蔡繼明

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局與大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

蔡繼明

按照全國主題功能區(qū)規(guī)劃所提出的“集中—均衡”的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，走以大城市（群）為主的城市化道路，才能提高國土資源配置效率，緩解城市化占用耕地和保證國家糧食安全之間的矛盾。為此要推進(jìn)土地制度改革，建立城鄉(xiāng)土地開源節(jié)流和確保國家糧食安全的長效機(jī)制，加快建立人口城市化的機(jī)制，完善大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系。

集中均衡；大中小城市；合理布局

一、全國主體功能區(qū)規(guī)劃：“兩橫三縱”集中均衡的城市化布局

全國主體功能區(qū)規(guī)劃提出構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，就是以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略的目標(biāo)是要形成一種“集中—均衡”式的國土空間開發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化、城市化活動(dòng)，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內(nèi)，形成若干個(gè)人口經(jīng)濟(jì)密集的城市化地區(qū)，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新增長極，逐步縮小區(qū)域差距。

二、優(yōu)先發(fā)展大城市有利于節(jié)約集約使用土地和保護(hù)耕地

從我國農(nóng)村居民點(diǎn)（自然村）—建制鎮(zhèn)—小城市—中等城市—大城市—超大城市—特大城市依次排列，其人均占地面積（平方米），依次遞減為170—154—143—108—88—75（平方米）。即使從小城鎮(zhèn)建設(shè)成效最高的蘇錫常地區(qū)來看，建制鎮(zhèn)的建成區(qū)面積平均已達(dá)到1.53平方公里，但平均每個(gè)建制鎮(zhèn)的常住人口僅為6384人，建制鎮(zhèn)的人口密度為4169人/平方公里，不到國家標(biāo)準(zhǔn)的一半。這說明，我國小城鎮(zhèn)用地存在著嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。據(jù)測算，我國建制鎮(zhèn)單位土地面積的建筑容納量即容積率還不到0.2，全國小城鎮(zhèn)可盤活的用地在30%以上。

三、我國大城市的人口規(guī)模還有很大擴(kuò)展空間

我國的城市群與世界城市群相比，落差還很大。美國的紐約等三大城市群占整個(gè)美國經(jīng)濟(jì)總量的67%，日本的大東京等三大城市群占整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)總量的70%以上，而我國的長三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占全國整個(gè)經(jīng)濟(jì)總量的36%。在城市首位度方面，紐約占整個(gè)美國經(jīng)濟(jì)的22%以上，東京占整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)的24%以上，而我國的長三角城市群中的首位城市上海僅占全國經(jīng)濟(jì)的5%。這表明，即使就我國的特大城市和超大城市而言，與世界級大都市相比，其規(guī)模仍有擴(kuò)大的空間。

與國際大城市相比，我國的巨型城市也有發(fā)展空間。上海人口密度僅相當(dāng)于面積相同的日本相應(yīng)地區(qū)人口密度的一半；我國東部一些核心發(fā)達(dá)區(qū)域占全國土地面積的2.59%，集中了33.64%的GDP，但只擁有全國13.32%的人口；日本東京都、大阪府、神奈川縣三個(gè)地區(qū)的面積，僅占全國國土面積的1.75%，卻生產(chǎn)了日本31.21%的GDP，擁有日本22.94%的人口。我國四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人口密度都比土地面積相當(dāng)?shù)募~約等都市區(qū)的人口密度低一半。我國是世界第一人口大國，大中小城市的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該高于國際標(biāo)準(zhǔn)。過去我們總是強(qiáng)調(diào)遏制大城市的發(fā)展，而按照1980年的標(biāo)準(zhǔn)，超50萬-100萬人口的城市就被劃為大城市，那么我國目前240個(gè)50萬人口以上的城市就都成了被遏制發(fā)展的對象了。有鑒于此，我國有關(guān)部門近期正在征求意見，準(zhǔn)備大幅度提高我國各類城市規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，擬定中的新標(biāo)準(zhǔn)與1080年的標(biāo)準(zhǔn)對照參見表1。

