，51所已轉(zhuǎn)設學校中有武漢工商學院等6所在科研建設上取得突破，獲得過國家社科基金項目或自然科學基金項目。在辦學方向和發(fā)展定位上，轉(zhuǎn)設后目標更加明確，有11所提出建設應用技術(shù)大學的辦學目標，占21.6%，如武昌工學院提出“建設以工為主、特色顯著、省內(nèi)一流、國內(nèi)知名的應用技術(shù)型大學”。

4.綜合排名穩(wěn)中有升。據(jù)統(tǒng)計，少數(shù)獨立學院轉(zhuǎn)設后排名下降，多數(shù)呈上升趨勢。這主要是獨立學院脫離母體高校后短時間內(nèi)社會知名度還未樹立起來，但隨著學校成為獨立辦學實體，其發(fā)展后勁日趨凸顯，社會影響逐漸增強。例如，在中國管理科學研究院發(fā)布的中國獨立學院綜合實力排行榜中，華中科技大學文華學院2013年排名第36位，2014年轉(zhuǎn)設當年排名第40位，2015年排名升至第27位。

四、獨立學院轉(zhuǎn)設現(xiàn)狀的原因分析

（一）利益錯綜復雜，多方艱難博弈

獨立學院轉(zhuǎn)設比例偏小，主要是因為在政策執(zhí)行過程中，國家教育主管部門、省級政府、地方教育主管部門、公辦高校、社會力量投資方、獨立學院等利益主體均站在不同的角度，從自身利益出發(fā)，對轉(zhuǎn)設持有不同的態(tài)度。從母體公辦高校來看，每年從舉辦獨立學院中收取少則15%多則70%的學費收入，這對于改善辦學條件、增加辦學收入、提高教師福利具有重要的促進作用，將獨立學院剝離出去意味著產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和放棄既得利益，公辦高校顯然不愿意放棄巨額管理費收益。特別是許多“校中?！蹦Ｊ姜毩W院通過收取高于公辦高校三四倍甚至四五倍的學費以改善母體學校的辦學條件，獨立學院實際上成為母體學校的“搖錢樹”?！澳壳蔼毩W院由母體學校全額投資收益全額回報，要把這塊‘肥肉’強行割掉，沒有誰會愿意?！盵4]從投資方來看，我國約有68.8%的獨立學院由房地產(chǎn)及各類企業(yè)投資舉辦，部分民營企業(yè)和投資個人不愿失去母體高校這塊“金字招牌”，并不希望脫離公辦高校。在訪談中，江蘇某民營企業(yè)投資舉辦的獨立學院董事長表示，他們愿意維持現(xiàn)狀，與母體高校繼續(xù)合作；陜西一獨立學院院長則表示，西安民辦本科高校林立，辦學歷史較長，如果盲目轉(zhuǎn)設，可能競爭不過。從政府部門來看，有的主管部門出于規(guī)避改革風險、減輕教育財政投入壓力的考慮，往往會干預政策執(zhí)行，不希望獨立學院轉(zhuǎn)設；財稅部門為避免減少財政收入，要求按政策文件征收稅費，種種限制影響了獨立學院轉(zhuǎn)設的進程。利益博弈還有一個焦點，即獨立學院“分手費”，母體高校與投資方對此存在巨大爭議。湖北省獨立學院轉(zhuǎn)設向母體高校上繳的分手費平均為一億元。

