火 熠胡春曉

（1江西農(nóng)業(yè)大學 高等教育研究所，江西 南昌 330045；2江西省社會科學界聯(lián)合會，江西 南昌 330077）

關于我國高校去行政化問題的提出與對策

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（1江西農(nóng)業(yè)大學 高等教育研究所，江西 南昌 330045；2江西省社會科學界聯(lián)合會，江西 南昌 330077）

近年來，社會各界對高校行政化問題的關注度很高，迫切要求去除行政化給高校發(fā)展帶來的諸多障礙，讓大學回歸教育本位。本文主要解釋了高校行政化的內(nèi)涵及其危害的具體表現(xiàn)，從現(xiàn)實訴求、政策導向和時代命題等方面闡述了“去行政化”提出的原因，分析了高校去行政化的對策建議：理順政府與高校的關系；實行“管辦評”相分離，幫助落實高校的辦學自主權；重置高校內(nèi)部學術權與行政權之間的關系，倡導“教授治學”；優(yōu)化高校內(nèi)部運行的組織結構，整體提升管理效率與服務水平。

高校去行政化 內(nèi)涵 表現(xiàn) 提出原因 策略

大學制度構建過程中，教育界和學術界認為我國高校的行政化管理模式已日漸偏離高校應有的學術功能和學術特性，繼而影響了高校發(fā)展和人才培養(yǎng)。伴隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的出臺，文件中提出的“高校要逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”這一要求也再次將社會大眾的目光聚集在高?！叭バ姓眴栴}的研究上。民眾熱議的高校行政化究竟指的是什么，為什么要去行政化，具體又該如何去開展呢？本文試圖對此做出探討。

一、高校行政化的內(nèi)涵

關于高校行政化的概念，現(xiàn)在我國還未形成統(tǒng)一的論斷，學者們也是各抒己見，例如學者李厚剛、張延華（2006）認為，高校行政化就是指高等學校在整個構成和運作方面與行政機關有著基本相同的屬性，即按照行政體制的結構和運作模式來建構、運行［1］。段益波（2011）指出，高校中的行政化內(nèi)涵就是以行政為價值本位，即官本位［2］。中國教育學會副會長朱永新（2010）認為，從政府和學校的關系來講，政府管理和控制了學校的專業(yè)設置、劃撥經(jīng)費、任命校長、評估教育等工作的開展；從學校內(nèi)部來講，行政權力大于學術權力，行政權控制著學術權［3］。呂虹（2014）根據(jù)馬克思主義唯物辯證法，總結高校行政化就是指行政機關通過一系列的行政方式、行政行為對高校發(fā)揮作用、實施影響，高校作為不同于行政機關的社會服務組織，其內(nèi)部管理不斷地趨同于行政機關活動的特征，逐步背離服務組織自身發(fā)展規(guī)律的過程［4］。

上述觀點主要從高校組織的內(nèi)部管理模式、動力機制和政府與高校、二元權力的關系等方面解讀了高校行政化的內(nèi)涵。結合學者的觀點，筆者認為高校行政化可從內(nèi)外兩個維度來看，外部指政府利用一定的行政權力管理高校或者干預高校管理，忽略其作為學術組織的特殊屬性；內(nèi)部則指高校自身的運作體制中出現(xiàn)了以行政權力為導向的集權化管理現(xiàn)象，行政人員掌控了本該由學術人員享有的對學術事務的管控權。

二、高校行政化的具體表現(xiàn)

教育部部長袁貴仁指出，高等教育行政化的傾向主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在政府對學校管理上；二是在學校的內(nèi)部管理中［5］。相應地，高校行政化的具體表現(xiàn)有：（1）政府對學校自主管理干預過多，致使高校辦學自主權薄弱。高校的辦學權和管理權基本都集中在教育行政部門中，除了專業(yè)設置、人才培養(yǎng)計劃和教學安排等權力一般下放給高校之外，典型的人事權和財權還是由政府掌控的。（2）各學校間參照黨政機關的設置也一直存有行政級別之差，高校會按照級別劃分為?。ú浚┘?、廳（局）級等。級別的不同意味著享受待遇的不同和獲取資源的不同，最典型的就是“211”、“985”高校，雖總數(shù)量不足15%，卻能夠拿走約70%的政府科研經(jīng)費［6］。（3）高校內(nèi)部組織運行結構呈行政化趨勢，兩權混同，行政權力占據(jù)主導地位，削弱、侵蝕甚至替代學術權力。例如學術委員會的成員幾乎由學校、院系的領導擔任，這一現(xiàn)象必然會促使行政權力凌駕于學術權力之上，教師地位和聲望無法占據(jù)主導位置，學者的意見不被重視，教授的積極性受挫，體現(xiàn)不出依靠教授治學以達到高水平教學的要求。（4）高校官僚化傾向嚴重，在高校行政權高于學術權的大背景下，教師不安心于一線教育工作，也想謀個“一官半職”，所以校長教授、院長教授、處長教授的現(xiàn)象比比皆是，這種領導“雙肩挑、兩手抓”的情況必然會直接影響原來的教學和科研工作。又或者在學術資源的申請和配置中，總會有人能依照其行政級別來獲得更多資源，如此必然引起其他人員的不滿，繼而陷入“官本位”—追求行政權力—助長“官本位”思想的惡性循環(huán)中。因此，高校去行政化的目的和實質(zhì)就是要政府和高校分開，管辦評、管教分離，尊重高等教育的發(fā)展規(guī)律和高校辦學規(guī)律，改變高校自主辦學權名存實亡的尷尬局面，保障學術自由、民主管理，讓大學回歸以教育為中心。