表1 城市規(guī)模統(tǒng)計(jì)劃分標(biāo)準(zhǔn)（單位：萬人）

按照上述新標(biāo)準(zhǔn)，目前我國人口1000萬人以上的超大城市只有3個(gè)，400萬—1000萬人的特大城市只有11個(gè)，100萬—400萬人以上的大城市只有113個(gè)，50萬—100萬人的中等城市只有114個(gè)，其余419個(gè)都是50萬人以下的小城市。此外，平均人口為10749人（2009年數(shù)據(jù)）的建制鎮(zhèn)有19600個(gè)。按照2011年的數(shù)據(jù)，我國超千萬人口的超大城市只占世界總數(shù)的12%①，我國作為全世界人口最多而人均土地資源又低于世界平均水平的國家，千萬人口以上的超大城市理應(yīng)在全世界占有更大的比例。

四、我國大中小城市和小城鎮(zhèn)的合理布局

到2020年，在預(yù)計(jì)人口14億人、城市化水平60%的前提下，若實(shí)施大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，即60%的城市人口分布在大城市、中等城市、小城市、建制鎮(zhèn)的人口比重分別為0.19、0.14、0.19、0.08，那么全國城鎮(zhèn)建成區(qū)占地總量為164780平方公里，參見表2。

表2 大城市優(yōu)先發(fā)展（2020年預(yù)計(jì)人口14億人，城市化水平60%）

根據(jù)同樣預(yù)測，若實(shí)施小城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，即60%的城市人口分布在特大以上城市（大城市）中等城市、小城市、建制鎮(zhèn)的人口比重分別為0.08、0.09、0.24、0.19，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)占地總量為183664.6平方公里。與采取大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相比，建設(shè)用地將多增加18884.6平方公里。

表3 小城市優(yōu)先發(fā)展（2020年預(yù)計(jì)人口14億人，城市化水平60%）

以上城市群目前承載人口約44311萬人，按照各地規(guī)劃目標(biāo)的基本情況以及我國城市化的整體進(jìn)程，預(yù)計(jì)2020年全國10多個(gè)主要城市群將承載人口55312萬人，屆時(shí)占全國城市人口將達(dá)到66%，參見表4。

五、我國目前國土空間的粗放開發(fā)和浪費(fèi)

1.人口城市化滯后于空間城市化，人口密度下降

過去，在經(jīng)營城市的口號和土地財(cái)政的驅(qū)使下，地方政府熱衷于不斷擴(kuò)大城市的空間，而抵制進(jìn)城的農(nóng)民落戶、遷徙的人口定居。2000—2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)增長了76.4%，而城鎮(zhèn)人口只增長了50.48%（戶籍人口增長更慢，近3年中只有2500萬農(nóng)民工落戶），城鎮(zhèn)人口密度由8500人/平方公里降至7300人/平方公里，人均建設(shè)用地142平方米，而發(fā)達(dá)國家為82.4平方米，發(fā)展中國家為83.3平方米。

表4 全國人口在不同城市群的分布（2010—2020年）（單位：萬人）

我國城市人口密度與國外相比差距較大，2003年僅為847人／平方公里，超大城市僅為1405人／平方公里，與國外的差距非常大。如1992年，美國的紐約和俄羅斯的莫斯科，其人口密度已超過8900人／平方公里，法國巴黎的中心區(qū)更高達(dá)20400人／平方公里。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)兩頭擠占耕地

我國“十一五”期間，農(nóng)村常住人口減少了6047萬人，但農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻增加了210萬畝。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地增加了2256萬畝，其中53%為占用耕地。長此以往，我國規(guī)定的18億畝紅線很難守住。

3.城市建設(shè)用地供不應(yīng)求

近些年，國土資源部每年下達(dá)的全國城市新增建設(shè)用地指標(biāo)不過500萬畝左右，而地方政府上報(bào)新增建設(shè)用地的計(jì)劃總計(jì)都超過1000萬畝，參見表5，情況越來越嚴(yán)重。

