呂 強（浙江省紹興市司法局副局長）

進一步健全社會普法機制的思考

呂 強（浙江省紹興市司法局副局長）

在當前全面推進依法治國的大背景下，普法教育作為法治建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工程顯得尤為必要，而社會普法機制是開展普法教育的有效架構(gòu)，是提高普法教育實效性的基礎(chǔ)所在。十八屆三中全會決定提出：“健全社會普法教育機制”，四中全會決定又再次強調(diào)：“健全普法教育教育機制”。進一步健全普法教育機制，加大統(tǒng)籌力度，更新普法理念，整合各方力量，挖掘教育資源，創(chuàng)新教育手段，是提升普法教育實效的重要途徑。

一、社會普法機制的一般構(gòu)成與運行

普法教育是指國家對公民實施一定的民主與法治觀念和法律知識傳授，使公民依法行使民主權(quán)利、履行義務(wù)和依法管理各項工作的素質(zhì)教育，具有社會性、開放性和長效性等特點。社會普法教育機制主要是指普法教育過程中主客體各要素之間相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系及其控制形式，其影響著普法教育的實際成效。

這一機制包含三個基本要素：主體，即組織者；客體，即接受教育者(受眾)；教育渠道，即教育的方式方法或手段。從其運作過程來看，一般應(yīng)包含組織機制、運作機制、創(chuàng)新機制、評估機制、保障機制等五個方面（各項機制的構(gòu)成如表1）。各機制在運行過程中，主體運用組織機制協(xié)調(diào)各方力量，通過運作機制豐富教育渠道，對客體進行形式多樣的教育活動，再通過評價機制從客體了解需求和成效等方面的信息，反饋給主體，促進教育理念和教育措施的創(chuàng)新，同時通過保障機制對整體教育活動實施保障（其運行如表2）。

二、社會普法機制運作中的成效與啟示

普法教育從“一五”以來已近30年。從紹興市普法實踐來看，社會普法機制在普法教育的不斷深化中逐步形成并完善。黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府組織，人大、政協(xié)監(jiān)督，各部門參與實施的組織架構(gòu)不斷完善。職責(zé)明晰的普法任務(wù)分解機制、統(tǒng)分結(jié)合的普法工作推進機制、執(zhí)法與普法合一的普法工作責(zé)任機制不斷健全。結(jié)合“六五”普法的主要目標和任務(wù)，紹興市普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組、市委辦市政府辦先后下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整市普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組成員的通知》《普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位職責(zé)》《“六五”普法規(guī)劃目標任務(wù)分解》《關(guān)于進一步建立健全法制宣傳教育工作機制的意見》等文件，確保了各項任務(wù)落到實處。積極探索新形勢下普法工作的新領(lǐng)域和新方法，堅持服務(wù)中心工作、服務(wù)發(fā)展需要、服務(wù)群眾需求的“三服務(wù)”普法主線，圍繞“三改一拆”、“五水共治”、文明城市創(chuàng)建等中心工作，圍繞企業(yè)發(fā)展，打造企業(yè)法律顧問、“法官聯(lián)企”、“法律體檢”等法律服務(wù)品牌，圍繞群眾需求，把法律宣傳與法律服務(wù)融合起來。把握“12·4”憲法宣傳日暨全國法治宣傳日、“浙江法治宣傳月”等重要節(jié)點時段，優(yōu)化傳統(tǒng)陣地，運用“紹興普法” 網(wǎng)、官方微博、微信等新型傳媒開展法治宣傳教育，完善法律“六進”推進工作機制。積極推進多層次、多領(lǐng)域依法治理，開展依法行政示范單位創(chuàng)建、民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建、誠信守法企業(yè)創(chuàng)建等工作。注重宣傳陣地建設(shè)，出臺《法制宣傳教育陣地建設(shè)意見》，推進輿論傳媒陣地、文化宣傳陣地、教育宣講陣地、教育體驗基地建設(shè)，建立第三方評價機制。

表1 社會普法機制構(gòu)成表

表2 普法機制運行示意圖

但是，現(xiàn)有的社會普法教育機制無論在運行的質(zhì)量上，還是在統(tǒng)籌力度上，與滿足民眾對法律需求，與黨的十八大、十八屆三中四中全會提出的法治建設(shè)新要求，還不相適應(yīng)，制約了普法教育的實效性。結(jié)合四中全會《決定》的新要求，認真總結(jié)普法實踐，有以下啟示：

