王一濤，劉繼安

（1.浙江樹人大學(xué) 中國(guó)民辦高等教育研究院，浙江 杭州310015；2.上海交通大學(xué) 高等教育研究院，上海200240）

大學(xué)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是內(nèi)部治理的基礎(chǔ)和核心，在大學(xué)的發(fā)展中扮演極其重要的作用。按照政策法規(guī)規(guī)定，我國(guó)公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而民辦高校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。民辦高校的董事會(huì)并不是新鮮事物。新中國(guó)成立之前的私立高校如燕京大學(xué)、金陵大學(xué)等借鑒美國(guó)私立高校的大學(xué)治理制度，普遍將董事會(huì)作為其最重要的決策機(jī)構(gòu)。[1]改革開放之后“美國(guó)取代蘇聯(lián)成了新的學(xué)習(xí)榜樣”，[2]我國(guó)民辦高校在發(fā)展過(guò)程中再次借鑒董事會(huì)制度，成為我國(guó)民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)。

我國(guó)民辦高校的董事會(huì)制度有什么特點(diǎn)，實(shí)際運(yùn)行的成效如何？很多學(xué)者曾經(jīng)對(duì)民辦高校的董事會(huì)進(jìn)行過(guò)研究。[3-5]但是，因?yàn)閿?shù)據(jù)獲得難度比較大，學(xué)術(shù)界對(duì)民辦高校董事會(huì)制度及其運(yùn)作的實(shí)證研究非常匱乏，代表性和深入性都有待拓展。本文試圖通過(guò)實(shí)證研究，探究我國(guó)民辦高校董事會(huì)的組成和運(yùn)行特點(diǎn)及其成因，為完善民辦高校的董事會(huì)制度提供政策建議，促進(jìn)我國(guó)民辦高校的健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、理論框架和重要概念

資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）是本文分析的理論框架。[6]該學(xué)派認(rèn)為，在開放的組織環(huán)境中，一個(gè)組織要生存就必須不斷從外部環(huán)境中獲得資源。這些資源主要有三大類：（1）實(shí)物、資金和人力資源；（2）信息；（3）社會(huì)和政治的合法性支持。這些資源往往不是組織能夠自主生產(chǎn)的。為了獲得資源，一個(gè)組織必須與控制資源的其他組織相互交往并進(jìn)行交易，擁有資源控制權(quán)的其他組織對(duì)該組織有一定的控制權(quán)。一個(gè)組織對(duì)其他組織的依賴程度取決于三個(gè)因素：（1）資源的重要性和組織對(duì)該資源的依賴程度；（2）利益群體對(duì)這一資源的分配和使用的控制力；（3）替代資源的存在情況。

Pfeffer和Salancik（1978）應(yīng)用該理論解釋董事會(huì)的組成時(shí)認(rèn)為，董事會(huì)規(guī)模大小和成員結(jié)構(gòu)是組織對(duì)外部環(huán)境的理性反應(yīng)，組織從外部獲得資源的情況和組織內(nèi)部權(quán)力配置之間存在著一定的關(guān)系。同時(shí)，組織內(nèi)部的個(gè)人或團(tuán)體從外部組織爭(zhēng)取到的資源越多，其在組織內(nèi)部的影響力就越大。[7]

本文的分析還將用到以下兩個(gè)重要概念。第一個(gè)是法律規(guī)范結(jié)構(gòu)。雖然學(xué)者對(duì)法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵理解不盡相同，但基本上認(rèn)為包括以下要素：假定、處理和制裁。假定是指明規(guī)范生效條件的部分，處理是指明行為規(guī)范的內(nèi)容（主體權(quán)利和義務(wù)）的部分，制裁是規(guī)定在不遵守規(guī)范時(shí)的制裁部分。[8]第二個(gè)是行為結(jié)構(gòu)，指的是構(gòu)成人的行動(dòng)系統(tǒng)的要素和要素之間的關(guān)系，通常包括動(dòng)機(jī)體系、行動(dòng)體系和結(jié)果體系。動(dòng)機(jī)體系包括致動(dòng)因、動(dòng)因、動(dòng)機(jī)和目標(biāo)等；行動(dòng)體系是人的行為表現(xiàn)過(guò)程，包括計(jì)劃、準(zhǔn)備、實(shí)施等步驟，起決定作用的是行動(dòng)的手段；結(jié)果體系是人的行為產(chǎn)生的后果，包括直接后果和間接影響。[9]規(guī)范結(jié)構(gòu)對(duì)行為結(jié)構(gòu)的行動(dòng)體系直接起到規(guī)范和約束的作用，但對(duì)動(dòng)機(jī)體系而言只是致動(dòng)因之一。行為結(jié)構(gòu)的結(jié)果體系為規(guī)范結(jié)構(gòu)的制裁提供考量依據(jù)。