4.工農(nóng)業(yè)用地粗放浪費(fèi)

1997—2009年間，我國工業(yè)用地大約增加了2000萬畝。據(jù)國土資源部的調(diào)查，即使在很多沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)項(xiàng)目用地容積率也只有0.3—0.6，如果這些新增工業(yè)園區(qū)平均容積率能夠提高一倍，達(dá)到0.6—0.8的基本標(biāo)準(zhǔn)，就可以節(jié)約1000萬畝用地，相當(dāng)于每個(gè)縣增加3000多畝用地（近3平方公里）。此外，我國公益性用地嚴(yán)重浪費(fèi)，自推行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)地零碎分割非常嚴(yán)重，使實(shí)際可有效利用的土地大打折扣。而且縣級行政區(qū)域過多，難以實(shí)施有效管理。我國大陸現(xiàn)有374個(gè)縣級市、1636個(gè)縣旗，合計(jì)2010個(gè)縣級政府，其中20%的縣土地面積不足1000平方公里，絕大多數(shù)縣的人口少于100萬人，少于50萬人口的縣也占到了總數(shù)的40%以上。過多的數(shù)量就超出了扁平化管理的可控范圍，中央政府與縣級政府之間，就必須設(shè)立省、地兩級政府，就加大了中央政府對基層政情信息、決策系統(tǒng)的控制難度。

六、土地制度改革與機(jī)制政策設(shè)計(jì)

1.建議讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場

可將政府征地嚴(yán)格限定在公共利益范圍內(nèi)：一是城市新增非公益性用地由農(nóng)村集體土地經(jīng)由市場提供；二是城中村改造：在不改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的條件下由農(nóng)民集體按照城市規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)自行改造；三是允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，從而為進(jìn)城落戶農(nóng)民提供宅基地退出機(jī)制；四是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：農(nóng)村建設(shè)用地大概17萬平方公里，通過集約節(jié)約使用，至少可以節(jié)省出三分之一即5.6萬平方公里的土地。要允許城市周邊的農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村直接進(jìn)行建設(shè)用地增減掛鉤，城市周邊農(nóng)村在購得偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)后，可直接將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進(jìn)入市場。

2.建立城鄉(xiāng)土地開源節(jié)流的機(jī)制

一是對未利用土地的開發(fā)利用：我國未利用土地面積總計(jì)超過40億畝，其中至少9億—12億畝適宜改造。建議采取有效措施，調(diào)動(dòng)省市地方政府的積極性：例如，對整治的土地，可60%用做耕地，15%用于生態(tài)建設(shè)，25%可以用于其他建設(shè)，進(jìn)行占補(bǔ)平衡和增減掛鉤，并且可以省內(nèi)異地平衡和掛鉤。二是工業(yè)用地的集約化：如果允許工業(yè)企業(yè)和工業(yè)園區(qū)將集約使用土地后節(jié)省的工業(yè)用地按一定比例返還政府后轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，就會形成一種激勵(lì)相容機(jī)制，使企業(yè)與政府在節(jié)約集約使用土地方面實(shí)現(xiàn)雙贏。三是農(nóng)地的整治：同樣地，如果允許地方政府和農(nóng)民集體將土地整治后實(shí)際增加的有效耕地按一定比例轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，也會形成一種激勵(lì)相容機(jī)制，使中央政府、地方政府和農(nóng)民集體在保護(hù)耕地方面實(shí)現(xiàn)三方共贏。

3.建立加快人口城市化的機(jī)制

中央政府可將地方政府將外來務(wù)工人員轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厥忻竦臄?shù)量與下?lián)艿男略龀鞘薪ㄔO(shè)用地指標(biāo)掛鉤，與中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤，與官員的政績考核及升遷掛鉤，從而使推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化成為地方政府官員的自覺行為。