（二）各地政策不一，態(tài)度立場迥異

“自《民辦教育促進法》頒布實施以來，我國民辦教育發(fā)展的政策主導模式已從中央主導轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤街鲗?，這是我國民辦教育發(fā)展的一個重要特征?！盵5]地方政府及各地教育主管部門作為重要的政策供給者，對于獨立學院發(fā)展趨勢和轉(zhuǎn)設政策所持態(tài)度不盡相同。從實踐來看，凡轉(zhuǎn)設數(shù)量較多的省份均是地方政府大力支持的，凡轉(zhuǎn)設緩慢的區(qū)域省級政府均未出臺扶持政策。東北地區(qū)嚴格遵照國家政策文件要求發(fā)展獨立學院，整頓取締了一批不符合條件的公有民辦二級學院，“26號令”頒布后積極支持獨立學院轉(zhuǎn)設。如：遼寧省教育廳要求，力爭2015年前完成所有獨立學院的轉(zhuǎn)設工作；吉林省2001年就下發(fā)文件規(guī)范普通高校與社會力量合作舉辦新制二級學院的行為，提出社會力量合作方主要負責教學、生活設施，教學儀器、設備等辦學條件建設，普通高校主要負責招生、教學及學生工作的管理，這與《辦法》的要求不謀而合，“26號令”頒布后，該省提出“適時、穩(wěn)步推進有關獨立學院轉(zhuǎn)設為獨立設置的民辦普通本科高?！?；黑龍江省人大常委會通過地方立法，出臺《黑龍江省民辦教育促進條例》，規(guī)定不動產(chǎn)過戶到民辦學校名下只收取證照工本費，統(tǒng)一了財政、稅務、建設、國土、教育等部門的意見，大大減輕了獨立學院轉(zhuǎn)設經(jīng)濟壓力。反觀其他轉(zhuǎn)設進展緩慢的省份，則對轉(zhuǎn)設有著不同的認識。例如，浙江省教育行政部門根據(jù)公辦高校與民營企業(yè)合作舉辦獨立學院曾對簿公堂的前車之鑒，對獨立學院轉(zhuǎn)設的第一步——引進社會資金參與辦學持懷疑態(tài)度，認為“企業(yè)的投資與向?qū)W生收取學費，實質(zhì)上是相同的，因為企業(yè)的投資最終也將從學生的學費中進行償還。如果獨立學院是母體高校自辦的，學校就會把從學生收來的學費部分地反饋給學生，學生就能夠享受到更多的教育資源?！盵6]

（三）歷史背景不同，辦學形式各異

獨立學院的發(fā)展是不斷探索辦學新模式的過程，其辦學形式多種多樣。根據(jù)辦學主體大致可分為六種模式：一是公辦高校獨家舉辦模式，包括與校友會、校辦企業(yè)、校基金會合作，如南京大學金陵學院；二是公辦高校與地方政府合作模式，如浙江大學寧波理工學院，由寧波市政府投資8.4億元建設，占地1200多畝，屬于全民事業(yè)單位性質(zhì)；三是公辦高校與地方政府、國有企業(yè)合作舉辦模式，浙江大學城市學院是典型代表；四是公辦高校與民營企業(yè)合作模式，例如華南理工大學廣州汽車學院由華南理工大學與三家企業(yè)合作舉辦，協(xié)議約定合作期內(nèi)企業(yè)總體籌資投入資金6億元；五是公辦高校與個人合作模式，如鄭州大學升達經(jīng)貿(mào)管理學院就是由臺灣人士投資創(chuàng)辦；六是公辦高校收編民辦高校模式，例如東北大學東軟信息學院原有的基礎是大連東軟信息技術(shù)職業(yè)學院。根據(jù)舉辦主體的資產(chǎn)性質(zhì)，上述前三種主要利用國有資產(chǎn)創(chuàng)辦，可以稱為“公辦型”獨立學院；后三種主要利用民營資本創(chuàng)辦，屬于“民辦型”獨立學院。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)設集中的省份獨立學院多由民營企業(yè)投資創(chuàng)辦，屬于“民辦型”獨立學院。它們具有獨立校園、獨立教學、獨立財務等，合作雙方以契約的形式規(guī)定各自的責權(quán)利，母體高校只需收取管理費，投資方負責學校的日常運行，兩者在某種程度上是借用品牌的關系。轉(zhuǎn)設較少的省份多數(shù)獨立學院屬于“公辦型”獨立學院，沒有真正獨立的社會投資方，大多由母體高校利用自身資源或通過銀行貸款舉辦，是“國有民辦”性質(zhì)，長期以來在母體高校的蔭庇下成長。一些公辦高?！皩τ跊]有獨立校園的獨立學院，在校本部以綠籬隔離等方式相隔，形成單獨的辦學空間”[7]。顯然，這類獨立學院辦學條件難以達到普通高等學校設置標準，遑論轉(zhuǎn)設。