二、研究方法

本研究采用多種方法來(lái)探索民辦學(xué)校董事會(huì)的實(shí)際運(yùn)作情況。第一，我們?yōu)g覽了444所民辦高校的官方網(wǎng)站，獲得了212位舉辦者在學(xué)校中的任職信息。其中，我們重點(diǎn)分析了87所民辦高校官方網(wǎng)站中關(guān)于董事會(huì)的相關(guān)信息，這87所民辦高校分布在北京（10所）、福建（26所）、安徽（20所）、吉林（9所）、四川（20所）、寧夏（2所）等6省市自治區(qū)，包括了我國(guó)的東、中、西部。從辦學(xué)層次來(lái)看，這些民辦高校既包括本科高校，也包括高職（?？疲W(xué)校。第二，我們搜集了37所民辦高校的章程，章程對(duì)民辦高校的治理體系和規(guī)則做了文本的說(shuō)明。①第三，我們深度訪談了8位舉辦者或他們的接班人，9位校級(jí)管理者和9位中層行政管理人員，從而獲得了對(duì)26所民辦高校董事會(huì)相關(guān)信息的了解。第四，我們按照方便抽樣的方法對(duì)河北、山東、河南、浙江4省內(nèi)5所民辦高校的158位教師進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，試圖從教師的視角來(lái)反映董事會(huì)的特征和運(yùn)作成效。

三、研究發(fā)現(xiàn)和分析討論

（一）董事會(huì)的地位和職權(quán)

我國(guó)關(guān)于民辦教育的一系列法律法規(guī)都賦予了董事會(huì)以重要的決策職權(quán)。2003年9月開始實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)?！?004年4月開始實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第二十條規(guī)定，民辦高校的董事會(huì)具有聘任校長(zhǎng)、修改學(xué)校章程、審核預(yù)算和決算等重大事項(xiàng)。2012年出臺(tái)的《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“規(guī)范民辦學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）成員構(gòu)成”、“完善董事會(huì)議事規(guī)則和運(yùn)行程序”。

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有民辦高校都聲稱該校賦予了董事會(huì)以決策職權(quán)。在87所民辦高校中，有15所民辦高校的官網(wǎng)上沒(méi)有說(shuō)明該校的治理方式。在其余72所民辦高校中，有66所表示實(shí)行“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”（91.7%），6所宣稱實(shí)行“理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”（8.3%）。

官方網(wǎng)站只是學(xué)校對(duì)外傳遞信息的一個(gè)平臺(tái)，而章程則具有法律地位?！秾?shí)施條例》第十四條規(guī)定，章程是民辦學(xué)校內(nèi)部治理應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。②本研究發(fā)現(xiàn)，37所民辦高校的章程無(wú)一例外都賦予了董事會(huì)決策權(quán)，其中32所民辦高校的章程直接表述為“董事會(huì)（或理事會(huì)、董事局）領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。剩下的5所民辦高校章程雖然沒(méi)有如此表述，但是其要么有“院長(zhǎng)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)”的表述，要么有“董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)”的表述。據(jù)此可推斷，董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)民辦高校普遍采取的內(nèi)部治理體制。董事會(huì)制度的建立可以看做是我國(guó)民辦高校對(duì)社會(huì)合法性支持（法律規(guī)范）依賴的反應(yīng)。

（二）董事會(huì)的人員組成和權(quán)力分配

我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)民辦高校董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)沒(méi)有硬性規(guī)定?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二十條規(guī)定：“民辦高校的董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。董事會(huì)由五人以上組成，設(shè)董事長(zhǎng)一人。”《實(shí)施條例》第十九條規(guī)定，“董事會(huì)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)品行良好，具有政治權(quán)利和完全民事行為能力”，同時(shí)指出要“規(guī)范民辦學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）成員構(gòu)成，限定學(xué)校舉辦者代表的比例，校長(zhǎng)及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避制度?！?/p>

國(guó)外有學(xué)者根據(jù)董事會(huì)的成員構(gòu)成情況，將高校的董事會(huì)分為“專家型董事會(huì)”和“代表型董事會(huì)”兩種類型。[10]專家型董事會(huì)即董事會(huì)的主要成員是由各類專家組成，比如財(cái)務(wù)、教學(xué)、管理、法律等方面的專家。代表型董事會(huì)是指董事會(huì)的成員結(jié)構(gòu)能廣泛代表學(xué)校內(nèi)外的各類利益相關(guān)者，比如學(xué)生、教師、管理人員、校友、社區(qū)代表等。