4.建立確保國家糧食安全的長效機(jī)制

如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應(yīng)該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此，建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護(hù)基金，用這個(gè)基金的收益，按照比例補(bǔ)貼給承擔(dān)了耕地保護(hù)的地區(qū)和農(nóng)民?？傊?，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應(yīng)該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。

表5 2011—2012年部分城市新區(qū)建設(shè)情況（人口：萬人；面積：平方公里）

建議加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，確保用于農(nóng)業(yè)的投入每年實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長，建立國家公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長的機(jī)制。增加對重要農(nóng)產(chǎn)品和“菜籃子”產(chǎn)品的生產(chǎn)性補(bǔ)貼，加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，使主產(chǎn)區(qū)的大縣、大市、大省的財(cái)政收入和水平逐步達(dá)到全國平均水平。對河南、黑龍江、吉林、江西等產(chǎn)糧大省和700個(gè)產(chǎn)糧大縣，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面予以特殊傾斜。較大幅度地提高糧食價(jià)格，對種糧的補(bǔ)貼要和糧食產(chǎn)量、糧食的商品化率掛鉤，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)政府和廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。同時(shí)，完善與農(nóng)資價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)資價(jià)格上漲的承受力。

各級人民法院，要無條件地受理違法占用耕地的案件，對于農(nóng)民保護(hù)耕地的舉報(bào)、上訪和訴訟行為，要給予保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)。只有這樣，確保國家糧食安全的目標(biāo)與糧農(nóng)致富的目標(biāo)才能一致；中央政府保護(hù)耕地的政策與地方政府保護(hù)耕地的自覺行為才能一致。

5.合并縣級行政區(qū)域，為省管縣創(chuàng)造條件

將我國2010個(gè)縣級行政主體通過合并減少到1000個(gè)以下，甚至減少到600—800個(gè)，每個(gè)省只剩下原來數(shù)量40%左右的縣，為省管縣、取消地級市的行政設(shè)置創(chuàng)造條件、鋪平道路。進(jìn)一步改革全國行政區(qū)劃的思路是將現(xiàn)有的34個(gè)省市區(qū)（民族自治區(qū)和特別行政區(qū)）分解為至少60個(gè)，從而使每個(gè)省級行政區(qū)域平均管轄10市（含地級市和縣級市）10縣，以提高管理效能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

注釋

①據(jù)英國《每日電訊報(bào)》于2015年1月25日公布的一份2011年全球超級大城市排行榜顯示。在該榜單中，共有25座人口超過1000萬的城市入選，其中有3座城市來自我國。日本東京在榜上穩(wěn)居第一，而緊隨其后的是我國的廣州市。該報(bào)認(rèn)為所謂“超級大城市”，是指常住人口超過1000萬人的大型都市。日本東京市以3420萬人的人口總量穩(wěn)居第一，而我國的廣州市則以2490萬人的人口總量位列第二，排名第三的是韓國的首都首爾，人口總量為2450萬人。除廣州外，我國另外兩座上榜的城市是排名第10的上海和第20的北京。

（責(zé)任編輯：曉力）

Improve the Land Spacial Development Pattern and Coordinate the Development of Big-Medium-Small City

Cai Jiming

According to the“concentration-equilibrium”city development strategy in the nationwide main functional area planning,only the urbanization way,which focuses on the big city or big city urban agglomeration,will improve the territorialresourcesallocationefficiency,relievethecontradictionbetweentheoccupationoffarmlandduringthe urbanization and guarantee the national food security.Therefore,we need promote the land system reformation,allow the rural construction landaccess to markets,construct the long-term mechanism of land increasing income and reducing expenditureandthelong-termmechanismofguaranteethenationalfoodsecurity,improvepolicysystemofthe coordination development among big city,medium city and small city.

Concentration-equilibrium；Big-Medium-Small City;Proper Distribution

F061.5

A

2095—5766（2015）05—0005—05

2015—06—09

蔡繼明，男，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，教授（北京100084）。