五、完善獨立學院轉(zhuǎn)設政策的對策建議

（一）根據(jù)國情適當修改完善轉(zhuǎn)設標準

獨立學院轉(zhuǎn)設評審依據(jù)的是教育部2006年頒發(fā)的《普通本科學校設置暫行規(guī)定》，其中最大攔路虎即校園占地面積應達到500畝以上，生均占地面積應達到60平方米。2003年獨立學院發(fā)展之初教育部曾規(guī)定其校園規(guī)劃面積不少于300畝，大部分獨立學院據(jù)此規(guī)劃校園，這就造成許多獨立學院轉(zhuǎn)設不能達標。許多獨立學院投資方、辦學者表示質(zhì)疑，認為生均面積與教學質(zhì)量沒有必然聯(lián)系，呼吁適當降低用地標準。浙江省的獨立學院反映：現(xiàn)在的占地面積雖然達不到500畝，但是并沒有影響正常的教學活動的開展和學生的生活；況且，若學校搬離杭州市區(qū)，對于吸引生源將產(chǎn)生不利的影響。[8]從世界范圍來看，世界許多著名高校的生均占地并不高，如：劍橋大學校園占地435畝，有學生16500人，生均17.5平方米；加拿大布魯克大學校園占地400畝，有學生11000人，生均24.2平方米；香港理工大學校園占地140畝，有學生22000人，生均4.3平方米。[9]從我國國情來看，國家提出節(jié)約集約利用土地，高校顯然不應該攀比校園面積，而應該把有限的資金用于提高教學質(zhì)量。對于獨立學院這一辦學歷史短暫的特殊群體，應該既有統(tǒng)一的指導原則和標準，又要從實際出發(fā)，突出針對性，體現(xiàn)差異性，因地制宜，分類指導。對此，教育部可以對獨立學院轉(zhuǎn)設評審標準進行適當修訂，根據(jù)不同辦學類型、辦學規(guī)模、辦學區(qū)域，適當調(diào)整設置標準，對醫(yī)學類、藝術(shù)類和“小而精”獨立學院可以適當降低標準。

（二）加大對獨立學院轉(zhuǎn)設的扶持力度

資產(chǎn)過戶是獨立學院轉(zhuǎn)設的前提條件。按照國家現(xiàn)行規(guī)定，土地、房舍等資產(chǎn)過戶要繳納營業(yè)稅、交易管理費、價格調(diào)節(jié)基金、契稅、房屋維修基金等總計相當于房地產(chǎn)價值約9%的稅費。獨立學院經(jīng)過這些年的發(fā)展一般累積形成了少則數(shù)億、多則幾十億的資產(chǎn)，這些房地產(chǎn)過戶需繳納上千萬元的稅費，無疑加重了獨立學院的經(jīng)濟負擔；同時資產(chǎn)過戶后不能抵押和貸款，降低了資產(chǎn)的流動性，也影響了出資者的積極性。要解決這一難題，迫切需要通過人大立法或省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)出臺相關規(guī)定，對獨立學院資產(chǎn)過戶中產(chǎn)生的費用給予稅費減免。目前，黑龍江、重慶、上海、貴州等地已出臺相關規(guī)定。同時，鑒于許多獨立學院借用公辦高校老校區(qū)、國有企業(yè)閑置資產(chǎn)或政府劃撥用地辦學，只有使用權(quán)沒有產(chǎn)權(quán)，過戶涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，難度較大，可以考慮采取獨立學院與資產(chǎn)所有方簽訂長期租賃合同的形式，確保辦學不受影響。不少獨立學院反映，公辦高?？梢耘c行業(yè)、企業(yè)、科研院所共享資源，為什么不能與獨立學院共享資源？公辦高校的校舍、土地、設施可以向外租賃，為什么不能租賃給獨立學院？[10]另外，獨立學院轉(zhuǎn)設對師資隊伍提出了較高要求，規(guī)定具有副高級職稱以上的專任教師人數(shù)不低于專任教師的30%。當前獨立學院教師福利保障與公辦高校教師存在很大差距，退休后工資只有公辦高校教師的三分之一，導致難以引進和留住高層次人才。對此，政府部門應通過設立民辦教育專項資金、建立年金制度、購買補充養(yǎng)老保險、建立公民辦學校教師統(tǒng)一管理平臺等措施，逐步提高獨立學院教師待遇。

（三）健全獨立學院轉(zhuǎn)設相關法律法規(guī)