三、高校去行政化提出的原因分析

我國對高校行政化問題的關注與爭議持續(xù)已久。雖然在我國高等教育的發(fā)展初期，行政化的管理模式 “功不可沒”，它的確立使得高校能堅持社會主義的辦學方向、穩(wěn)定各高校的發(fā)展，由政府統(tǒng)一分配各種資源確保社會的公平配置，擴大了高校的發(fā)展規(guī)模，等等，這在當時復雜的政治環(huán)境和資源嚴重短缺的情況下是非常必要且重要的。但隨著社會的發(fā)展和全面深化改革的推進，高校行政化的弊端日益凸顯，嚴重阻礙了高校的健康發(fā)展，人們對“高校去行政化”的呼聲與日俱增。

（一）現(xiàn)實訴求：高等教育亟須消除高校行政化的弊端。

高校行政化使得政府對高校實行絕對管理，高校自主辦學存在于理想之中，無法落實，因此難以避免“千校一面”現(xiàn)象；行政權大于學術權，致使兩者地位顛倒，行政權力支配而不是服務于學術權力，高校難以實行科學有效的民主管理；大學精神喪失，高校內(nèi)部價值觀出現(xiàn)混亂，教師不再“唯學至上”而是“唯權至上”，追求權力的“甜頭”；學術人員地位不高，治學治校的智慧被掩蓋，學者積極性受挫；教育資源存在浪費，大量資源消耗于非教學科研的行政活動，容易滋生腐敗［7］。這些現(xiàn)象都對大學的構建和發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響，不僅導致教育資源分配不均，加劇教育發(fā)展不均衡，而且與大學的辦學目標和價值導向相偏離，扼殺了學術創(chuàng)造的動力。因此，高校不去行政化，就沒法辦下去，我國的高等教育質(zhì)量就沒辦法保障，培養(yǎng)出的人才也不能順應時代的發(fā)展要求。

（二）政策導向：落實高校辦學自主權和學術自治權。

從我國憲法（1982）第47條的規(guī)定“公民有進行研究和文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由”中就能看出，社會始終倡導對學術自由的追求和保護［8］。2010年出臺的《規(guī)劃綱要》更是明確地提出了要推進政校分開、管辦分離，探索建立出符合高校這一公益性組織特有規(guī)律的管理方案，更好地推進高校辦學效率和教育質(zhì)量的提高，這強調(diào)了要弱化政府的直接干預和控制，將有關自主辦學的權力下放給高校，而高校則需要在大政方針和法律范圍內(nèi)依法辦學、自主管理。由此可看出，社會熱議的大學去行政化問題已經(jīng)被提高到國家教育改革的制度層面上，由此可見此番改革的決心和力度。另外，為了貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，深化教育領域綜合改革，也需要進一步加快高校去行政化的進程，加快“管辦評”分離，構建政府、學校、社會三者之間的新型關系［9］。

（三）時代命題：理順政府、高校和社會關系，確保高等教育公共性。

如今，我國倡導政府職能從管制型向服務型轉(zhuǎn)變，更好地服務于社會主義市場經(jīng)濟體制，曾經(jīng)處于政府管制下的高校就必須不斷做出改革，純化和重置與政府、社會的關系。高校去行政化就是對癥下藥，能夠逐漸解決學校依附政府、資源分配不科學、體制僵化缺乏活力、學術積極性受挫等問題，讓大學教育回歸本位。高校作為公益性事業(yè)單位，其科學有效的運作需要行政部門的管理，但高校也要堅守自己獨特的運作規(guī)律和價值訴求，理應以公共利益為價值導向，摒棄官本位的行政化傾向，取而代之的是高校教學民主、師生協(xié)同參與、校務透明公開、資源配置科學合理，這樣才是遵循了公共性法則中的民主、參與、公平、透明等核心價值。提升教育服務的公共性水平是當今高等教育發(fā)展的時代命題，這有利于確保教育機會公平、激活高校學術力量，進而提高學校教育質(zhì)量、增強高等教育的價值活力。

