吳兵兵 (華東勘測設(shè)計研究院，浙江杭州310014)

水庫移民安置問題是水利水電開發(fā)工程的重要組成部分，水庫移民安置成功與否是水利水電開發(fā)工程能否得以順利實施的基礎(chǔ)和前提，同時移民安置工作涉及到眾多移民的切身利益及社會適應(yīng)性的調(diào)整，對于地區(qū)社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境建設(shè)及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展均具有重要意義。為實現(xiàn)移民群眾“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”的目標(biāo)［1－3］，移民通過相關(guān)安置措施恢復(fù)生活水平和經(jīng)濟來源就顯得尤其重要。

傳統(tǒng)的農(nóng)村移民安置，主要是以農(nóng)業(yè)安置為主;但是由于受到資源的限制，單純的大農(nóng)業(yè)安置方式，很難滿足不同生產(chǎn)生活方式的需求，也很難保證移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)和提高［4］。同時，由于中國正處于農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國向非農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的工業(yè)化大國轉(zhuǎn)變［5］;因此，未來移民安置采用農(nóng)業(yè)安置的方式難度較大，需要轉(zhuǎn)變移民安置的理念，開拓移民安置的思路，在尊重移民意愿的同時，創(chuàng)新完善移民安置相關(guān)措施，因地制宜的探索與區(qū)域?qū)嶋H情況相適應(yīng)的移民安置模式［6］。

1 非農(nóng)安置方式探索

1．1 農(nóng)業(yè)安置存在的問題 農(nóng)業(yè)安置主要堅持以土為本，以農(nóng)業(yè)為主的一種安置方式。由于農(nóng)村移民文化層次、技術(shù)能力一般不高，抵抗風(fēng)險能力低，因此在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)農(nóng)業(yè)安置成為主要解決移民問題的思路。我國目前絕大部分的建設(shè)征地區(qū)移民都采取農(nóng)業(yè)安置這種模式。但是我國人多地少的矛盾較為突出，農(nóng)村基本實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)劑土地出來安置移民較為困難。土地作為農(nóng)業(yè)安置的基礎(chǔ)，如果土地質(zhì)量滿足不了移民的生產(chǎn)需求，必然會影響移民安置后的生產(chǎn)生活水平，更談不上“逐步能致富”。再者部分學(xué)者認(rèn)為，這種安置方式和我國現(xiàn)在實行的“增人不增地，減人不減地”政策，以及承包期限為30年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)政策有抵觸，很難進(jìn)一步得到發(fā)展［7］。

1．2 非農(nóng)安置方式發(fā)展 絕大部分水利水電工程建設(shè)區(qū)可耕作的優(yōu)質(zhì)土地較少，采取單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方案很難滿足多元化的生產(chǎn)生活需求，且土地的壓力巨大。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，部分移民逐步不愿意選擇傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，進(jìn)而謀求二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會;同時由于移民利益訴求逐漸加大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置方式也很難滿足移民的需求，特別是部分老齡移民對于“老有所養(yǎng)”的移民安置方式需求強烈。

因此很多地區(qū)提出:在充分尊重失地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)工程建設(shè)區(qū)的性質(zhì)與特點，以“有土安置”為基礎(chǔ)，積極推行招工安置、貨幣安置與留土安置、農(nóng)村養(yǎng)老保險安置、帶地入股安置與后期扶持相結(jié)合等多種方式。在貴州、云南以及廣西等土地資源相對匱乏的地區(qū)出現(xiàn)了長效補償?shù)陌仓梅绞?，它指在一定時期內(nèi)以工程建設(shè)征地區(qū)耕地地類、面積和經(jīng)審定的統(tǒng)一年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，由項目法人負(fù)責(zé)對所有權(quán)人或法定承包人開展逐年補償?shù)囊泼癜仓梅绞剑?－13］。

2 XL水庫社會保障安置模式探討

2．1 社會經(jīng)濟及政策背景

2．1．1 社會經(jīng)濟總背景。XL水庫位于浙江省境內(nèi)，因此研究討論XL水庫社會保障安置模式的社會背景，首先從浙江省社會經(jīng)濟情況方面來分析，見表1～2。由表1可知浙江省2013全省生產(chǎn)總值37 568．49億元，其中第一產(chǎn)業(yè)1 784．62億元，第二產(chǎn)業(yè)18 446．65億元，第三產(chǎn)業(yè)17 337．22億元;第一產(chǎn)業(yè)占全省生產(chǎn)總值的比例僅為4．75%。2013年第一、二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員分別為506．95萬人、1 853．43萬人、1 348．35萬人;從事第一產(chǎn)業(yè)人員占總就業(yè)人員的比例僅為13．67%。不管從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是從從業(yè)人員數(shù)量來看，第一產(chǎn)業(yè)在浙江省社會經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)占了比較小的比重。