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)部分民辦高校的董事會(huì)成員包括教育、管理、財(cái)務(wù)等方面的專家，但是這些專家在董事會(huì)中所占的比例很低。所以“專家型”不是我國(guó)民辦高校董事會(huì)的主要特征。我國(guó)大部分民辦高校的董事會(huì)有1－2名教職工代表，但是所謂的教職工代表往往是學(xué)校的中層干部，普通教師一般沒(méi)有機(jī)會(huì)，學(xué)生、校友等利益群體一般也都沒(méi)有進(jìn)入董事會(huì)的機(jī)會(huì)。所以我國(guó)民辦高校的董事會(huì)也很難稱為代表型董事會(huì)。

根據(jù)212所民辦高校的舉辦者在學(xué)校的任職情況（見表1），即83%的舉辦者擔(dān)任董事長(zhǎng)（理事長(zhǎng)）或者同時(shí)身兼決策機(jī)構(gòu)和行政管理的領(lǐng)導(dǎo)者，我們認(rèn)為我國(guó)大部分民辦高校的董事會(huì)可以概括為舉辦者控制型董事會(huì)。

表1 212所民辦高校創(chuàng)辦者在學(xué)校中的職務(wù)

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，舉辦者控制型董事會(huì)有以下三個(gè)明顯的特征。第一，舉辦者是董事會(huì)的核心人物，在董事會(huì)中處于控制地位。如果民辦高校是個(gè)人創(chuàng)辦的，則創(chuàng)辦者處于董事會(huì)的核心；若民辦高校是企業(yè)舉辦的，則該企業(yè)的董事長(zhǎng)處于該校董事會(huì)的核心，他往往委派多名代表進(jìn)入董事會(huì)從而獲得對(duì)董事會(huì)的控制。第二，舉辦者往往安排家屬成員進(jìn)入董事會(huì)，從而使我國(guó)民辦高校帶有家族化的典型特征。我們調(diào)查的26所民辦高校中，有12所民辦高校董事會(huì)中有2人或多人是同一家族的成員。這一點(diǎn)使我國(guó)民辦高校和家族企業(yè)非常類似。第三，“一元決策”。國(guó)外民辦高校的董事會(huì)往往是由不同主體構(gòu)成，且多個(gè)主體共同參與決策的制定并實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督和制約，但是我國(guó)民辦高校中，舉辦者的個(gè)人意志基本上不受約束。

舉辦者控制型董事會(huì)還導(dǎo)致了我國(guó)民辦高校董事會(huì)的另一個(gè)特征：隱蔽性。既然董事會(huì)是大多數(shù)民辦高校的決策機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)，那么學(xué)校應(yīng)該在各種場(chǎng)合廣泛宣傳和介紹董事會(huì)成員，學(xué)校的教職員工對(duì)董事成員也應(yīng)該很熟悉。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分民辦高校不公開董事會(huì)的成員構(gòu)成。87所民辦高校的官網(wǎng)中都詳細(xì)介紹了本校領(lǐng)導(dǎo)班子成員（包括正副校長(zhǎng)和正副書記），但只有不到一成（8所）的民辦高校在官網(wǎng)公開了董事會(huì)全部成員名單。我們?cè)趩?wèn)卷中詢問(wèn)158位教師“是否清楚學(xué)校董事會(huì)的組成”，結(jié)果回答“非常清楚”、“ 比較清楚”、“ 知道一些”、“ 不太清楚”、“ 完全不清楚”的比例分別是1.9%、14.0%、41.4%、36.9%和5.7%。相比之下，當(dāng)我們問(wèn)教師“是否清楚學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的組成”時(shí)，相應(yīng)的比例分別為36.3%、43.3%、15.9%、4.5%和0%。

民辦高校的董事會(huì)成員構(gòu)成也有例外情況。我國(guó)有少部分民辦高校是純粹公益性的民辦高校，這些民辦高校在發(fā)展過(guò)程中往往得到了政府的較大扶持，比如浙江樹人大學(xué)、南京三江學(xué)院、上海杉達(dá)學(xué)院等。這類民辦高校占我國(guó)民辦高?？倲?shù)的10%左右。這些民辦高校的董事會(huì)沒(méi)有舉辦者控制的色彩，董事會(huì)中既有政府官員代表，也有教育、管理等各類專家，這類民辦高校董事會(huì)和美國(guó)私立高校的董事會(huì)構(gòu)成較為類似。