一是建立獨立學院退出機制。獨立學院轉(zhuǎn)設意味著公辦高校與社會投資方原始協(xié)議的解除，存在母體高校退出、投資方轉(zhuǎn)讓、合作方變更、投資方重組等多種退出形式，現(xiàn)實中發(fā)生過不同程度的糾紛和矛盾，甚至出現(xiàn)企業(yè)在媒體上發(fā)布通告，敦請公辦高校公開拒不提交獨立學院轉(zhuǎn)設申請理由的現(xiàn)象，引發(fā)社會廣泛關注。獨立學院在創(chuàng)辦之初一般并未在協(xié)議中明確終止合作的具體條款，應該探索出臺獨立學院轉(zhuǎn)設退出管理辦法，在教育行政部門的指導下，委托會計師事務所，“對學校資產(chǎn)狀況及舉辦者所有權(quán)內(nèi)的資產(chǎn)進行清算，按照‘誰出資，誰所有’的原則，對學校資產(chǎn)作出合理評估和界定，并向教育行政部門提交學校的資產(chǎn)組成清單及擬轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)情況?！盵11]可以根據(jù)合作協(xié)議和無形資產(chǎn)價值，適當考慮母體高校在獨立學院轉(zhuǎn)設時獲得補償?shù)脑V求?！胺质仲M問題涉及到評價機制問題，國有資產(chǎn)在獨立學院這樣一個合作過程當中所占的價值需要第三方更為科學的評估?！盵12]二是完善民辦教育法律體系。當前民辦教育法律體系不夠健全，存在法人屬性模糊不清、合理回報無法落實、法律地位不平等、政府扶持不到位、剩余資產(chǎn)處置不明確等瓶頸難題，嚴重制約了獨立學院的發(fā)展。亟須修訂完善《民辦教育促進法》等一攬子教育法律法規(guī)，以法治思維和手段推進獨立學院轉(zhuǎn)設。三是試點探索營利性、非營利性獨立學院分類管理辦法。根據(jù)投資者的辦學動機和實際情況，可以在國家正在探索的民辦教育分類管理大框架下，對獨立學院進行分類管理、分類扶持，為每一所獨立學院發(fā)展創(chuàng)造適合的空間。

（四）加強獨立學院轉(zhuǎn)設后發(fā)展的指導

獨立學院曾被視為中國高等教育改革的試驗田，肩負為教育改革探路的重要使命，這支重要的生力軍轉(zhuǎn)設后該怎樣發(fā)展，如何適應經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級對本科層次應用技術(shù)型人才的旺盛需求，是必須深思的重要課題。根據(jù)《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》精神，學習借鑒歐洲應用技術(shù)大學的經(jīng)驗，打破傳統(tǒng)思維方式和辦學模式，建設具有中國特色的應用技術(shù)大學，在高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整中搶抓機遇，實現(xiàn)彎道超越，正是新轉(zhuǎn)設獨立學院轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。新轉(zhuǎn)設獨立學院向應用技術(shù)類型高等學校轉(zhuǎn)型，具有得天獨厚的優(yōu)勢：其辦學伊始就定位于培養(yǎng)應用型人才，與國外應用技術(shù)大學具有相似的辦學定位；轉(zhuǎn)設的獨立學院一般是由企業(yè)投資創(chuàng)辦的，具有鮮明的行業(yè)企業(yè)背景，這一點與國外應用技術(shù)大學不謀而合。同時，獨立學院轉(zhuǎn)設后，辦學機制更靈活、市場反應更靈敏，具有體制機制優(yōu)勢，這也為轉(zhuǎn)型奠定了基礎。目前，已有哈爾濱華德學院、大連東軟信息學院等新轉(zhuǎn)設學校加入了中國應用技術(shù)大學聯(lián)盟。教育主管部門應加強頂層設計，建立政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學制度，探索高校分類管理體系，實行分類設置、分類評價，在招生、撥款、項目等方面加大對獨立學院轉(zhuǎn)設后向應用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型的政策支持。

（本文寫作過程中得到了北京大學教育學院閻鳳橋教授的幫助，在此表示感謝。）

注釋

①本研究所有數(shù)據(jù)源于教育部官方統(tǒng)計、獨立學院網(wǎng)站信息、訪談調(diào)研，數(shù)據(jù)收集時間到2015年3月31日截止。

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[10]李延保，李小梅，屈瓊斐.中國獨立學院調(diào)查報告[M].廣州：中山大學出版社，2013：87.

[11]賀春蘭.獨立學院轉(zhuǎn)設高昂“分手費”攔路[N].人民政協(xié)報，2014-02-26.

[12]董圣足，忻福良.民辦高校重組與退出路徑探討[J].教育發(fā)展研究，2007（ 10） ：3.