另外，由表2可知，浙江省2013年農(nóng)村居民人均純收入16 106元，其中工資性收入8 577元，家庭經(jīng)營收入5 757元，財產(chǎn)性收入646元，轉(zhuǎn)移性收入1 126元。而家庭經(jīng)營收入5 757元中，第一產(chǎn)業(yè)收入2 125元，第二產(chǎn)業(yè)收入1 659元，第三產(chǎn)業(yè)收入1 973元。由此可見，第一產(chǎn)業(yè)收入在農(nóng)村居民人均純收入中所占比例較小。

表1 浙江省2013年全省生產(chǎn)總值及就業(yè)人員數(shù)量統(tǒng)計

表2 浙江省2013年農(nóng)村居民人均純收入統(tǒng)計

2．1．2 項目建設(shè)區(qū)社會背景。①移民對社會保障安置方式的意愿強烈。建設(shè)征地區(qū)移民對于選擇社會保障安置方式具有強烈的意愿。②建設(shè)征地區(qū)移民文化程度較高。項目建設(shè)征地區(qū)農(nóng)村勞動力文化程度相對較高，一般都具有高中以上的文化程度。③項目建設(shè)區(qū)土地資源較少。當(dāng)?shù)貙τ谝泼竦目诩Z田等問題很難解決，如果采取外遷安置，外遷安置區(qū)域與移民原有居住區(qū)的自然、社會等條件差異較大，絕大部分移民不愿意外遷。④項目建設(shè)區(qū)二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)。當(dāng)?shù)亟煌敖?jīng)濟條件較發(fā)達(dá)，能為移民提供較多的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會。⑤絕大部分移民有務(wù)工的經(jīng)驗。項目建設(shè)區(qū)很多移民原來就從事二三產(chǎn)業(yè)，部分移民也有長期外出務(wù)工的經(jīng)歷，目前生產(chǎn)生活水平較好，具有了較為豐富的務(wù)工經(jīng)驗。

2．1．3 政策背景。2014年4年，浙江省人民政府發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善征地補償安置政策的通知》(浙政發(fā)〔2014〕19號)，《通知》中提出了“即征即保、先保后征、人地對應(yīng)”的方針。同時，《通知》在完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)、支持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟方面提出了具體的政策要求(1～級政策)。相關(guān)政策要求見表3。

表3 浙江省失地農(nóng)民社會保障政策示意

2．2 社會保障安置模式實踐 XL水庫工程建設(shè)區(qū)所在街道現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)600余家，為街道主要經(jīng)濟收入來源，工業(yè)企業(yè)從業(yè)人口達(dá)到1．8萬人，占全鎮(zhèn)人口的59%。工程建設(shè)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)占工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例僅為1．65%，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入為55元，僅占總收入的0．21%。由此可見，當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)條件優(yōu)越，建設(shè)征地對于移民收入影響有限;通過移民意愿調(diào)查，工程建設(shè)區(qū)移民基本選擇了社會保障安置方式。

XL水庫生產(chǎn)安置方案為:采取失土農(nóng)民基本生活保障為主，剩余土地資源種養(yǎng)殖開發(fā)、通過技能培訓(xùn)參與二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)并舉的生產(chǎn)安置方案。對XL水庫工程征收土地所涉及的農(nóng)業(yè)人口，采取多種形式的保障方式，征地農(nóng)民可選擇參加正常繳費或“雙低”繳費的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險;本工程主要采取被征地農(nóng)民基本生活保障安置。同時，為了鼓勵征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加職工基本養(yǎng)老保險，提高養(yǎng)老保障水平，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理養(yǎng)老基本生活保障并轉(zhuǎn)保參加職工基本養(yǎng)老保險的，養(yǎng)老基本生活保障統(tǒng)一折算10年職工基本養(yǎng)老保險繳費年限。另外，項目所在街道發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，盤活存量，利用閑置廠房招商，加大工業(yè)投入，落實了10余家投資額超千萬的企業(yè)入駐，這為移民創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會。

從項目實施情況來看，絕大部分移民對于社會保障安置方式較為滿意，由于二三產(chǎn)業(yè)帶來了更多的就業(yè)機會，政府也開展了相關(guān)技能培訓(xùn)工作，對于自主創(chuàng)業(yè)者同時提供了更多的優(yōu)惠政策，因此移民生產(chǎn)生活水平普遍得到了提高。