舉辦者控制型董事會(huì)的上述特征可以從資源依賴?yán)碚撘暯窍滦袨榻Y(jié)構(gòu)與規(guī)范結(jié)構(gòu)的偏差來(lái)解釋。我國(guó)關(guān)于民辦教育的法律法規(guī)都規(guī)定民辦高等教育是公益性事業(yè)，屬非營(yíng)利組織。我國(guó)法律法規(guī)盡管允許民辦高校投資者可以取得合理回報(bào)，但回報(bào)是作為對(duì)其辦學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)，與按照投資比例取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)有本質(zhì)不同，而且獲得合理回報(bào)要遵循嚴(yán)格的規(guī)定。雖然我國(guó)民辦高校的舉辦者都希望通過(guò)辦學(xué)來(lái)培養(yǎng)人才、奉獻(xiàn)社會(huì)，但與此同時(shí)，大部分民辦高校是投資辦學(xué)而非捐資辦學(xué)，舉辦者希望得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。法律法規(guī)可以規(guī)范行動(dòng)體系，但卻無(wú)法控制行為結(jié)構(gòu)中的動(dòng)機(jī)體系。動(dòng)機(jī)體系與規(guī)范結(jié)構(gòu)的偏差就會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)體系的“似是而非”：既然民辦高校的資產(chǎn)無(wú)法直接取得回報(bào)，也不能像家族企業(yè)的資產(chǎn)一樣繼承給后人，舉辦者只能將控制權(quán)尤其是人事和財(cái)務(wù)的控制權(quán)牢牢掌握在手中，才能實(shí)現(xiàn)包括獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)在內(nèi)的辦學(xué)目標(biāo)。由于董事會(huì)是法律所認(rèn)可的決策機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)，控制了董事會(huì)就相當(dāng)于控制了整個(gè)學(xué)校，所以舉辦者通過(guò)多種努力來(lái)加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的控制。

應(yīng)該看到，舉辦者這樣做具有現(xiàn)實(shí)合理性。與美國(guó)私立大學(xué)的資源來(lái)源多樣化不同，我國(guó)的民辦高校資源來(lái)源渠道單一：在初期基本上通過(guò)舉辦者的實(shí)物、資金以及人力資源投入，通過(guò)滾動(dòng)發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模后，則主要依賴學(xué)生學(xué)費(fèi)以及學(xué)校自身的其他收入。這一特征決定了我國(guó)民辦高校董事會(huì)不會(huì)像美國(guó)私立高校董事會(huì)那樣由外部人控制。[11]我國(guó)民辦高校學(xué)費(fèi)依賴和董事會(huì)內(nèi)部人控制的特點(diǎn)與日本的私立高校接近，但與日本私立高校董事會(huì)真正意義上的內(nèi)部人控制不同的是，我國(guó)民辦高校內(nèi)部人的權(quán)力集中在舉辦者手里，而不是在所有內(nèi)部的利益群體（創(chuàng)辦人、行政管理人員、教職工和學(xué)生）代表手里。造成這一不同是因?yàn)槿毡舅搅⒏咝Ｔ趧?chuàng)辦時(shí)得到了政府扶持和社會(huì)捐助，是真正意義上的非營(yíng)利組織，這與日本的政策和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。[12]

（三）董事會(huì)的決策機(jī)制

我國(guó)相關(guān)法律對(duì)民辦高校董事會(huì)的議事規(guī)則和程序沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定?！秾?shí)施條例》第二十條規(guī)定，民辦高校的董事會(huì)“每年至少召開一次會(huì)議”，民辦高校的董事會(huì)討論諸如“聘任校長(zhǎng)、修改學(xué)校章程、制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃”等重要事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)2/3以上組成人員同意方可通過(guò)。除此之外再無(wú)實(shí)質(zhì)性要求。《實(shí)施意見》也只是籠統(tǒng)強(qiáng)調(diào)要“完善董事會(huì)議事規(guī)則和運(yùn)行程序，董事會(huì)召開會(huì)議議決學(xué)校重大事項(xiàng)，應(yīng)做會(huì)議記錄并請(qǐng)全體董事會(huì)成員簽字、存檔備查。”

現(xiàn)實(shí)中，我們發(fā)現(xiàn)董事會(huì)的議事規(guī)則和程序比董事會(huì)的成員結(jié)構(gòu)更不為人所知。對(duì)教師的問(wèn)卷調(diào)查表明，87%的教師不清楚董事會(huì)的運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行程序。實(shí)際上，舉辦者控制型董事會(huì)的成員結(jié)構(gòu)決定了董事會(huì)不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策機(jī)構(gòu)。而且，當(dāng)舉辦者控制了董事會(huì)之后，即使建立了完備的程序和規(guī)則，其可信度也大打折扣。