（一）強化普法各方責(zé)任是形成普法合力的關(guān)鍵。四中全會《決定》指出，各級黨委和政府要加強對普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，宣傳、文化、教育部門和人民團體要在普法教育中發(fā)揮職能作用。實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制。這一責(zé)任制對各方的普法責(zé)任作了定位，強調(diào)了黨政的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、國家機關(guān)的主體責(zé)任和宣傳文化教育部門的職能責(zé)任。因此，作為普法領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及辦公室代表黨委政府對普法工作的組織機構(gòu)，要切實履行普法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查考評、情況反饋等職責(zé)；充分發(fā)揮各國家機關(guān)的作用，履行好其普法的主體責(zé)任；發(fā)揮好宣傳文化教育和人民團體的作用，切實改變以前工作中存在的職責(zé)落實不到位，以及推諉扯皮的現(xiàn)象。同時，要積極動員社會其他力量參與普法教育。

（二）法治理念與法治精神是普法教育的核心內(nèi)容。在普法起步階段，普法工作基于 “知法—守法”、“知法—維權(quán)—守法”兩個邏輯命題，認為社會個體法律知識的增加，守法的可能性就會增加，讓公民了解具體的法律知識構(gòu)成了普法的基本內(nèi)容。然而，知法與守法之間并不存在必然聯(lián)系，權(quán)利觀也不能使法律被信仰，其結(jié)果公民雖然具備了一定的法律知識，但并未形成依法辦事、依法維權(quán)和依法表達利益訴求的意識和理念，法治宣傳教育工作的效果也大打折扣。從近期由第三方獨立調(diào)查的紹興市“普法工作群眾滿意度調(diào)查”（以下簡稱“調(diào)查”），對3000名不同類型公眾抽樣問卷中獲知，公眾對“信法”的影響因素主要來自“司法公正”、“政府公信力”和“社會法律氛圍”（見表3），分別占73.61%、69.02%、51.88%。因而，要圍繞社會主義核心價值觀，加強法律知識、法制理念、法治精神的綜合宣傳，提高公民對法治的核心價值理念。

表3 影響“信法”的因素

（三）創(chuàng)新宣傳方式是普法教育的活力所在。傳統(tǒng)的普法教育較多采用“灌輸式”、“培訓(xùn)式”的方法，針對性和參與性不足，影響教育實效。當今，隨著物質(zhì)文化生活的極大豐富和網(wǎng)絡(luò)新媒體等傳播載體的出現(xiàn)，人們對法治宣傳的內(nèi)容和形式需求都發(fā)生了一些新變化，正在改變著人們從單純地了解法律知識向?qū)で缶S權(quán)途徑、維護誠信環(huán)境和公平正義等多層次、綜合型需求轉(zhuǎn)變；從被動單項地接受灌輸向主動要求參與的雙向式、互動式需求轉(zhuǎn)變。在 “調(diào)查”的“有效的普法教育形式”（表4）和“可大力發(fā)展的宣傳形式”（表5）兩項指標中顯示，娛樂性、便捷性的教育方式更能被公眾所接受。因此，必須創(chuàng)新普法形式，努力應(yīng)用新載體，拓展普法渠道，才能滿足公眾對普法需求。

（四）適應(yīng)分眾式需求是普法教育的實效所在。“針對性”與“實效性”是普法工作深入持久開展的動力源泉。“法律六進”是適應(yīng)不同職業(yè)層面的人群開展普法教育，其職業(yè)崗位不同，法律需求也不同。在普法對象中，不同年齡和生活經(jīng)歷等因素也對普法內(nèi)容有了更細致更具體的獨特的個性需求，普法教育，應(yīng)當“因人而異”。同時，現(xiàn)代傳播模式提供了“雙向互動”，在普法教育過程中要充分考慮到受眾的“本位”思想，使教育者和接受者之間達到真正的交流溝通。如對領(lǐng)導(dǎo)干部普法，不能局限在對具體法條的詮釋上，而應(yīng)偏重于領(lǐng)導(dǎo)干部在宏觀層面上去把握立法的精神、宗旨、目的及任務(wù)；對青少年進行普法，應(yīng)偏重于青少年規(guī)則意識和良好行為習(xí)慣的養(yǎng)成；對農(nóng)村農(nóng)民與社區(qū)居民進行普法，應(yīng)偏重于對其民主自治意識的培養(yǎng)及自身合法權(quán)益的保護等等，應(yīng)當更好地有針對性地選擇宣傳手段和方式開展教育。

表4 公眾接受的法律宣傳形式

表5 可發(fā)展的普法教育形式

三、健全普法機制的對策與建議

普法教育的成效來自于普法機制自身的活力，需要充分發(fā)揮組織者的整體合力，建立創(chuàng)新的宣傳運作模式，拓展宣傳的豐富載體與渠道，建立科學(xué)的需求信息采集與成效評價體系和反饋機制。