3 社會保障安置模式經(jīng)驗總結(jié)及探討

3．1 大力發(fā)展基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施 在保障移民群眾收入水平提高的同時，注重發(fā)展基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，為移民群眾提供生存、安全和發(fā)展方面的各項福利性服務(wù)，包括發(fā)展社區(qū)文化、教育、體育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各方面。

3．2 社會保障安置模式需要促進(jìn)移民就業(yè)措施并舉 單一的社會保障安置方式雖然可以使移民能“搬得出，穩(wěn)得住”，并可以保障基本的生活條件，但是要真正實現(xiàn)開發(fā)性移民方針，達(dá)到“逐步能致富”的目標(biāo)，還要大力促進(jìn)移民就業(yè)。一方面政府配套制訂相關(guān)就業(yè)優(yōu)惠政策，另一方面想方設(shè)法去為移民群眾提供更多的就業(yè)渠道。

3．3 充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀 對于選擇社會保障安置模式的建設(shè)項目，需詳細(xì)了解分析區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，充分調(diào)查當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，移民的文化程度、務(wù)工經(jīng)驗、專業(yè)技能等，分析移民群眾收入構(gòu)成情況和選擇社會保障安置后生產(chǎn)及生活恢復(fù)能力等方面的問題。

3．4 尊重移民意愿，以人為本 移民安置方式的選擇要求充分尊重移民意愿，以人為本。移民安置工作需要至始至終堅持以人為本的立場，堅持移民問題優(yōu)先，堅持可持續(xù)發(fā)展的方針;一切為了移民群眾，一切圍繞移民群眾，一切服務(wù)移民群眾，將恢復(fù)移民生產(chǎn)生活水平，促進(jìn)移民群眾“逐步能致富”為安置目標(biāo)，聽取移民意見，指導(dǎo)移民嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)政策，使落實政策與尊重移民意愿能協(xié)調(diào)。

3．5 信息公開及公眾參與 與移民群眾自身利益息息相關(guān)的問題，需對信息進(jìn)行公開。在移民安置實施的各個階段都需進(jìn)行信息公開，及時收集及發(fā)布相關(guān)信息，保證信息暢通，使各相關(guān)部門信息能夠?qū)?。信息公開及公眾參與有助于取得建設(shè)征地區(qū)各利益相關(guān)者的理解和支持，維護(hù)社會的穩(wěn)定，防范相關(guān)風(fēng)險。

3．6 政策引導(dǎo)與教育疏導(dǎo) 移民群眾面對全新的生活環(huán)境，會有很多新的想法，針對移民群眾出現(xiàn)的各類思想問題，通過深入的思想工作，化解相關(guān)矛盾，消除移民群眾的不穩(wěn)定因素。通過開展移民心聲座談會等方式，針對情況各異的移民群眾，有針對性地進(jìn)行政策引導(dǎo)與教育疏導(dǎo)。

3．7 完善移民培訓(xùn)制度 通過大規(guī)模舉辦各類中短期培訓(xùn)，提高移民群眾的生產(chǎn)技能，使更多的移民群眾能接受技術(shù)教育和技能培訓(xùn)，掌握一門或多門技術(shù)，通過多形式、多層次的移民技術(shù)培訓(xùn)，增強移民群眾的就業(yè)能力。

3．8 鼓勵移民群眾自主創(chuàng)業(yè) 對于有意愿從事個體經(jīng)營、自主創(chuàng)辦企業(yè)的移民群眾，在工商登記、銀行貸款、稅費減免等方面給予優(yōu)惠及政策支持。

4 結(jié)語

水利水電項目實行社會保障安置模式，需以社會經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均收入比重較低為前提，以促進(jìn)移民就業(yè)措施為輔助。對于土地資源少、人地矛盾突出，經(jīng)濟發(fā)達(dá)且移民專業(yè)技能較強的地區(qū)，該模式無疑提供了很好的借鑒。

社會保障安置模式還處在探索階段，及時總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，能促進(jìn)移民政策措施不斷完善，保障水利水電工程順利建設(shè)和移民妥善安置，使水利水電項目健康可持續(xù)發(fā)展。

［1］國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號)［Z］．2006．

［2］水電水利規(guī)劃設(shè)計總院．水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范:DL/T5064 －2007［S］．北京:中國電力出版社，2007．

［3］水電水利規(guī)劃設(shè)計總院．水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范:DL/T5378 －2007［S］．北京:中國電力出版社，2007．

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