我們對(duì)董事的訪談發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)民辦高校的董事會(huì)每年召開2-4次會(huì)議，但是也有民辦高校的董事會(huì)幾乎不開會(huì)議。一位在民辦高校工作了3年的校領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，“我校有董事會(huì)，但是我從來(lái)沒(méi)有聽說(shuō)過(guò)開過(guò)董事會(huì)會(huì)議”。這位受訪者還表示，“我們省幾十所民辦高校中，董事會(huì)基本上都是一個(gè)擺設(shè)”。有一些民辦高校是否召開董事會(huì)往往取決于舉辦者的意愿，如果舉辦者希望召開董事會(huì)就會(huì)立即召開，如果他不希望召開董事會(huì)，那么預(yù)定的董事會(huì)也會(huì)推遲。董事會(huì)的召開方式也非常多樣。有一些民辦高校采取會(huì)議的形式召開董事會(huì)，也有民辦高校采取“董事長(zhǎng)宴請(qǐng)董事”的方式召開董事會(huì)。

董圣足的研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)于董事會(huì)重大決策的表決方式，采取“無(wú)記名投票、多數(shù)通過(guò)”的學(xué)校僅占4%，而采取“民主協(xié)商、董事長(zhǎng)裁決”或者“董事長(zhǎng)個(gè)人說(shuō)了算”的學(xué)校高達(dá)60%。[13]我們的調(diào)查再次證實(shí)了董事會(huì)中各個(gè)成員的話語(yǔ)權(quán)極其不均衡的現(xiàn)象，董事長(zhǎng)決定的事情其他董事一般沒(méi)有辦法改變。大多數(shù)民辦高校的董事都默認(rèn)了董事長(zhǎng)權(quán)力過(guò)大這一事實(shí)。一所民辦高校的董事認(rèn)為，既然學(xué)校是舉辦者個(gè)人舉辦起來(lái)的，所以“我將自己的身份界定為學(xué)校決策的建議者而不是決策者，學(xué)校真正的決策者只有董事長(zhǎng)一人”。這種觀點(diǎn)代表了大多數(shù)民辦高校董事會(huì)成員的觀點(diǎn)。當(dāng)然，也有民辦高校的董事對(duì)舉辦者權(quán)力過(guò)大的現(xiàn)實(shí)表示不滿，一位參與創(chuàng)辦民辦高校的董事無(wú)奈地表示，“順?biāo)ㄖ戈P(guān)鍵舉辦者）者昌，逆他者亡，不滿意或無(wú)法忍受就只能離開”。

一些民辦高校的舉辦者也不避諱董事會(huì)權(quán)力集中這一事實(shí)。他們認(rèn)為這一制度安排適合現(xiàn)階段我國(guó)民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀。一所民辦高校的創(chuàng)辦者明確表示，所有的決策都按照少數(shù)服從多數(shù)的原則來(lái)表決不利于學(xué)校的發(fā)展?！拔铱春玫捻?xiàng)目，即使董事會(huì)中的大部分都反對(duì)，我也要上。我相信我的直覺(jué)?！薄耙辉獩Q策”確保了民辦高校的決策效率，使民辦高校充分發(fā)揮了“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)需求的變動(dòng)保持著靈敏的反應(yīng)并能做出及時(shí)的回應(yīng)，但同時(shí)也大大增加了決策風(fēng)險(xiǎn)。

因此，舉辦者控制型董事會(huì)的議事規(guī)則和決策機(jī)制是以舉辦者為中心和主導(dǎo)的機(jī)制。舉辦者的個(gè)人決策很容易通過(guò)董事會(huì)決議的形式而變成學(xué)校的決策。比如，很多民辦高校的創(chuàng)辦者在退出學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)崗位之前往往安排子女擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在對(duì)外發(fā)布這些人事任命時(shí)，學(xué)校都會(huì)表示“這是董事會(huì)討論的結(jié)果”。很明顯，舉辦者通過(guò)對(duì)董事會(huì)的控制實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)學(xué)校的控制。這里，規(guī)范結(jié)構(gòu)中對(duì)處理的模糊表述或懲罰的缺失，為行動(dòng)體系偏離規(guī)范提供了可操作的空間。