四、高校去行政化的對策建議

正如前面提到的，高校去行政化應包含兩方面的內(nèi)容：一是政府與高校之間“去行政化”，二是高校內(nèi)部行政權和學術權之間“去行政化”。但需明確的是，從外部看“去行政化”不是要高校絕對脫離政府的管理，教育是民生大計，高等教育更是關系到我國的人才強國戰(zhàn)略，高校與政府的關系不可能“一刀兩斷”。因此，我們要求的“去行政化”是強調(diào)在國家宏觀引導下高校享有自主辦學權和學術自由權；從內(nèi)部看“去行政化”不是不要學校進行合理的行政管理，恰恰相反，學校的行政事務、后勤保障等更需要專門人才來管理。因此，要規(guī)范行政部門的職能和職務，發(fā)揮它應有的對教師教學和研究活動的服務作用，而不是成為教師和學者們哄搶的謀權謀利之工具。遵循這個思路，高校去行政化的具體途徑可以從以下方面展開。

（一）真正轉(zhuǎn)變政府職能，切實理清政府與高校的關系。

在社會主義市場經(jīng)濟背景中我們提出要轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務型政府，在高等教育領域中我們同樣希望政府，擔任好監(jiān)督和服務的工作。因此，要明確界定政府與高校的職責與權限，努力改變當前政府直接統(tǒng)管高校、高校高度依附政府的現(xiàn)狀。政府的管理形式應是多以指導性為主，對高校不必要的行政干預和行政審批項目應減少，直接對職能部門的檢查和評估也該減少，保證高校的辦學自主權不是僅存于設想中，而是能夠依法切實掌控。尤其是在財政這方面，要建立和完善高校財政撥款制度。目前大學正常運作多數(shù)靠政府撥款，因此政校不可避免地長期處于控制與被控制狀態(tài)，但此次《規(guī)劃綱要》提出了要設立高等教育撥款咨詢委員會［10］，以期政校分離。教育資源的合理配置與運作離不開政府財政投入，但政府該給一個大學撥多少錢，不應由政府直接說了算，可交由高校撥款委員會來統(tǒng)計預算。委員會應該按照所搜集的對高校評估的結果和大學實際總體需求決定撥款的多少，因為經(jīng)費問題只有專業(yè)組織才搞得清楚，他們會從如何有效使用經(jīng)費這個角度上認真考慮。

（二）真正落實大學自主權，管、辦、評相分離。

只有真正減少政府對高校辦學的強制干預，才能充分調(diào)動高校的主觀能動性，落實辦學的自主權，避免“千校一面”現(xiàn)象，才有可能辦出世界一流的大學。倡導實行“管、辦、評”分離，是因為政府是出資人，有責任管理大學，但是如何辦大學和評價大學不要具體去管，不能既當“教練員”，又當“裁判員”［11］。社會普遍認為高校管理者要了解高校的辦學規(guī)律和運行特性，這是一個前提條件，但是要行政部門完全了解高校是不可能的，這是由它工作的職能范圍決定的，畢竟行政管理與科研教學是兩類事，都需要專業(yè)人員，因此就需要一個專業(yè)組織承擔橋梁作用，做出評價，給行政者提出參考意見?！肮?、辦、評”應該分開，“管”是政府對高校實行宏觀管理，制定指導性政策要求和評估指標；“辦”是指校長負責辦學，根據(jù)目標分配好行政組織和專業(yè)組織該做的工作；“評”是充分調(diào)動起社會組織的積極性，承擔起高校評估工作，且應該是獨立第三方。這樣，所有高校不必按照一個模子去發(fā)展，從而辦出有特色、能區(qū)分的學校，也緩解高校建設“千篇一律”的尷尬局面。