（一）進一步建立健全分工負責(zé)、社會各方參與的普法組織體系。堅持和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施、政協(xié)支持、全社會共同參與”的普法工作領(lǐng)導(dǎo)體制。發(fā)揮好普法機構(gòu)的牽頭協(xié)調(diào)職能，科學(xué)規(guī)劃普法任務(wù)，加大各方力量的統(tǒng)籌和建設(shè)，加大綜合指導(dǎo)和檢查督促力度，及時總結(jié)普法經(jīng)驗。落實好“誰執(zhí)法、誰普法”的普法原則，建立健全協(xié)調(diào)溝通機制和任務(wù)落實機制。各部門根據(jù)職能、普法內(nèi)容和對象特點，作出普法安排，層層分解普法任務(wù)，切實承擔(dān)普法責(zé)任。切實發(fā)揮宣傳文化部門的作用，把普法教育納入社會主義核心價值體系建設(shè)的長效機制，發(fā)揮輿論宣傳優(yōu)勢，發(fā)揮法治文化的傳播功能，營造良好的法治社會氛圍。充分發(fā)揮人民團體和社會組織的人才、資源優(yōu)勢，形成普法教育的合力。鼓勵社會力量積極參與普法教育工作，參與社會普法項目的建設(shè)，探索普法文化項目的社會化、商業(yè)化運行。

（二）進一步建立健全傳統(tǒng)方式與時代模式相結(jié)合的普法運行體系。堅持大眾化普法宣傳的同時，積極創(chuàng)新普法教育的方式和手段。推進“分眾式”普法。根據(jù)不同法律自身所調(diào)整的范圍及領(lǐng)域，以及不同年齡和文化的不同群體，采取不同的教育方式和手段，提高針對性。拓展教育渠道和陣地。充分運用司法執(zhí)法等途徑，融宣傳與服務(wù)一體，開展體驗式教育活動。大力促進法治文化公園等設(shè)施建設(shè)，運用文化傳播途徑，在民間文化娛樂活動中感受法治氛圍。積極設(shè)計和創(chuàng)新載體。充分運用新傳媒等渠道優(yōu)勢，開發(fā)娛樂性、參與性強的普法動漫、小游戲，增強法治宣傳實效。建立項目化普法機制。探索普法公益項目、年度重點普法任務(wù)、法治文化建設(shè)項目等的項目化運行，提高普法落實質(zhì)量和長效化推進，從而建立起大眾需求和個性需求相結(jié)合、大眾傳播與項目化傳播結(jié)合的多模式運作體系。

（三）進一步建立健全自運行與社會評估相結(jié)合的普法促進體系。健全完善法治宣傳教育考核評估體系，把普法教育納入黨委政府綜合考核目標，加大人大政協(xié)監(jiān)督檢查力度，定期聽取審議普法依法治理工作情況，督促檢查普法規(guī)劃的落實情況和工作進展情況，及時分析指導(dǎo)。建立普法需求信息采集、整理、運用機制。充分發(fā)揮普法聯(lián)絡(luò)員的作用，建立群眾普法需求信息員隊伍，在司法執(zhí)法等單位建立普法信息聚集點，定期收集聽取各方有關(guān)普法意見，了解普法需求信息，形成信息采集、整理和運用的工作機制，提高普法的針對性。建立第三方評價機制。向社會各界了解普法工作滿意度、普法工作的成效、存在的問題和不足，為改進普法工作提供參考。

（四）進一步建立健全以人才與設(shè)施為重點的綜合性普法保障體系。要把普法隊伍建設(shè)作為重點來抓。加強法制副校長、普法志愿者、普法聯(lián)絡(luò)員、普法講師團等普法隊伍建設(shè)，招募社會上有意愿加入普法工作隊伍的人員進行社會普法，加強基層法治隊伍建設(shè)，擴大法治宣傳覆蓋面。要進一步吸收精通法律知識又熱衷公益事業(yè)的法官、檢察官、律師、法學(xué)專家等加入普法隊伍，建立普法人才資源庫，建立健全普法宣傳、法律服務(wù)、法治文化創(chuàng)作、新媒體管理等分類普法隊伍，實行分類管理，定期開展培訓(xùn)，建立表彰激勵制度，提高普法隊伍的運行效果。加強普法宣傳平臺建設(shè)。綜合運用信息化手段，整合傳播媒介和普法資源，豐富新媒體宣傳手段和內(nèi)容。探索建立普法信息發(fā)布系統(tǒng)，科學(xué)評估市民法治素養(yǎng)，及時了解市民法律需求，正確引導(dǎo)社會涉法，增強正能量。加強法治文化保障。利用本地人文優(yōu)勢和自然資源優(yōu)勢把法治文化建設(shè)與本地經(jīng)濟社會文化建設(shè)統(tǒng)一起來，打造一批法治文化廣場、公園、街區(qū)、場館，充分利用農(nóng)村文化禮堂、農(nóng)家書屋、社區(qū)文化節(jié)、法治紀念日等場所與時點，推進法治文化在基層的傳播。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）