當(dāng)然，少數(shù)民辦高校董事會(huì)是真正的集體決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)的議事規(guī)則和程序較為健全。第一類是純粹的公益性民辦高校。這類民辦高校沒(méi)有明確的投資者，曾經(jīng)或者正在接受政府的較多扶持，學(xué)校章程較為完備，校長(zhǎng)任免、資金預(yù)算和決算、基礎(chǔ)建設(shè)等重要決策都在董事會(huì)上民主討論。第二類是企業(yè)投資型的民辦高校。企業(yè)對(duì)民辦高校的投資有賬可查，所有權(quán)可以得到明確保護(hù)，投資方不擔(dān)心失去對(duì)民辦高校的控制權(quán)。此外，由于投資民辦高校的企業(yè)往往有更為重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，比如北京吉利大學(xué)的投資方吉利集團(tuán)是我國(guó)最大的汽車企業(yè)之一，煙臺(tái)南山學(xué)院的投資方南山集團(tuán)擁有8大業(yè)務(wù)板塊和2家上市公司，他們沒(méi)有足夠的精力和專業(yè)的知識(shí)來(lái)管理民辦高校，所以他們往往吸收各類專家進(jìn)入董事會(huì)。我們調(diào)查的浙江新和成股份公司投資的浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院以及寧夏寶塔石化集團(tuán)投資的銀川能源學(xué)院，其董事會(huì)運(yùn)作都比較規(guī)范。

（四）董事會(huì)和校長(zhǎng)的關(guān)系

在美國(guó)的大學(xué)治理機(jī)構(gòu)中，聘任、評(píng)價(jià)和支持校長(zhǎng)的工作是董事會(huì)的最重要職能，很多大學(xué)的校長(zhǎng)擁有最大的決策權(quán)。[14]如前文所述，我國(guó)大部分民辦高校都聲稱實(shí)行“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”似乎表明校長(zhǎng)在學(xué)校治理中能夠發(fā)揮非常重要的作用。那么，校長(zhǎng)的實(shí)際職權(quán)如何？校長(zhǎng)和董事會(huì)之間是什么關(guān)系呢？

首先需要注意到的是，創(chuàng)辦者兼任校長(zhǎng)的現(xiàn)象非常普遍。從表1可見，共有22.2%的創(chuàng)辦者擔(dān)任或兼任校（院）長(zhǎng)。在舉辦者擁有對(duì)董事會(huì)的控制地位且擔(dān)任或兼任校（院）長(zhǎng)的情況下，所謂的“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”僅僅是加強(qiáng)了舉辦者的權(quán)力而已。

若舉辦者自身不擔(dān)任或兼任校（院）長(zhǎng)，民辦高校一般聘請(qǐng)從公辦高校退休的校長(zhǎng)擔(dān)任校（院）長(zhǎng)。我國(guó)公辦高校的校長(zhǎng)是具有行政級(jí)別的國(guó)家干部，所以，當(dāng)他們到達(dá)退休年齡后就需要從管理崗位上退休，這為民辦高校提供了充分的高層次人力資源。民辦高校外聘的校長(zhǎng)中，幾乎都是退休的公辦高校校長(zhǎng)，比如湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院曾聘請(qǐng)?jiān)蠋煼洞髮W(xué)校長(zhǎng)張楚廷擔(dān)任校長(zhǎng)，文華學(xué)院聘請(qǐng)?jiān)A中科技大學(xué)副書記劉獻(xiàn)君擔(dān)任校長(zhǎng)。

在國(guó)外大學(xué)中，董事會(huì)和校長(zhǎng)往往通過(guò)相互支持但同時(shí)又相互制約和監(jiān)督的方式提高決策的科學(xué)性。James Freedman認(rèn)為董事會(huì)的職權(quán)范圍是“治理”，而校長(zhǎng)的職權(quán)范圍是“管理”，這兩者往往存在一定的交叉。[15]美國(guó)大學(xué)董事會(huì)聯(lián)盟也指出，大學(xué)治理的“最終責(zé)任在于董事會(huì)”，但是董事會(huì)需要“依靠校長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，制定學(xué)校的愿景和戰(zhàn)略規(guī)劃”。[14]這進(jìn)一步說(shuō)明，董事會(huì)和校長(zhǎng)之間蘊(yùn)含著一定的沖突和張力，這種沖突可能在一定程度上降低了決策效率，但是卻保證了決策的科學(xué)性。