（三）協(xié)調(diào)高校內(nèi)部行政權與學術權之間的關系，倡導教授治學。

大學是典型的行政—學術二元權力結構的組織，兩大權力存在各自張力［12］。高校內(nèi)部一向是學術權讓位于行政權，導致大學內(nèi)部不能由專業(yè)組織做出判斷，從而出現(xiàn)違背高校特性的情況?！叭バ姓本褪且侠碚{(diào)整兩者間的關系，使教育界回歸行政權服務于學術權的局面。一方面要堅持和完善黨委領導下的校長負責制這一基本制度，由校長來管理高校的日常事務和組織執(zhí)行重大決策，而黨委則是領導和監(jiān)督相關工作。同時要改革校長選拔任用方式，即由政府委任校長制轉(zhuǎn)為高校自主遴選校長制，校長人選除了符合基本管理者的標準外，還應該了解學校原來的特色和高等教育運作規(guī)律［13］。另一方面推崇“教授治學”，設立教授、副教授組成的教授委員會成為高校最高學術權威機構，分類下設諸如教學、學位、科研等委員會，在高校學術事務和管理的問題上，讓學術委員會等核心學術組織做出專業(yè)判斷，享有最終決定權和否決權，真正落實在學校結構中讓學術人員和專業(yè)組織占據(jù)主導的地位?？傊靶ｉL治?！迸c“教授治學”相結合，各司其職，才能讓管理與高校特性保持一致，分配好相應的行政資源和學術資源，共同助力高校前進的步伐。

（四）優(yōu)化高校組織結構，提高管理水平和服務效率。

當下，高校組織基本遵循的是科層制模式，高校去行政化必須改革高?？茖又平Y構，克服其僵化、層級復雜、模式化的弊端。高校是一個學術性組織，它的管理要有其自身的學術特性，追求高效管理并沒有錯，但行政管理的最終目的也是為了更好地為學術、教育服務的。因此高校優(yōu)化結構的最直接方法是削減過多的中間層機構，搭建簡約化、扁平化的行政組織結構，適當增設綜合性服務機構（中國科技大學行政服務中心便是一例）。首先，管理部門應納入一批專業(yè)化的行政管理人員，定位為目標管理，變直接管理為間接管理，使得管理重心下移，建立健全以學院為管理單位，以學術和教學為重心的管理運行機制［14］。其次，要完善教職工民主參與高校事務，保證學校師生與管理部門之間能夠進行有效溝通，做好信息傳送與反饋工作。最后，要完善監(jiān)督與評價機制，落實教職工代表大會、學生自治組織的監(jiān)督和信息反饋作用，并借助獨立第三方——社會組織的客觀評價，形成多元制衡，健全組織運行機制。這樣將“服務行政”理念融入管理之中，才體現(xiàn)了高校行政組織的設立目標和結構優(yōu)化是為了給全校師生員工和教育學術提供高質(zhì)量服務。

高校去行政化是一個系統(tǒng)工程，要認真梳理和一步步推進實施，不僅要從政府職能方面入手，更要從高校內(nèi)部管理出發(fā)；不僅要依靠法律法規(guī)的保障，還需要完善相關制度來規(guī)范管理。最首要的就是要依法推進高校行政管理體制的改革，理順高校內(nèi)部的治理結構，建立現(xiàn)代大學制度，即努力推進黨委領導下的校長治校與教授治學相結合的管理體制；行政人員與學術人員各司其職，科學分配行政資源和學術資源，民主管理，社會監(jiān)督。至于改革該從政府與學校外部關系開始還是從學校內(nèi)部開始其實并沒有必然的順序，關鍵是要找準突破口，并堅持一步步推進下去，如此才能最終改變管理體制。去除大學官本位，引導高校樹立正確價值觀導向，讓大學回歸教育，這是建立現(xiàn)代大學制度的要求，也是社會各界共同期待、共同努力才能出現(xiàn)的局面。任何改革都不是一蹴而就的，高校去行政化的外在表現(xiàn)是從相關管理制度入手，實際更深層次的是要扭轉(zhuǎn)“官本位”的價值取向，因此高校去行政化的核心就是要行政管理隊伍明確服務對象，以及大學的根本使命，這離不開政府、高校和社會三者間的相互配合與努力。

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［3］賈楠，王駿勇.朱永新.大學校長應成為榮譽性服務性職位 ［EB/OL］.［2010-03-11］http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-03/11/content_13149092.htm.

［4］呂虹.中國高校去行政化研究［D］.安徽大學，2014.

［5］田艷麗.高校去行政化：困境與路徑選擇［J］.法制與社會，2011，03：211-212.

［6］中國工程院院士、華中科技大學校長李培根.如何改變高校行政化管理傾向［N］.中國教育報，2010-03-29005.

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［9］王榮慶.高校去行政化改革的思考［J］.蘇州大學學報（社會哲學版），2014，（6）：121-126.

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［13］唐新平.大學行政化的成因分析及其治理［J］.現(xiàn)代教育科學，2013，05：49-54.

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胡春曉