我國(guó)民辦高校中董事會(huì)和校長(zhǎng)的關(guān)系和國(guó)外的情況不同。根據(jù)我們的調(diào)查，聘任的校長(zhǎng)在民辦高校中可能扮演下列角色中的一種或多種：榮譽(yù)性職務(wù)、公關(guān)者、咨詢者或決策者。榮譽(yù)性職務(wù)的角色是指民辦高校聘請(qǐng)一些校長(zhǎng)僅僅為了提高學(xué)校知名度和社會(huì)聲譽(yù)，這些校長(zhǎng)一般曾經(jīng)擔(dān)任知名高校的校長(zhǎng)，有的是中國(guó)科學(xué)院或者工程院院士，他們一年中只有幾天的時(shí)間參加學(xué)校的活動(dòng)，有的校長(zhǎng)甚至一年只來(lái)學(xué)校一次。公關(guān)者的角色是指校長(zhǎng)曾經(jīng)在公辦高校長(zhǎng)期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，積累了豐富的社會(huì)關(guān)系，這些社會(huì)關(guān)系是非常重要的資源，能夠幫助民辦高校處理和政府以及其他利益相關(guān)者的復(fù)雜關(guān)系。咨詢者的角色是校長(zhǎng)曾經(jīng)作為公辦高校的管理者，在教學(xué)、科研、學(xué)生事務(wù)管理等方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以在董事會(huì)制定決策時(shí)發(fā)揮其智囊作用。當(dāng)然，在部分民辦高校中，校長(zhǎng)也是重要的決策者，他們進(jìn)入董事會(huì)參與董事會(huì)的決策，特別是在教學(xué)、科研等事務(wù)上擁有很大的決策權(quán)。

舉辦者和校長(zhǎng)之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些意見分歧，因?yàn)樾ｉL(zhǎng)強(qiáng)調(diào)如何提高教育質(zhì)量，而舉辦者除了考慮教育質(zhì)量之外還要考慮如何盡量節(jié)省經(jīng)費(fèi)以使自己以及其他的出資者獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。當(dāng)校長(zhǎng)和舉辦者之間分歧比較嚴(yán)重時(shí)，舉辦者可能會(huì)隨時(shí)辭退校長(zhǎng)。由于校長(zhǎng)大多是退休后的公辦高校領(lǐng)導(dǎo)，具有很高的社會(huì)地位，若他們的意見經(jīng)常遭到否決，他們也會(huì)主動(dòng)辭職。上述原因?qū)е潞芏嗝褶k高校的校長(zhǎng)任期很短。筆者訪談的一位校長(zhǎng)表示，“校長(zhǎng)就像是舉辦者的衣服，舉辦者想換就換”。

調(diào)查顯示，在依靠滾動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)不清晰的民辦高校中，校長(zhǎng)的角色一般是榮譽(yù)性職務(wù)、公關(guān)者和咨詢者，舉辦者一般不賦予校長(zhǎng)重要的職權(quán)，因?yàn)檫@類民辦高校的舉辦者只有牢牢抓住學(xué)校的控制權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)自己的各種辦學(xué)目的。而在由大企業(yè)投資、產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰的民辦高校中，董事會(huì)賦予校長(zhǎng)的權(quán)力相對(duì)較大一些，因?yàn)檫@些企業(yè)需要依靠職業(yè)化的校長(zhǎng)來(lái)管理民辦高校。但是，即使在這類民辦高校中，校長(zhǎng)的權(quán)力也僅僅局限在教學(xué)和科研等事務(wù)中。比如：這類民辦高校的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人一般都是由舉辦方直接委派，重大的財(cái)務(wù)開支掌握在投資方而非校長(zhǎng)手中；學(xué)校重要的人事聘任決定也是由投資方而非校長(zhǎng)做出的。純粹公益性民辦高校的校長(zhǎng)權(quán)力最大，校長(zhǎng)一般是學(xué)校真正的一把手，在學(xué)校決策者扮演最重要的角色。因此，可以說(shuō)資源來(lái)源結(jié)構(gòu)決定了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特征。

四、結(jié)論與對(duì)策建議

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)法律法規(guī)希望民辦高校董事會(huì)能夠擔(dān)負(fù)集體領(lǐng)導(dǎo)的職能，但是在現(xiàn)實(shí)操作中，規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為結(jié)構(gòu)有偏差。一些民辦高校董事會(huì)淪為舉辦者控制學(xué)校和實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)力的工具。這些董事會(huì)內(nèi)部對(duì)舉辦者缺乏有效的監(jiān)督和制約，黨委和教代會(huì)等制度安排也無(wú)法有效監(jiān)督和制約舉辦者。舉辦者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)、辦學(xué)境界和管理能力成為影響我國(guó)民辦高校發(fā)展的最重要的內(nèi)部因素。當(dāng)舉辦者具備卓越的管理能力和良好的辦學(xué)意愿時(shí)，學(xué)校就會(huì)穩(wěn)定快速發(fā)展；相反，當(dāng)舉辦者管理能力不足或者辦學(xué)動(dòng)機(jī)以個(gè)人回報(bào)為目的時(shí)，學(xué)校就會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。有的民辦高校的舉辦者改變之后（比如舉辦者去世后由其子女接班），學(xué)校就會(huì)在短時(shí)期由盛至衰，甚至面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)民辦高校董事會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況，為了促進(jìn)我國(guó)民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展，我們提出如下對(duì)策建議：

第一，規(guī)范民辦學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）成員構(gòu)成，限定學(xué)校舉辦者代表的比例。實(shí)際上，2012年開始實(shí)施的《實(shí)施意見》已經(jīng)明確要求民辦高校的董事會(huì)“限定學(xué)校舉辦者代表的比例，校長(zhǎng)及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避制度。”但是由于缺乏對(duì)違反規(guī)范行為如何懲罰的規(guī)定，這一規(guī)定只在少數(shù)省區(qū)得到了貫徹，大部分地區(qū)都沒(méi)有落實(shí)該規(guī)定。很多民辦高校的董事會(huì)中家族成員的比例較高，舉辦者兼任校長(zhǎng)或者舉辦者的子女擔(dān)任校長(zhǎng)的現(xiàn)象也依然存在。我們認(rèn)為，舉辦者及其代表的比例可以控制在1/3以內(nèi)，同時(shí)要提高教育、財(cái)務(wù)、法律等各類專家在董事會(huì)中的比例。董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的合理化是提高民辦高校決策質(zhì)量的基礎(chǔ)，是民辦高校由“個(gè)人治理”走向“制度治理”的必要條件，也是民辦高校基業(yè)長(zhǎng)青的根本保證。

第二，通過(guò)法規(guī)和政策形式增強(qiáng)其他利益群體（黨委、校長(zhǎng)、教代會(huì)等）的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)舉辦者權(quán)力的監(jiān)督和制約。從2007年起省級(jí)教育行政部門開始向民辦高校派駐督導(dǎo)專員，督導(dǎo)專員原則上擔(dān)任黨委書記并進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)，參與學(xué)校重大決策。這一規(guī)定在很多地區(qū)收到了良好的效果，今后還需要繼續(xù)加強(qiáng)。其次，要加強(qiáng)對(duì)民辦高校校長(zhǎng)任職資格的審核，同時(shí)保證校長(zhǎng)在教學(xué)和科研事務(wù)中的獨(dú)立決策權(quán)。再次，完善民辦高校的教代會(huì)制度，每年至少召開一次教代會(huì)，重大決策應(yīng)該讓教職工代表審議，讓教代會(huì)成為避免學(xué)校出現(xiàn)重大決策失誤的制度屏障之一，同時(shí)通過(guò)完善的教代會(huì)制度提高教職工的主人翁意識(shí)和工作積極性。

第三，加快民辦高校信息公開步伐，要求民辦高校主動(dòng)向外界公布董事會(huì)成員構(gòu)成以及董事會(huì)的議事規(guī)則和決策程序。2010年開始實(shí)施的《高等學(xué)校信息公開辦法》要求高等學(xué)校主動(dòng)向外界公布“內(nèi)部管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)等基本情況”，很顯然，大部分民辦高校沒(méi)有根據(jù)該要求實(shí)行信息公開。民辦高校是公益性組織而不是私營(yíng)企業(yè)，董事會(huì)作為民辦高校內(nèi)部治理的核心機(jī)構(gòu)，其成員結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則必須向外界公布并接受監(jiān)督。董事會(huì)的透明化是民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必要條件。

第四，推進(jìn)民辦高校分類管理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，民辦高校董事會(huì)問(wèn)題的最根本解決之道是根據(jù)我國(guó)民辦高校的實(shí)際情況，將其劃分營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩大類型。營(yíng)利性民辦高?？梢阅７滤綘I(yíng)企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但是非營(yíng)利性民辦高校必須建立起與其非營(yíng)利屬性相對(duì)應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。董事會(huì)作為非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，必須吸收各類利益相關(guān)者進(jìn)入，限定舉辦者及其家屬成員的比例，使董事會(huì)的決策公開、透明、科學(xué)，為我國(guó)民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

注釋

①福建省教育廳在2011年對(duì)外公開了福建省內(nèi)當(dāng)時(shí)所有民辦高校（當(dāng)時(shí)共17所）的章程，教育部在官方網(wǎng)站公布了2014年20所由獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的章程。此外，作者還按照方便抽樣的方法收集了另外5所民辦高校的章程。

②需要指出的是，2011年出臺(tái)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部31號(hào)令）僅僅適應(yīng)于“國(guó)家舉辦的高等學(xué)?！?，不適應(yīng)于民辦高校。

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